De Kamerbrief over het Budget Internationale Veiligheid (BIV), maandag 11 november onderwerp van een algemeen overleg in Den Haag, is het resultaat van een kleine veldslag tussen ontwikkelingssamenwerking en defensie. Deze veldslag resulteert in een tekst met wisselgeldpassages, stelt IKV Pax Christi-directeur Jan Gruiters.

Met haar Kamerbrief heeft minister Ploumen enkele belangrijke voorwaarden voor het BIV vastgelegd.  Zo staat  burgerbescherming expliciet geformuleerd als doelstelling, net als het voorkomen of beheersen van humanitaire crisis en aansluiting bij prioriteiten en capaciteiten van lokale actoren. Het uitgangspunt dat de aanwending van het BIV “ontwikkelingsrelevant” moet zijn is eveneens toe te juichen, net als het feit dat het zich geografisch zal richten op ontwikkelingslanden en fragiele staten – al wordt ook wat geheimzinnig verwezen naar ‘nabij gelegen regio’s’. Het BIV kan volgens minister Ploumen bijdragen aan het voorkomen van de meest ernstige misdrijven tegen burgers die een beroep doen op de responsibility to protect. Te prijzen is eveneens de aanbeveling dat toepassing van het BIV flexibel moet zijn en deel moet zijn van een lange termijnstrategie gericht op een duurzame aanpak van de problemen in conflictgebieden.

Mali

Toch bevat de kamerbrief ook wisselgeld, en passages die dubbelzinnig zijn en de ontwikkelingsrelevantie van het BIV danig kunnen ondergraven. Zo spreekt de kamerbrief over het “meewegen” van strategische belangen van Nederland die haaks kunnen staan op het doel “bescherming van burgers” in ontwikkelingslanden. Het meewegen van die belangen kan een bepalende invloed hebben op de vraag wiens veiligheid beschermd moet worden. Het kan zo maar gebeuren dat bijvoorbeeld het jagen op terroristen en criminelen in Mali de veiligheid van burgers kan bedreigen en het nationale proces van dialoog en verzoening kan frustreren.

Het tegengaan van terrorisme, drugshandel en ongewenste migratiestromen verhoudt zich moeizaam en zeker niet van zelfsprekend tot “de prioriteiten van lokale actoren”.  Een antipiraterij missie draagt niet bij “aan het oplossen van problemen in een land”. De “bescherming van goederenstromen” is niet echt “ontwikkelingsrelevant” te noemen. En de “kosten voor de beveiliging van diplomaten en ambassades” horen niet thuis in een budget dat moet bijdragen aan vrede en veiligheid in de wereld.

New Deal

Een gemiste kans is daarnaast dat het BIV niet wordt ingekaderd door de New Deal for Engagement in Fragile States. Dit is opmerkelijk omdat in Ploumen’s nota ‘Wat de wereld verdient’ de uitgangspunten van deze New Deal richtinggevend worden genoemd voor het BIV. De door Ploumen genoemde ontwikkelingsrelevantie was overtuigender naar voren gekomen met een expliciete verwijzing naar deze New Deal, het belang van human security en de noodzaak om aan te sluiten bij het speerpunt Veiligheid en Rechtsorde van de minister.

Door deze wisselgeldpassages kan het BIV ook gebruikt worden voor activiteiten waarvoor niet een minister voor Ontwikkelingssamenwerking maar een minister van Defensie ministeriële verantwoordelijkheid moet dragen. De dubbelzinnigheden in de kamerbrief zullen er toe leiden dat de toepassing van het BIV steeds discussie zal oproepen, niet enkel binnen het kabinet maar ook in de Tweede Kamer.

Diezelfde Kamer is nu aan zet met twee duidelijke opdrachten. De eerste is ervoor te zorgen dat de ontwikkelingsrelevantie van het BIV meer eenduidig wordt verzekerd, door bescherming van burgers in conflict- en fragiele staten als een harde voorwaarde en de uitgangspunten van de New Deal als richtinggevend te hanteren bij de aanwending van het BIV.

Tweede is om de kosten die voortvloeien uit bondgenootschappelijke verplichtingen, uit de verdediging van eigen grondgebied of Nederlandse handelsbelangen en uit terrorisme- en criminaliteitsbestrijding uit te sluiten van financiering vanuit het BIV. Financiering van de patriot-missie in Turkije kan niet via het BIV plaatsvinden omdat het om een bondgenootschappelijke verplichting gaat. Financiering van de missie in Mali kan alleen politiek verantwoord worden indien en voor zover de Nederlandse deelname bijdraagt aan de bescherming van burgers, de ontwikkeling van het gemarginaliseerde noorden van Mali en het bereiken van een politieke oplossing voor de verwaarlozing van het noorden. Indien de Nederlandse bijdrage aan MINUSMA – zoals premier Rutte na het Kabinetsbesluit leek te benadrukken – de facto vooral in het teken staat van bestrijding van internationaal terrorisme en criminaliteit, is financiering vanuit het BIV veel minder vanzelfsprekend.

Lakmoesproef

De Tweede Kamer zal een harde dobber hebben aan het debat. Juist omdat de Kamerbrief over het BIV binnen het Kabinet met de nodige moeite tot stand is gekomen, zijn de marges voor aanpassingen smal. De regeringspartijen, in het bijzonder de PvdA, zullen het minister Ploumen niet al te moeilijk willen maken. Dit is echter de laatste kans voor het versterken van de ontwikkelingsrelevantie van het BIV en voor het verhelderen van kosten die niet voor financiering vanuit het BIV in aanmerking komen. Minister Ploumen is juist gebaat bij een kritische kamer en in het bijzonder een kritische PvdA-fractie, omdat zij daarmee bij de aanwending van het BIV de ontwikkelingsrelevantie beter kan bewaken.

Zij kan een kritische Tweede Kamer ook tegemoet komen door aan te geven dat het BIV niet enkel bedoeld is als financiële stoplap voor lopende rekeningen van het Ministerie van Defensie. De financiële ruimte van het BIV biedt minister Ploumen ook mogelijkheden voor het lanceren van vernieuwende initiatieven die bijdragen aan human security in fragiele staten. Vernieuwende initiatieven kunnen de geloofwaardigheid van het BIV versterken. Dan kan het BIV een instrument zijn dat “het belang van de 3D-benadering” tot uitdrukking brengt, zoals dat in het Regeerakkoord is geformuleerd.

De werkelijke lakmoesproef voor het BIV ligt in de daadwerkelijke aanwending ervan. Daaruit moet duidelijk worden of bij de aanwending van het BIV de veiligheidsbelangen van burgers in fragiele en conflictstaten de doorslag geven. Alleen dan kan het BIV bijdragen aan de doelstellingen die door het High Level Panel van de VN zijn gesuggereerd voor de post-2015 ontwikkelingsagenda: het verzekeren van stabiele en vreedzame samenlevingen voor de 1,5 miljard mensen die in fragiele en conflictlanden leven.