Een nieuwe invulling van het solidariteitsconcept ontwikkelingssamenwerking is nodig, schrijft voormalig topambtenaar Paul Hassing in deze bijdrage aan het debat over de Miljoenennota. Het zou moeten gaan om coherentie van beleid hier voor een eerlijke ontwikkeling daar. De Millenniumdoelen moeten vervangen worden door Coherentiedoelen. Maar veel vertrouwen in het beleid van staatssecretaris Knapen heeft Hassing niet. ‘Het meest schrijnende van dit kabinet is als het spreekt over coherentie van beleid. Dan bedoelt het kabinet niet dat beleid in Nederland aangepast moet worden om ontwikkelingslanden een faire kans te bieden, maar dat al onze internationale instrumenten op elkaar afgestemd moeten worden om onze nationale belangen daar zo goed mogelijk te behartigen.’

Preambule

Het WRR rapport heeft de discussie over nut en noodzaak van ontwikkelingssamenwerking uit onverdachte hoek aangezwengeld en een aantal fundamentele vragen gesteld. De WRR stelde onder andere de vraag hoe het effectiever kan gezien de veranderende situatie in de wereld.

Maar de WRR stelde wel vragen binnen het traditionele concept van ontwikkelingssamenwerking: mobiliseren van middelen hier om daar ingezet te worden. Het concept zelf bleef onbesproken. Ook de miljoenennota en de kritiek op het huidige beleid gaan uit van dit klassieke ‘hier-daar’ solidariteitsconcept.

De verhoudingen in de wereld zijn echter zo sterk veranderd dat er hier in Nederland, in Europa en binnen de OESO veel meer gedaan kan worden om ontwikkelingslanden een eerlijke kans te geven dan met projecten en programma’s daar met allerlei thematische hobby’s van dien. In landen als China en India bestaat een rijke middenklasse die zeker zo groot is als de bevolking van de EU. Rijk en arm is niet langer exclusief aan landen gekoppeld. Een nieuwe invulling van het solidariteitsconcept ontwikkelingssamenwerking is nodig; coherentie van beleid hier voor een eerlijke ontwikkeling daar. Een poging dat verder te onderbouwen en uit te werken.

De opvoering van een klucht

De miljoenennota 2012 is uit en het politiek najaarspektakel kan weer beginnen. Het is te verwachten dat ontwikkelingssamenwerking, onderdeel van de begroting van Buitenlandse Zaken, weinig politieke beroeringen zal geven. Daar waar dit voordien tot tevredenheid kon stemmen in de sector omdat het gezien werd als een bevestiging van een groot maatschappelijke draagvlak, betekent het nu een voortzetting van de verschraling van ons internationaal georiënteerd beleid. Langzaam maar zeker worden de contouren van ons eigenbelang steeds duidelijker. De ministers Verhagen en Rosenthal stellen dat Nederland er welvarender van moet worden. Het VNO/NCW wil daar graag een bijdrage aan leveren (Wientjes in o.a. Vice Versa) en het maatschappelijk middenveld wordt uitgenodigd voor een ontmoeting over wederzijdse belangen met het Nederlandse bedrijfsleven. Over coherentie van beleid geen woord.

Resultatenrapportages (zie Vice Versa online) leveren geen werkelijk debat op, draagvlak metingen geven aanleiding tot politiek verschillende interpretaties, onduidelijk blijft hoe hulp nou precies helpt en bij rondvragen staat ontwikkelingssamenwerking steevast bovenaan als het gaat om bezuinigingen. Tweederde van de bevolking vindt dat het best wel wat minder mag.

Het beleid van deze regering gaat steeds minder over armoedebestrijding en steeds meer over economische groei. Het gaat om onze belangen en het versterken van onze economische positie. Het woord internationale solidariteit is uit het vocabulaire verdwenen. Niet verwonderlijk dat water en voedsel twee belangrijke speerpunten zijn geworden, sectoren waarvan het kabinet denkt dat deze van belang zijn voor het innoveren van onze economische positie.

Van onderwijs en gezondheid wordt Nederland blijkbaar op korte termijn niet welvarender. We hebben geen internationaal georiënteerd bedrijfsleven op deze twee ‘posteriore’ beleidsterreinen. De directeur van het FMO roept dan nog wel moedig dat economische ontwikkeling gaat om economische ontwikkeling in ontwikkelingslanden en de ontwikkeling van bedrijven daar, maar dit geluid is de laatste tijd verstomd. Knapen op bezoek in Indonesië stelde dat het gaat om de goede volgorde van prioriteiten. Anders gesteld, als we maar bij eigen belang uitkomen, waarbij eerst de dominee aan het woord komt en daarna de zakenman kan handelen. Is er de laatste 50 jaar dan echt niets veranderd?

De financiële onderbouwing van het OS beleid begint dramatische vormen aan te nemen. Was het voordien 0.8 % van het BNP plus additioneel 375 miljoen voor klimaatbeleid en het opkopen van uitstoot kredieten (CDM en JI)  dat buiten de OS begroting (niet ODAble) viel, nu is het 0.7 en geen plussen meer. Zelfs het opkopen van de uitstoot kredieten wil Knapen onder het OS budget brengen. Kortom, er wordt niet bezuinigd van 0.8 naar 0.7 % BNP zoals dit kabinet ons wil doen geloven maar van 0.8 plus naar 0.7 min. Er wordt niet gestreefd naar een bezuiniging van rond de 600 miljoen per jaar over drie jaar, maar naar rond de 1 miljard. Dan is daar de toename aan gebonden hulp van 300 miljoen voor het Nederlandse bedrijfsleven maar even niet bijgeteld.

Het nieuwe beleid gaat nu over de (grotere) effectiviteit van projecten en programma’s, transparantie en ondernemerschap. Dat lijken de kernbegrippen te worden. Nog meer monitoring en uitgebreidere rapportages liggen dan in het verschiet. Niemand die nu de huidige rapportages begrijpt, laat staan kan overzien, laat staan daar iets zinnigs over kan zeggen. En dat is ook wel logisch. Omdat er geen weerwoord is van de mensen waar het over gaat en de mensen die de rapportages schrijven vaak specifieke belangen hebben. Zo wordt bijv. het bilaterale beleid door de eigen diplomaten uitgevoerd en over gerapporteerd. Hoezo onafhankelijk?

Een vergelijkbare soort argumentatie over interne gerichtheid en afhankelijkheid geldt voor het multilaterale beleid, particuliere sector en maatschappelijk middenveld. Zij zijn een (kleine) variatie op het bilaterale thema. Het gaat te ver om dat hier in detail te beschrijven. Wat evenwel hiermee aangetoond wil worden is dat het – om de woorden van Koenders aan te halen – om een hulpindustrie gaat die in zichzelf gekeerd is geraakt. De mensen waarom het gaat, worden maar zelden meer gehoord.

Het beleid versus de praktijk

Wat heeft bovenstaande beschrijving van de Nederlandse OS wereld nou te maken met de realiteit in ontwikkelingslanden? De WRR heeft getracht dit realiteitsverschil tussen hier en daar te benoemen en met een aantal suggesties dit verschil te overbruggen, beter aansluiting te vinden bij de praktijk. Maar te veronderstellen dat de invloed van de WRR zo groot zou kunnen zijn dat het kabinet daar rekening mee zou houden, is waarschijnlijk te pretentieus. Het kabinet heeft selectief geshopt uit het WRR rapport en heeft de samenhang van het rapport genegeerd. Mijn belangrijkste punt van kritiek is dan ook dat het huidige OS beleid ontdaan is van zijn internationale uitstraling en terugvalt op ‘Nederland eerst’: wij moeten er als Nederland beter en rijker van worden. Voor een wezenlijke kentering van beleid is blijkbaar meer tijd en reflectie nodig, meer debat. Het meest schrijnende van dit kabinet is als het spreekt over coherentie van beleid. Dan bedoelt het kabinet niet dat beleid in Nederland aangepast moet worden om ontwikkelingslanden een faire kans te bieden maar dat al onze internationale instrumenten op elkaar afgestemd moeten worden om onze nationale belangen daar zo goed mogelijk te behartigen. Dat is een wezenlijk andere koers.

Ik huldig de stelling dat democratisch Nederland het daar niet mee eens is. Nederland wil internationale solidariteit en anderen die het minder hebben, laten delen in onze welvaart. Het draagvlak in de Nederlandse samenleving hiervoor is ruim 60%, maar dit wordt niet gereflecteerd in de politieke samenstelling van dit kabinet.

Terug naar het (ethische) concept van ontwikkelingssamenwerking

Waar was het allemaal om begonnen? Het oorspronkelijke concept van ontwikkelingssamenwerking is het mobiliseren van middelen hier, die daar kunnen worden aangewend: internationale solidariteit. Dat concept komt voort uit een tijd dat landen nog niet sterk met elkaar verweven waren, er een opdeling was tussen het communistische blok en het vrije westen en landen nog als autonome economieën gezien konden worden. Meer middelen en investeringen voor hun ontwikkeling werden gezien als een toename van hun mogelijkheden om zich te ontwikkelen.

Die tijd is echter voorgoed voorbij en het concept is achterhaald. Economieën en politieke systemen zijn steeds meer met elkaar verweven geraakt. Wat in Nederland en de EU gebeurt, is zeker zo belangrijk als wat daar gebeurt, zo niet veel fundamenteler. Ik noem het maar de internationale coherentie van beleid. Niet te verwisselen met de nationale coherentie van internationale instrumenten die nu door dit kabinet wordt nagestreefd.

Het oorspronkelijke ontwikkelingsconcept werd na 1990 niet langer gekoppeld aan solidariteit en economische groei maar meer specifiek aan solidariteit en het veel politiekere doel van armoedebestrijding. Daarbij was de gedachte dat deze landen arm waren, althans het grootste deel van hun bevolking. Ook dat laatste armoedeconcept is aan erosie onderhevig. Een land als India bijvoorbeeld heeft een middenklasse van meer dan 250 miljoen mensen met een koopkracht gelijk aan die van Europa. Dat is meer dan de helft van de bevolking van de EU! Hoezo India ondersteunen vanuit dit armoedeconcept als hun eigen elite dat niet wenst op te pakken?  Dan is het toch veel effectiever om deze groep koopkrachtige mensen daar aan te spreken op hun verantwoordelijkheid voor hun eigen armere bevolkingsgroep en dit armere bevolkingsdeel een (democratische) stem te geven. Projecten en programma’s van hieruit gesteund en betaald, zijn dan niet langer een passend antwoord op deze veranderende economische en politieke situatie.

Onlangs heeft de Arabische lente ten overvloede aangetoond dat dit verouderde ontwikkelingsconcept zijn langste tijd heeft gehad. De Arabische lente heeft zelf een begin gemaakt met interne fundamentele economische en politieke verandering. Niet langer heeft de Arabische wereld haar handelen laten afhangen van internationale steun zoals dat nu nog in veel ontwikkelingslanden het geval is. De Arabische lente wilde geen directe inmenging van buitenaf maar vooral begrip voor hun ambities en vroegen de internationale gemeenschap deze niet te frustreren en hun leiders erop aan te spreken.

Het verouderde concept van ontwikkelingssamenwerking komt het best tot uiting in de millennium ontwikkelingsdoelen. De doelen ademen de sfeer van projecten, programma’s en investeringen daar, in de ontwikkelingslanden, met duidelijke kwantitatieve doelstellingen en dito rapportages. En de verantwoordelijkheid ligt bij hen, de ontvangers. Inderdaad gaat het tegenwoordig ook over partnerschappen maar als het fout gaat, is het omdat zij niet hun verantwoordelijkheid genomen hebben.

Het systeem van verantwoording, regels en procedures loopt vast en heeft zijn langste tijd gehad. De huidige oriëntatie op projecten en programma’s heeft ertoe geleid dat er een cultuur van verantwoording is ontstaat die gebaseerd is op westerse principes en overwegingen. De verantwoordingscultuur sluit vaak niet aan bij de werkcultuur in ontwikkelingslanden. Zo ontstaat er een twee stromenland in verantwoording. Met alle paternalistische trekjes van dien.

Ook het wegkapen van ervaren lokale bestuurders en talentvolle jonge deskundigen door ontwikkelingsorganisaties, VN agentschappen en ambassades door het bieden van drie tot vier keer hogere salarissen draagt daar in niet geringe mate aan bij. Het moet toch tot nadenken stemmen als er geen gekwalificeerde Kenianen te vinden zijn in Kenia maar er vele tientallen werken voor internationale organisaties in Nairobi en elders. Dit soort praktijken corrumpeert en doet afbreuk aan de geloofwaardigheid van ontwikkelingssamenwerking. De aldus ontstane arbeidsverhoudingen geven een verkeerd beeld van internationale samenwerking waarbij ownership en gelijkwaardigheid wordt uitgehold tot het voldoen aan de eisen van de financier en het veiligstellen van de eigen werksituatie.

De nieuwe aanpak: Millennium Coherentie doelen

Het hoeft geen betoog dat het nationale economische en geopolitieke beleid van Japan, de VS en Europa (en sinds kort ook China) een veel grotere impact kunnen hebben op ontwikkelingslanden dan de ruim 100 miljard dollar aan ontwikkelingssteun. Een soort ongemakkelijke waarheid! Natuurlijk was het een verbetering dat de ontwikkelingsdoelen de internationale gemeenschap eindelijk op een lijn hebben gekregen en het handelen op basis van ieder voor zich, wat werd ingeperkt. Een hele verbetering.

Maar het is een achterhaald concept om armoedebestrijding met middelen uit het Noorden in het Zuiden aan te pakken. Nationale beleidscoherentie is belangrijker, heeft veel meer invloed. Dat heeft niet alleen de financiële crisis aangetoond maar ook de studies naar belastingregimes, landbouwsubsidies, patenten, gebrekkige checks and balances voor internationaal opererende bedrijven, afwezigheid van belastingen op kapitaaltransacties en vervuilingen, verduurzamen van ketens, fundamenteel onderzoek naar ziektes van armen zoals malaria, om er slechts een paar te noemen.

Het nieuwe concept ontwikkelingssamenwerking kan gedefinieerd worden als een vorm van internationale solidariteit waarbij hier de mogelijkheden geschapen worden opdat ontwikkelingslanden een eerlijke kans op economische ontwikkeling krijgen en sociale onrechtvaardigheid en ongelijkheid aan te pakken. Niet langer aangeven wat daar moet gebeuren via projecten, programma’s en aanpassingen van hun beleid maar hier met aanpassingen komen opdat ontwikkelingslanden naar eigen inzicht kunnen ontwikkelen.

Dat zou dan ook betekenen dat ontwikkelingslanden hier komen onderzoeken of wij ons aan deze coherentieafspraken houden. Het zou tot een fundamenteel andere verhouding leiden in een globaliserende wereld. Waarbij wij vooral het opgeheven vingertje naar onszelf opsteken.

Een omschakeling van Millennium ontwikkelingsdoelen (MDG’s) daar naar Millennium coherentiedoelen hier ligt voor de hand. De MDG’s gelden tot 2015 en het ligt niet voor de hand dat deze doelen vervangen worden door aangescherpte nieuwe doelen. De tussenliggende tijd kan gebruikt worden om over coherentie doelen te onderhandelen en het toezicht te organiseren.

De meest voor de handliggende organisaties om dat te doen zijn de VN en de Wereldbank. Het betekent ook dat internationale projecten en programma organisaties zoals FAO, UNDP en WHO zich moeten bezinnen op hun posities. Van uitvoering van activiteiten in ontwikkelingslanden naar organisaties die vorm en inhoud geven aan coherentie wereldwijd. Omschakelen naar organisaties die wereldwijde informatie verzamelen en trends trachten te ontdekken en dit internationaal aan de orde stellen.

Goed beschouwd is deze omschakeling op onderdelen al gaande maar wordt niet als zodanig erkend en opereert nu in de marge van het beleid. Voorlopers van pogingen coherentiedoelen in te voeren zijn belastingregels, keurmerken en ketenbeheer. Maar ook onderzoek naar gezondheidsproblemen van de armsten, zoals malaria en rivierblindheid, zou onder coherentie kunnen vallen. Onderzoek dat de grote farmaceutische industrieën nu veelal links laten liggen omdat onderzoek naar bijvoorbeeld viagra veel winstgevender is omdat koopkrachtige consumenten in Japan, Europa en de VS te vinden zijn.

Een voordeel van coherentiedoelen is dat het handelingsperspectief zich verplaatst van daar naar hier en ontwikkelingssamenwerking dichter bij ons brengt, bij de kiezer. Ook verantwoording en rapportage kan hier makkelijker gecontroleerd worden door de media en de Tweede Kamer dan dat dit nu het geval is met de rapportages die daar geschreven worden. En ik durf te voorspellen dat het politiek debat in de Tweede Kamer over ontwikkelingslanden en coherentie veel levendiger en relevanter gaat worden.

Is het dan geheel over met het oude concept ontwikkelingssamenwerking via interventies daar? Ja, grotendeels wel. Althans voor zover het de overheid betreft. Particuliere organisaties kunnen natuurlijk met hun donaties van particulieren en bedrijven voortgaan met wat ze nu al doen. Zij hebben een autonome positie en specifieke verantwoordelijkheid naar hun donateurs, geen brede publieke verantwoordelijkheid. Wel zou ik ervoor willen pleiten dat de fondsen voor noodhulp, democratie en rechtsorde en technische ondersteuning (dan wel echt vraaggericht)  blijven bestaan. Dat laatste dan wel losgekoppeld van projectgelden omdat anders de gelijkwaardigheid tussen lokale en buitenlandse deskundigen op de werkvloer weer in het geding komt. De een heeft dan middelen en de ander niet!

Kan het geld voor ontwikkelingssamenwerking dan compleet worden afgeschaft? Nee, omdat coherentie kosten met zich meebrengt in Nederland en de EU. Zo kan coherentie leiden tot het opheffen van banen in Nederland of de EU waarvoor een tijdelijke overgangsregeling kan worden getroffen. Deze kosten zouden voor een beperkte periode (bijv. 2 tot 3 jaar) ten laste van ontwikkelingssamenwerking kunnen vallen.

Wat doen we dan met de Global Goods waar alle landen geacht worden een gemeenschappelijk maar verschillend belang bij te hebben. Dat verdient nader onderzoek. Gezien de aard van de problematiek van de Global Goods zou het bij uitstek passen in een coherentie aanpak maar er zijn grote verschillen tussen de afzonderlijke Global Goods. Maar het principe van zoveel mogelijk handelen hier in Nederland en binnen EU kader blijft het principiële uitgangspunt.

Een overgang van ontwikkelingsdoelen naar coherentiedoelen betekent niet alleen een materiële en politieke overgang maar ook een psychologische heroriëntatie. Niet langer het beeld van arme mensen daar die hulpbehoevend zijn maar naar mensen hier en daar die welvaart verzamelen waarvan de armen niet profiteren. En de mensen hier doen wat gedaan kan worden omdat de koopkrachtige mensen daar zich het lot van arme mensen direct en daadwerkelijk aantrekken. En het betekent ook dat we niet langer bang zijn als China en Brazilië rijker worden en concurrerender maar tevreden zijn dat dit gebeurt omdat het de wereld veiliger maakt en gelijkwaardiger. Dat wilden we toch?