Nederland nam een bijzondere positie op het wereldtoneel in door als eerste hulp en handel in één portefeuille onder te brengen. Op het congres van 16 juni keken Vice Versa en vele partners erop terug: wat ging goed, wat niet? De dag samengevat.

De verwachte voordelen van de hulp- en handelsagenda waren talrijk: meer beleidscoherentie, meer de krachten bundelen tussen publiek en privaat geld en ook werd er gesproken van een ‘reset’ van de wereldhandel. Voorstanders zagen een eerste stap naar een gelijkwaardige relatie met het Zuiden, critici waren vooral bang voor méér met minder. Met de formatie van een volgend kabinet in (minder dan) volle gang was het hoog tijd om de balans op te maken en vooral om lessen te trekken uit vier jaar Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking.

Met dat doel organiseerden Vice Versa, het KIT, Stichting Woord en Daad, de Fair, Green and Global Alliance, ICCO, FMO, Solidaridad en IDH op vrijdag 16 juni het congres ‘Hulp en handel: de balans en de toekomst’. In het Amsterdamse Tropeninstituut kwamen vooral mensen samen die dicht bij het beleid staan: meer dan honderd geselecteerde vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties, van relevante ministeries en representanten van het bedrijfsleven – een welkome toevoeging aan dit soort discussies.

Onder leiding van dagvoorzitters Dirk-Jan Koch (speciaal gezant Natuurlijke Hulpbronnen bij Buitenlandse Zaken en bijzonder hoogleraar Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking aan de Radboud Universiteit) en Bart de Steenhuijsen Piters (manager van de afdeling Duurzame Economische Ontwikkeling aan het Tropeninstituut) hadden de panels en interactieve rondetafelgesprekken steeds tot doel om constructieve lessen te formuleren.

Wat volgt is een verslag van de dag en de uitkomsten.

 

Verena Bitzer: Tien lessen uit externe evaluaties van het hulp- en handelsbeleid

Het programma begon met een presentatie door Verena Bitzer (verbonden aan het KIT) over haar binnenkort te verschijnen onderzoek Aid & Trade in Dutch Development Cooperation: What has worked, what hasn’t worked? What needs more focus and attention? A brief review of external evaluations of Aid and Trade programmes from 2012-2017. Op basis van vijftien externe evaluaties onderzocht Bitzer patronen in Nederlandse uitgaven, de achterliggende veranderingstheorie van Nederlands beleid, de impact van dat beleid en formuleerde ze tien algemene lessen erover.

Volgens Bitzer was er sinds 2014 een afname in het totaalbudget voor internationale samenwerking, maar steeg gelijktijdig het budget voor het onderdeel duurzame handel en investeringen met zes procent naar twintig procent van het totaalbudget. Dat suggereert dat handel en investeringen de boventoon voeren in het beleid. Bitzer plaatste wel de kanttekening dat er sprake is van een ruime foutmarge, omdat onduidelijk is hoeveel geld Nederland via multilaterale organisaties besteedt aan ontwikkeling.

Bitzer presenteerde ook kort de tien lessen en conclusies die haar onderzoek opleverde:

1. Er is sprake van toegenomen coherentie binnen en tussen programma’s.
2. Nederlandse programma’s hebben een hoge beleidsrelevantie.
3. Publiek-private partnerschappen blijven belangrijk voor Nederlands beleid, maar vereisen verbetering vanwege onduidelijke rollen of dominante partners.
4. Er is nog steeds weinig aandacht voor additionaliteit en marktverstoring in beleidsevaluaties.
5. Het blijft moeilijk om de impact van programma’s te meten.
6. Er is meer aandacht nodig om de onderliggende aannames van veranderingstheorieën te meten, ook met het oog op ongewenste gevolgen van beleid.
7. Hoewel de duurzame ontwikkelingsdoelen in acht worden genomen, blijkt de beleidsfocus meer op ‘high-potentials’ te liggen. Zo worden de allerarmsten minder bereikt.
8. Gender staat nog vaak langs de zijlijn, als percentage van deelnemers of begunstigden van een project.
9. De focus ligt veelal op multinationals, vanwege hun vermogen tot inkoop en ketenbeheer. Daarbij is er niet altijd oog voor eventuele risico’s die gelopen worden door partnerschappen aan te gaan met zulke machtige bedrijven.
10. Een grotere focus op het lokale midden- en kleinbedrijf heeft meer kans om inclusieve impact en additionaliteit te verwezenlijken.

 

Panel: Wat werkte (niet)?

Op de tien lessen van Bitzer volgde een praatprogramma, waarin hoge vertegenwoordigers van het ministerie van Buitenlandse Zaken, maatschappelijke organisaties Both Ends en Solidaridad en de Nederlandse Financierings-Maatschappij voor Ontwikkelingslanden (FMO) in gesprek gingen over welke beleidsonderdelen bewezen hebben te werken en welke delen een volgend kabinet beter kan beëindigen. Tussendoor was er in ‘reclameblokken’ ruimte voor leden van het publiek om kort te pitchen wat er volgens hen in het nieuwe regeerakkoord hoort te staan.

Volgens Daniëlle Hirsch, directeur van Both Ends, is het de verdienste van minister Ploumen dat het Nederlandse ontwikkelingsbeleid nu meer inhoudt dan directe ontwikkelingshulp. Er wordt nu ook gekeken hoe handelsbeleid en belastingstelsels ten behoeve van ontwikkeling kunnen worden ingericht, waarbij een kritische blik op het eigen beleid niet wordt geschuwd. Hirsch ziet dit beleid graag doorgetrokken naar andere ministeries, waaronder Economische Zaken en Financiën. Wel ligt er nog veel op de tekentafel en wordt de stem van minderheden, waaronder die van vrouwen, in het beleid nog weinig gehoord.

Hans Docter, directeur-generaal Internationale Samenwerking van de directie Duurzame Economische Ontwikkeling bij Buitenlandse Zaken, nam de gelegenheid ten beste om hardnekkige beeldvorming rond het Nederlandse hulp- en handelsbeleid te ontkrachten. Volgens hem lag er te veel nadruk op het Nederlandse bedrijfsleven in de communicatie over het beleid, wat de indruk wekte dat veel ontwikkelingsgeld naar Nederlandse bedrijven gaat. In werkelijkheid gaat er nu mìnder geld naar het bedrijfsleven dan voorheen – en dat betreft geen subsidies, maar uitsluitend leningen. Daartegenover wordt er nu aanzienlijk meer privaat geld gemobiliseerd voor ontwikkelingsbeleid, onder meer in het Dutch Good Growth Fund.

Volgens Jorim Schraven, directeur strategie bij FMO, behelsde het beleid een stap in de richting van een gelijkwaardige benadering tussen Nederland en het Zuiden. Daarbij wordt meer discipline geëist van investeerders en bedrijven, maar tot nu toe is er onvoldoende risicodeling tussen grote bedrijven om echt impact te maken. Investeerders in Zuidelijke landen moeten zich vaker engageren met lokale belanghebbenden en het maatschappelijke middenveld.

‘Duurzame ontwikkeling kan niet plaatsvinden zonder de markt,’ zei Heske Verburg, directeur van Solidaridad, ‘maar de markt moet worden gestuurd door overheden en maatschappelijke organisaties.’ Een gezamenlijk hulp- en handelsbeleid is een stap op de goede weg, aldus Verburg, maar er is nog wel te zeer een focus op individuele landen, terwijl de markt internationaal is. Ook is het van belang voor Buitenlandse Zaken om sterkere onderhandelingspartners aan te stellen voor grote multinationals. Verburgs voorstel was de benoeming van een ambassadeur voor specifieke, belangrijke sectoren: bijvoorbeeld een ambassadeur voor cacao. Ten slotte zou ze graag meer partnerschappen met het mkb dan met het grootbedrijf zien.

Deze ideeën vonden weerklank in de zaal. Er werd opgemerkt dat de focus van ontwikkelingshulp individueel – per land – wordt bepaald, terwijl handel grensoverschrijdend is. Sommige multinationale corporaties hebben een groterinkomen dan het bnp van een gemiddeld land. Waarom is er dan nog geen gezant voor zulke machtige bedrijven: een ambassadeur voor Unilever?

Het laatste woord was aan professor Ruerd Ruben, buitengewoon hoogleraar Impactanalyse in Wageningen. Volgens hem wordt er nog vaak gedacht dat als het financiële resultaat van een publiek-privaat project goed is, de impact ook wel goed zal zijn. In werkelijkheid is daar weinig feitelijk bewijs voor, zei Ruben. Ook worden er kansen gemist door onvoldoende zicht op de markt en bedrijfsstructuren van lokale markten – wat zelfs tot een ongewenst gevolg kan leiden. Tot slot is er volgens Ruben een onnatuurlijk onderscheid in het Nederlandse hulp- en handelsbeleid, waarbij hulp uitsluitend plaatsvindt in de armste landen en er gehandeld wordt met de rijkere. Maar Nigeria, het welvarendste Afrikaanse land, beslaat nog een kwart van de wereldarmoede. Daar wordt nu weinig gedaan.

 

Rondetafelgesprekken

Na de pauze volgden tweemaal twee interactieve rondetafelgesprekken met als thema’s publiek-private partnerschappen (ppp’s), de impact van het bedrijfsleven, inclusieve groei en handelspolitiek. Bij elke sessie bracht een panel van deskundigen telkens de discussie op gang, waarna het publiek tot een paar algemene lessen of dilemma’s over het onderwerp moest komen. Deze werden later in de terugkoppeling door Dirk-Jan Koch en Bart de Steenhuijsen Piters gepresenteerd.

Ppp’s en voedselzekerheid

Onder leiding van De Steenhuijsen Piters werd de balans opgemaakt over de werking van publiek-private partnerschappen voor voedselzekerheid, een belangrijke pijler in het hulp- en handelsbeleid. Volgens Marjoleine Motz, expert in markt- en waardeketenontwikkeling en maatschappelijk verantwoord ondernemen bij ICCO, zijn de partnerschappen zeer effectief in het verbeteren van de positie van reeds gevestigde bedrijven of georganiseerde boeren. Het is moeilijker om armere groepen te bereiken, zoals boeren die enkel in hun eigen onderhoud kunnen – of proberen te – voorzien. Dat vereist meer investeringen en is minder aantrekkelijk voor bedrijven om zich mee te engageren.

Tanja Gonggrijp, hoofd van de afdeling Duurzame Handel bij Buitenlandse Zaken, gaf toe dat er de afgelopen jaren veel fouten zijn gemaakt binnen de ppp’s. Daarbij speelt dat de partnerschappen redelijk onbetreden gebied waren, dat het ministerie als financier en partner een ingewikkelde dubbelrol speelt en dat dit alles bemoeilijkt werd door capaciteitsvermindering vanwege bezuinigingen, met name bij de ambassades. Volgens Gonggrijp zijn de lessen voor haar directie dat er specifiekere criteria voor ppp’s moeten komen in de programma’s van Buitenlandse Zaken, dat ppp’s meer ingebed moeten zijn in de lokale situaties, met meer lokale partners – publiek, privaat of ngo’s – om de inclusiviteit van programma’s te verbeteren.

Volgens John Lindhout, projectleider bij Woord en Daad, is het gunstige aan ppp’s dat lokale boeren via de private partners gemakkelijker toegang tot de markt vinden – dat was vaak een onderliggend probleem, dat de groei van lokale bedrijven beteugelde. Wel vindt er nog weinig samenwerking plaats met ambassades. Dat komt ook omdat die vaker met voorstellen toestemmen dan actief te zoeken naar kansen en daarop in te spelen.

Impact bedrijfsleven op armoedebestrijding

Gelijktijdig met het rondetafelgesprek over publiek-private partnerschappen werd er van gedachten gewisseld over de bijdrage van het bedrijfsleven aan de doelstellingen voor armoedebestrijding, die minister Ploumen de afgelopen jaren extra geld toekende vanuit haar budget.

Volgens Irene Visser, directeur van de The Netherlands-African Business Council (NABC), is er sprake van een direct verband tussen economische groei en ontwikkeling. Daarom kan het bedrijfsleven een grote bijdrage leveren: een toename van handel, goederen en diensten draagt namelijk bij aan bedrijfsactiviteit en werkgelegenheid. Zonder het bedrijfsleven worden er geen duurzame banen gecreëerd. Nederlandse beleidsmakers lijken de afgelopen jaren tot dezelfde slotsom te zijn gekomen, alleen wordt het beleid nog niet in alle landen toegepast. Visser is van mening dat er vanuit de Nederlandse politiek meer aandacht moet zijn voor productieve waardeketens die voor lokale ontwikkeling zorgen. Ook dient er minder vanuit ‘goed’ of ‘fout’, maar meer vanuit onze krachten gekeken te worden: waar kunnen wij iets bijdragen, waarbij ontwikkelingslanden en lokaal beleid in hun waarde gelaten worden. Daarbij dient gelet te worden op criteria, zoals: draagt dit bij aan werkgelegenheid, voedselzekerheid of lokaal ondernemerschap?

Rina Molenaar, directeur van Woord en Daad, zag dat het bedrijfsleven zeker impact had. Haar stichting heeft door ondersteuning en financiering veel bedrijven kunnen helpen in Afrika, zowel Nederlandse en lokale bedrijven. Zakendoen in Afrika betekent natuurlijk wel dat er winst gemaakt moet worden. Bedrijven kijken vooral naar kosteneffectiviteit en efficiëntie. Daarnaast moet er een plaats gevonden worden voor inclusiviteit. Molenaar probeert dit zoveel mogelijk met partners onderling te regelen, zonder gelijk met een eisenpakket te komen. Ook kan er meer gedaan worden om een gunstig ondernemersklimaat te creëren – dat is een belangrijke taak voor ambassades, eveneens in de ondersteuning van lokale kadasters.

Ook Selwyn Moons, plaatsvervangend directeur van Duurzame Economische Ontwikkeling bij Buitenlandse Zaken, was tevreden over de impact van het afgelopen beleid. Volgens hem heeft het ministerie veel lokale en Nederlandse bedrijven in ontwikkelingslanden geholpen. Ze hebben nog vaak ondersteuning nodig, maar dat kan met redelijk eenvoudige ingrepen in het ondernemingsklimaat opgelost worden. Daar liggen de uitdagingen en kansen voor de komende periode: op microniveau kan er impact gemaakt worden met projecten of ondernemers, maar er moet nog veel gebeuren om een gunstig ondernemingsklimaat te creëren – zodat investeringen beter terechtkomen en aantrekkelijker worden. Het verbeteren van lokale kadasters is hiervan een voorbeeld.

Inclusieve groei

Het ambitieuze Nederlandse programma Laat niemand achter heeft tot doel dat niemand in 2030 nog in armoede leeft. De afgelopen vier jaar lag de nadruk hierbij op economische ontwikkeling, met behulp van de private sector. Maar is de private sector hier wel op ingericht?

Barbara van Paassen van ActionAid was kritisch: ‘Armoedebestrijding was lang de focus van Nederlands beleid, maar het accent lijkt inmiddels verschoven: de allerarmsten profiteren niet van het huidige beleid en ongelijkheid neemt toe.’ Van Paassen prees niettemin het landrechtenbeleid van minister Ploumen, die veel investeerde met steun van bedrijven en ngo’s. Wel kan er meer gedaan worden om de lokale bevolking erbij te betrekken en beter op haar behoeften in te gaan.

Vanuit Buitenlandse Zaken werd toegegeven dat de mens meer voorop moet komen te staan. Met name dient de focus te liggen op gender en jongeren, om hen perspectief te bieden. Er moet geïnvesteerd worden in verschillende bevolkingsgroepen, in een bottom-up-benadering op lokaal niveau. Het stimuleren van lokale bedrijvigheid is essentieel om de handel te vergroten.

Volgens Bram Verkerke van Solidaridad betekent inclusiviteit bij uitstek een inclusieve economie. Hij ziet met name mogelijkheden in de marginale landbouw, waarbinnen boeren weinig middelen en kennis hebben om hun positie te verbeteren. Als private financiering tekortschiet, dient de publieke rol toe te nemen. Ook met het aanpassen van de wettelijke positie van seizoenarbeiders kan veel bereikt worden.

Handelspolitiek

Op het gebied van handelspolitiek waren de doelstellingen van Ploumen ambitieus: er zou een ‘reset’ plaatsvinden om internationale handel eerlijker te maken voor opkomende economieën. Dirk-Jan Koch ging in gesprek met Madelaine Tuininga (hoofd Handel en Duurzaamheid bij de Europese Commissie), Tjalling Dijkstra (strategisch beleidsadviseur Handelspolitiek bij Buitenlandse Zaken) en Roelien Knottnerus (onderzoeker bij TNI en Somo).

Volgens Dijkstra is er de laatste jaren een groter verband gelegd tussen handelspolitiek en andere beleidsterreinen. Ook wordt er in Europees verband gestreefd naar meer transparantie rondom handelsverdragen. Voorbij zijn de dagen van het ongebreidelde geloof in laisser faire, er is tegenwoordig een breed besef dat globalisering ook verliezers telt. Bij handelsberaden wordt getracht hierop te anticiperen.

Uit het publiek werd erop gewezen dat het met de transparantie op Europees niveau nog tegenvalt. Maatschappelijke organisaties bereiken maar moeilijk de onderhandelingstafel en krijgen slechts inzicht in plannen na tekening van diverse geheimhoudingclosules. Volgens Tuininga komt dat omdat niet alle landen op dit vlak even ver zijn. Nederland loopt hierop echt vooruit.

Ook looft zij de Nederlandse rol in het aanbrengen van een verband tussen ontwikkelingssamenwerking en handel, een noviteit. Volgens Tuininga zijn er EU-initiatieven om de beleidscoherentie tussen deze terreinen te vergroten, onder meer via besprekingen met Afrikaanse landen – die zèlf echter de dupe zijn van het vastlopen van multilaterale besprekingen door de houding van de VS. Daarom stuurt de EU nu aan op bilaterale Economische Partnerschapsovereenkomsten (EPA’s), in de eerste plaats met landen in Afrika, de Caraïben en de Stille Zuidzee.

Knottnerus was minder te spreken over de huidige gang van zaken. Volgens haar is er door de snelle economische ontwikkeling van de Aziatische Tijgers in de jaren tachtig en negentig een pervers beeld ontstaan van handel als de beste motor voor ontwikkeling. De EU probeert via handelsverdragen – waaronder de EPA’s – handelsbarrières af te breken in opkomende economieën, zonder erbij stil te staan dat veel landen binnen de EU een periode van protectionisme nodig hadden om groot te worden. De verdragen zijn daarom prematuur, temeer daar bepalingen gelijke behandeling van multinationals en lokale bedrijven eisen, zonder dat er gekeken wordt naar de macht die dergelijke grote bedrijven kunnen uitoefenen op beleid. Hoewel dergelijke landen investeringen hard nodig hebben, is de private sector nog onvoldoende gehouden aan maatschappelijke doelstellingen.

Dijkstra erkent dat de EPA’s een zorgenkindje zijn: niet aantrekkelijk voor de armste landen, maar wel voor meer ontwikkelde landen. In Afrika lopen daardoor belangen in de regio zo uiteen dat het moeilijk is om overkoepelende verdragen te sluiten. Daardoor loopt ook de modernisering achter van de investeringsbeschermingsovereenkomsten, waarnaar Knottnerus al verwees. Die stammen veelal nog uit de jaren tachtig en zijn erg ongelijk.

Maar voor Tuininga speelt ook mee dat negentig procent van de verwachte economische groei de komende twintig jaar buiten de Oeso plaats zal vinden. Het is daarom ook voor de EU van belang om gunstige afspraken te maken.

 

Terugkoppeling

Na de sessies blikten dagvoorzitters Dirk-Jan Koch en Bart de Steenhuijsen Piters terug op de belangrijkste punten uit de rondetafelgesprekken en op de inbreng van het publiek. Een overkoepelend thema is coherentie: deelnemers zagen graag meer beleidscoherentie, ook bij andere ministeries en op onderdelen als belastingen. Daarnaast spraken deelnemers zich uit voor meer transparantie in documenten en beleidsplannen, ook in EU-verband. Het voorstel voor meer speciale gezanten bij Buitenlandse Zaken voor transformatieprocessen, van bijvoorbeeld de cacao-industrie, werd door velen gesteund.

Een terugkerend thema was de vraag of het huidige beleid de armsten genoeg bereikt. Hoewel de algemene stemming richting publiek-private partnerschappen overwegend gunstig was, werd de focus op economische groei ten koste van armoedebestrijding als minder vanzelfsprekend gezien. En terwijl voor velen vaststond dat ppp’s impact op ontwikkeling kunnen hebben, waren er ook vragen over de schaal van ppp’s: levert het genoeg verandering op?

Om inclusieve impact te hebben moet ook meer gedaan worden met het lokale mkb, dat loopt nu nog achter. Wellicht is daarin een rol weggelegd voor het Nederlandse mkb?

Ten slotte riep De Steenhuijsen Piters op om manieren te vinden om de armsten te organiseren en deelnemer te maken van het publieke debat. Anders manifesteren zij zich op andere manieren.

 

Vooruitblik

Bij wijze van afsluiting van het congres volgde nog een korte vooruitblik. Maarten van Herpen, directeur innovatie bij Philips Afrika, stelde dat er behoefte is aan nieuwe, inclusievere bedrijfsmodellen. De overheid heeft een belangrijke taak om innovatie op dit gebied aan te jagen. Volgens hem dient er ook gekeken te worden naar de ideeën en behoeften van lokale markten. Als voorbeeld liet hij een hartslagmeter zien die door een Zuid-Afrikaanse partner bedacht was. Als de stroom uitvalt, kan het apparaat via een knijpkat in werking worden gehouden.

Marinus Verweij, voorzitter van de raad van bestuur van ICCO, stelde dat een van de grote voordelen van ppp’s de schaalvergroting is, waarbij de technische kennis van ngo’s gebundeld wordt met de kracht van het bedrijfsleven. De potentie is enorm, maar er moet nog veel gedaan worden om verschillende bedrijfsculturen bij elkaar te brengen. Daarbij is het van belang een vinger aan de pols te houden: sneller te evalueren en niet te wachten op de beleidsevaluaties van de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB).

Daarnaast signaleerde hij de tendens dat ontwikkelingssamenwerking steeds meer onder Europees buitenlandbeleid valt. Het wordt interessant om te zien hoe dat zich zal verhouden tot traditionele onderwerpen zoals handel en veiligheid, waaronder contraterrorisme.

Joost Oorthuizen, directeur van het Initiatief Duurzame Handel (IDH), tot slot pleitte voor het bij elkaar houden hulp en handel, waarbij meer gestimuleerd wordt dan het Nederlandse bedrijfsleven. ‘Er vindt de komende jaren een grote demografische groei plaats in Afrika, dus hebben we er belang bij dat er in banen daar wordt geïnvesteerd.’