COLUMN – Paul Hoebink haalt in deze column de kritiek op begrotingssteun onderuit. Begrotingssteun heeft juist veel goede resultaten gehad, maar door het wispelturige karakter van Nederlandse steun is het steeds minder populair geworden.

Eveline Herfkens was bij haar aantreden als minister zeer stellig. Ze wilde af van die versnipperde aanpak van duizenden projecten die niet door de donoren en al helemaal niet door de hulpontvangende landen waren te beheren. Bij de Wereldbank had ze effectievere instrumenten gezien: begrotingssteun, direct naar het ministerie van Financiën (general budget support) of sectoraal, naar een ministerie van Gezondheidszorg of Onderwijs (sector budget support). Herfkens was wat al te rigoureus, want projecten zijn in bepaalde sectoren als infrastructuur noodzakelijk, maar ze liep wel vooruit op wat een paar jaar later de Verklaring van Parijs zou worden, waarin donorlanden en internationale hulporganisaties beloofden hun hulpprogramma’s aan te passen aan het beleid van het hulpontvangende land en onderling beter hun hulp te harmoniseren en te coördineren.

Al snel kwam er veel kritiek op deze vorm van ontwikkelingshulp. Begrotingssteun zou een blanco cheque zijn, regeringen aanmoedigen tot verkwistend gedrag, defensie-uitgaven omhoog gooien, tot vermindering van belastinginkomsten leiden en corruptie bevorderen, zo waren de meest gehoorde klachten. Het leidde tot een wirwar van kritiek en het maakte het voor grote donoren als de Europese Unie en de Wereldbank, maar ook de parlementen van de donorlanden zelf, steeds moeilijker om budgetsteun te verdedigen.

Zo’n vijftien jaar en een tiental gezamenlijke evaluaties later (met Oeganda dit jaar als laatste en de evaluaties van een drietal landen volgen nog) ziet het plaatje er toch heel anders uit. Allereerst moet aangetekend worden dat in geen van de onderzochte landen begrotingssteun het grootste deel van de gegeven hulp was. In Tanzania was het over een periode van acht jaar maar net iets meer dan een kwart van alle hulp die het land ontving. In landen als Zuid-Afrika en Tunesië ging het alleen om sectorale begrotingssteun. En in Mozambique was begrotingssteun als aandeel van de totale overheidsuitgaven met zo’n 15 procent het hoogst.

Belangrijker nog: van alle kritiek blijkt niets te kloppen. Begrotingssteun leidde juist tot hogere uitgaven voor gezondheidszorg en onderwijs. Het beheer van overheidsuitgaven (public finance management) is in alle landen sterk verbeterd. De overheidstekorten zijn stabiel gebleven, terwijl er vaak een teruggang was van de rentelasten. Transparantie van en verantwoording over overheidsuitgaven zijn toegenomen. Belastinginkomsten groeiden en er was geen enkel teken van negatieve effecten daarop vanwege die begrotingssteun. Corruptiebestrijding is overal, met wisselend succes, ter hand genomen.

Nadia Molenaers van de Universiteit van Antwerpen volgt al jaren de verschillende donoren, waar het gaat om het stopzetten van deze vorm van hulp. In principe was die hulp bedoeld om armoede beter te bestrijden en om een beter beheer van publieke financiën te krijgen. Maar er is, in haar ogen, sprake van mission drift: begrotingssteun werd steeds meer een instrument om hulpontvangers te sanctioneren. Volgens haar gegevens deed de Wereldbank dat vooral in geval van corruptie en Europa meestal bij mensenrechtenschendingen en democratisering.

Nederland komt daarin naar voren als de meest capricieuze donor. Weliswaar gaan Engeland, de Europese Unie, de Wereldbank en Duitsland ons vooraf qua aantal opschortingen, maar die gaven aan veel meer landen dit soort hulp. 23 keer hanteerde Nederland zijn opgeheven begrotingsvingertje. De opschorting van begrotingssteun door Nederland gebeurde in de helft van de gevallen bij problemen met democratisering en in een derde van de gevallen vanwege corruptieschandalen. Dat betrof onder andere de opschorting van de steun voor het Oegandese justitieapparaat toen door het Oegandese parlement de anti-homo-wet werd aangenomen. Daar had men beter even kunnen wachten, want kort daarna vernietigde het Oegandese Hooggerechtshof de wet, omdat deze ongrondwettig zou zijn. En Nederland schortte de begrotingssteun op in Tanzania, toen daar de belangen van een Nederlandse zakenman zouden zijn geschonden.

Deze wispelturigheid geeft precies aan waarom begrotingssteun, ondanks die mooie evaluaties, een steeds minder populair hulpinstrument geworden is. Juist vanwege het open karakter van dit soort hulp lijkt het op het eerste gezicht, alsof een hulpontvangende regering het allemaal vrij kan besteden. Als er dan ook maar iets ‘verkeerds’ gebeurt hebben donorlanden en -organisaties, gedwongen soms door parlementen, de neiging om met de portemonnee te zwaaien. Een reactie die puur op beelden en imago’s is gebaseerd. Immers, met projecten kun je ook sjoemelen (al is het maar omdat je bij projectfinanciering geld kunt vrijmaken voor andere zaken of ze dubbel kunt laten betalen) en die zijn misschien nog corruptiegevoeliger. Op de tweede plaats, omdat je, zoals ook de evaluaties aangeven, bij begrotingssteun juist in een voortdurende, effectieve, dialoog met de hulpontvangers bent.

Het zal niet de eerste en laatste keer zijn dat politici reageren en beleid maken op basis van vooringenomen beelden en niet op bevindingen van goed (evaluatie)onderzoek.