Wat als een vredessoldaat geen vrede brengt, maar lokale vrouwen of meisjes seksueel misbruikt? Dan gebeurt er weinig om de dader te kunnen straffen, zeggen experts in een intern VN-rapport dat in maart dit jaar uitlekte. En dit ondanks het zero-tolerancebeleid ten aanzien van seksueel geweld dat de VN voorstaat. Volgens het expert-rapport wordt slechts het topje van de ijsberg van het aantal gevallen van misbruik en uitbuiting gemeld en gerapporteerd. Er bestaat een zwijgcultuur en er heerst angst en straffeloosheid, waardoor blauwhelmen veelal hun gang kunnen gaan in crisisgebieden. Welke problemen binnen en buiten de VN liggen hieraan ten grondslag?

Een jonge vrouw, begin twintig, loopt met een kruik op haar hoofd vanuit haar dorp richting de lokale markt in de stad, ergens in het het Noord-Westen van Liberia. De VN-missie UNMIL heeft daar een kamp opgezet om het vredesproces te steunen na de zware burgeroorlog in het land. De lokale bevolking zou zich veilig moeten voelen wanneer de VN in de buurt is. Maar op het smalle landweggetje komt de vrouw een man tegen. Het is een Pakistaanse blauwhelm. Hij grijpt haar vast. De kruik valt op de grond en haar wikkelrok raakt in de war. De VN-militair verkracht haar op het platteland, niet ver van zijn kamp.

Dit verhaal bleef Joke Hartmans, specialist op het gebied van gender based violence, het meest bij toen zij voor het International Rescue Committee (IRC) in Liberia werkte, waar zij klachten opnam van de lokale bevolking, onder meer over seksueel misbruik en geweld door VN-militairen. Hartmans werkte recentelijk voor UN Women in Jordanië en wordt deze maand als civiel expert en adviseur naar de VN-missie in Mali uitgezonden door het ministerie van Buitenlandse Zaken. ‘Wij hebben destijds slachtofferhulp voor de jonge vrouw geregeld, in de vorm van psychosociale counseling, en gezorgd dat ze naar een kliniek kon. Maar toen Hartmans de commantant van het betreffende bataljon wilde spreken over het voorval, kreeg ze geen gehoor. De klacht ging het systeem in, naar de afdeling Conduct & Discipline van de VN, die erop toeziet dat het VN-personeel zich respectvol gedraagt ten opzichte van de lokale bevolking en wangedrag aanpakt. Een onderzoekscommissie vanuit New York kwam na een aantal maanden. ‘Veel te laat, het betreffende bataljon was inmiddels gerouleerd en de dader was naar huis. Hij is nooit gestraft.’ Het verhaal is er één uit honderden in de afgelopen tien jaar, en Hartmans heeft er veel meer gehoord. ‘Dit komt veel te vaak voor.’

Zero tolerance?

Seksueel misbruik en uitbuiting in vredesmissies kwam als een belangrijk thema op de VN-agenda te staan toen schandalen bekend werden uit voormalig Joegoslavië in de jaren ’90. Vredessoldaten in Bosnië en Kosovo bleken op grote schaal lokale vrouwen te misbruiken. In oktober 2002 kwamen opnieuw beschuldigingen aan het licht van misbruik in Guinea, Liberia en Sierra Leone. Daarop reageerde de VN in 2003 met een ‘bulletin over de ‘Speciale Maatregelen voor Bescherming tegen Seksuele Uitbuiting en Seksueel Misbruik’, waarin het zero-tolerancebeleid geïntroduceerd wordt. Secretaris Generaal Ban Ki Moon zegt op de website van VN Vredesmissies: ‘Dit betekent nul inschikkelijkheid en nul straffeloosheid. Wanneer we geloofwaardige beschuldigingen ontvangen, verzekeren we dat er volledig naar gekeken wordt.’

Ban Ki Moon nam deze stelling over van zijn voorganger, Kofi Annan. Annan stelde direct na het invoeren van het zero-tolerancebeleid een onderzoekscommissie aan, geleid door de Jordaanse ambassadeur in de Algemene Vergadering van de VN, prins Zeid Ra’ad Zeid al-Hussein. In dit Zeid-rapport werd duidelijk dat seksueel misbruik en uitbuiting wijd verspreid is in vredesmissies. Zeid beveelde aan om strucurele aanpassingen de maken in de aanpak ervan, waarvan de VN een groot aantal heeft geïmplementeerd, zoals het verbeteren van trainingen en het verbeteren van samenwerking tussen VN-instanties wanneer wangedrag voorkomt.

Wie het officiële rapport van de VN leest over de cijfers van seksueel misbruik en uitbuiting, zou denken dat deze aanpassingen inderdaad veel hebben geholpen. Begin dit jaar praatte de VN over een daling van die aantallen: het zouden in 2014 51 gevallen zijn van seksueel misbruik en uitbuiting in vredesmissies, ten opzichte van 66 in . Volgens het rapport bevatten 18 van de gevallen beschuldigingen omtrent ‘de meest schokkerende vormen van seksueel misbruik’ zoals verkrachting en seksuele activiteiten met minderjarigen. Hoewel elk geval er één te veel is, zoals ook de VN erkent in het rapport, zijn deze cijfers niet schokkend.

Maar onlangs werd een aantal grove schandalen , die niet meegenomen zijn in bovenstaande cijfers. In Haïti zijn zeker 225 vrouwen seksueel misbruikt waarvan ruim een derde minderjarig, openbaarde het Bureau voor Intern Toezicht (OIOS), een onafhankelijk expertbureau binnen de VN, in juni. Franse militairen hebben vorig jaar op grote schaal kinderen misbruikt in de Centraal Afrikaanse Republiek. De enige die gestraft is, is Anders Kompass, de ontwikkelingswerker en staflid van de VN die het meldde aan de Franse autoriteiten. Volgens The Guardian, is hij gestraft omdat hij een document dat intern moest blijven lekte aan de Franse autoriteiten. The Guardian kreeg het rapport via de Code Blue Campagne van Aids Free World, een mondiale campagne om immuniteit voor seksueel misbruik en uitbuiting door VN-personeel in vredesmissies te eindigen. De afgelopen tien jaar komen er steeds nieuwe schandalen aan het licht die om welke reden dan ook niet in de officiële VN-cijfers voorkomen.

In 2013 schreven drie onafhankelijke experts op het gebied van geweld tegen vrouwen, in opdracht van de VN, een rapport waarin de aanpak van seksueel misbruik door VN-militairen wordt onderzocht. Hun team bestond uit dr. Thelma Awori, lid van de Liberiaanse overheid en voormalig adviseur voor de VN veiligheidsraad op het gebied van resolutie 1325; Dr. Catherine Lutz, hoogleraar antropologie en socioloog en eerder onder meer werkzaam voor het VN Departement voor Vredesmisies (DPKO); en Generaal Paban J. Thapa, een Nepalese militaire officier en voormalig commandant in de VN-missie in Soedan. De drie experts deden onderzoek in de vier landen waar misbruik het meest voorkomt, namelijk in Haïti, Zuid-Soedan, Liberia en de DR Congo.

In de praktijk komt nog steeds weinig terecht van het zero-tolerancebeleid, zeggen de experts in hun rapport uit 2013. De cijfers uit het officiële VN-rapport zijn slechts het topje van de ijsberg. Een gebrek aan handhaving, een zwijgcultuur en extreme voorzichtigheid ten opzichte van de rechten van beschuldigden zijn de belangrijkste bevindingen van de experts. ‘Straffeloosheid is vaker de norm dan de uitzondering’, volgens het rapport.

VN-soldaten ‘genieten’ immuniteit

Voor die straffeloosheid is een aantal complexe oorzaken te noemen, zowel in de VN-procedures en het internationale rechtssysteem als culturele en lokale oorzaken. Eén van de belangrijkste oorzaken is de zogenoemde immuniteit van militairen in vredesmissies. Kolonel Joop Voetelink, universitair hoofddocent militair operationeel recht, legt uit: ‘Dit wil zeggen dat wanneer soldaten een delict begaan in het land van de missie, dat dat land hen in geen geval kan arresteren en vervolgen. Dit is vastgelegd in de Status of Forces Agreement, een verdrag tussen de VN en het ontvangende land, en in het Memorandum of Understanding tussen de VN en troepen-zendende landen.’ Oftewel, wanneer een Nederlandse soldaat een delict begaat in Mali, heeft alléén Nederland het recht om te vervolgen.

Lange tijd was er wel een recht, maar geen plicht om te vervolgen. Het Zeid-rapport van 2005 gaf hier voor de eerste keer kritiek op. Zendende landen ondernamen vaak helemaal geen actie, om verschillende redenen. Voetelink: ‘Het is heel vreemd. Vroeger was er in het Memorandum of Understanding een vervolgplicht opgenomen, maar die lijkt daar langzaam uitgeslopen gedurende de laatste .’ De reden daarvan is echter onbekend. Na het Zeid-rapport is er weer een actieplicht voor zendende landen opgenomen in de het Memorandum of Understanding. Maar er is een missing link: de VN verplicht tegenwoordig landen om daders te vervolgen, maar heeft geen dwangmiddel om landen zich hieraan te laten houden. Alles wat de VN zélf kan doen, is iemand naar huis sturen – een administratief middel. Een strafrechtelijk middel om een dader te vervolgen heeft de VN niet. Het komt door deze structuur vaak voor dat de VN er totaal buiten gelaten wordt, want landen handelen het intern af. Of helemaal niet. Deze zaken worden dan niet meegenomen in de officiële VN-cijfers.

Werkt immuniteit misbruik in de hand? ‘Ja, dat kan denk ik zeker effect hebben,’ zegt Voetelink. ‘Het is opvallend dat ondanks schandalen, dit nog niet afgeschaft is.’ Ook het Zeid-rapport pleit overigens niet voor afschaffen van de immuniteit. Blijkbaar is het zó belangrijk voor de VN en voor de troepen-zendende landen dat alleen de zendstaten over hun militairen kunnen beslissen, dat het steeds weer opgenomen wordt in de verdragen. ‘Militairen zijn getraind om hun werk in een eenheid te doen, dat is hun kracht. Zodra er één man wegvalt, kan het kaartenhuis instorten. Daarom willen staten het gezag over hun troepen zelf houden. Zodra de rechtsmacht bij de zendstaten weggehaald wordt, worden er misschien geen troepen meer beschikbaar gesteld.’ Volgens Voetelink zou het goed zijn om na te denken over het systeem. ‘Ook zendstaten moeten zich er van bewust zijn dat het onbestraft laten van misdragingen onprofessioneel is en de militaire en humanitaire missie in gevaar .’

Onderrapportage en straffeloosheid

De kwestie van immuniteit is niet iets dat de VN zomaar kan veranderen, maar andere zaken zouden wel degelijk aangepakt kunnen worden. Het gebrek aan handhaving noemen de experts het grootste probleem. ‘Het zero-tolerancebeleid bestaat wel in naam, maar in de praktijk wordt misbruik te makkelijk vergoelijkt,’ zegt Joke Hartmans. ‘Het is nog steeds een taboe-onderwerp en er heerst een enorme weerstand vanuit de militaire leidinggevenden om iets te doen met de klachten van slachtoffers of lokale ngo’s. Mijn ervaring is dat het vaak onbelangrijk wordt gevonden, gezeur.’ Onderreportage kan enerzijds komen doordat seks, en al helemaal seksueel misbruik, een taboe is in sommige landen. Voor slachtoffers is er daarom al een enorme drempel om te vertellen wat hen is overkomen. Het is een kwestie van schaamte, voor henzelf en hun familie, volgens het expert-rapport.

Anderzijds komt onderrapportage volgens het drietal ook voort uit de angst om als klokkenluider bekend te worden, uit loyaliteit richting collega’s of vanuit het idee van zowel slachtoffers als getuigen dat er niks met de klacht gedaan wordt. Die angst is gedeeltelijk gegrond: als er al klachten worden gemeld, is het proces daarna extreem traag. Het traceren van de waarheid wordt bemoeilijkt door de verschillende instanties waar wangedrag gerapporteerd kan worden. Er zou nauwelijks samenwerking op dat gebied zijn tussen politie, militairen, Conduct & Discipline en het Office of Internal Oversight Services (OIOS). Ter plekke is er weinig capaciteit in het veld om zaken te onderzoeken. Hartmans: ‘Voor het onderzoek moet een internationaal onderzoeksteam worden samengesteld en ingevlogen. Dat is lastig en kost veel tijd. Het wordt dus alleen gedaan als het onderzoek enige kans van slagen heeft in die zin dat voldoende bewijs kan worden verzameld om tot vervolging over te gaan.’ De officiële tijd waarbinnen onderzoek van OIOS afgerond moet zijn, is 18 maanden. Dit wordt vaak niet eens gehaald. ‘Tegen de tijd dat het onderzoek is afgerond is de militair die van het misdrijf wordt verdacht al lang vertrokken uit de missie.’ Tijdens het hele onderzoeksproces kunnen verdachten van seksueel misbruik vrij bewegen en werken in de missie. Het lijkt er op dat de rechten van de dader hoger in het vaandel staan dan de rechten van het slachtoffer.

Blauwhelm-kinderen

Dat is terug te zien in hoe de VN omgaat met slachtoffers en vaderschapsclaims. De daders van seksueel misbruik laten regelmatig nageslacht achter, waar weinig naar omgekeken wordt. Cijfers hiervan zijn onbekend of onvolledig. In het Memorandum of Understanding is vastgelegd dat troepenzendende landen nu de plicht hebben om te handelen, dat wil zeggen ook slachtofferhulp te bieden. Maar wanneer landen zich daar niet aan houden, heeft de VN geen juridisch middel achter de hand om slachtoffers en nageslacht van de daders toegang tot een rechtsgang en hulp te bieden. Er is ook geen systeem om vaderschapsclaims te controleren, een groot gemis volgens het rapport. ‘Een DNA-databank voor alle troepen zou de meest hufterproeve methode zijn om vaderschapsclaims te controleren.’ Maar de VN besteedt relatief weinig aandacht aan de slachtoffers: de hulp blijft vaak beperkt tot tijdelijke noodopvang. ‘Dit brengt de VN in de ongemakkelijke positie van afhankelijkheid van kleine lokale ngo’s die slachtofferhulp bieden wanneer VN-personeel wangedrag vertoont’, zegt het rapport. Kortom, de VN zelf heeft er geen controle op. Het gebrek aan snelle respons brengt bij slachtoffers het idee teweeg dat het toch geen nut heeft om te melden.

‘Het moreel besef van militairen stompt af’

Er zijn ook diepere oorzaken aan te wijzen. Allereerst zijn de VN-missies er natuurlijk niet voor niets: er is een conflict of post-conflictsituatie of het land zit in de nasleep van een natuurramp, vaak gecombineerd met gedwongen migratie en extreme armoede. In dergelijke omstandigheden komt ‘transactional sex’ geregeld voor: vrouwen of meisjes die zichzelf of hun dochters aanbieden in ruil voor medicijnen of voedsel – ook aan VN-militairen. Geweld tegen vrouwen is geen zeldzaamheid in de meeste . Onder meer door deze ‘normalisatie van geweld’ doen slachtoffers geen aangife. Wat daarbij ook een rol speelt is de schaamte van het slachtoffer en de familie. Het stigma ligt op de slachtoffers, niet op de daders. Dit vormt ook een deel van de onderrapportage van seksueel misbruik door VN-militairen.

Dan zijn er de omstandigheden onder militairen zelf. Luitenant-Kolonel Ad van de Kreeke heeft vanaf zijn twintigste in meerdere VN-missies gediend en weet hoe het er aan toe kan gaan. ‘Je maakt zo veel mee, het is traumatisch om de meest bizarre omstandigheden te moeten overwinnen. Op een gegeven moment, na een aantal maanden van misère, stompt je moreel besef simpelweg af. Je verhardt, dat merk je in heel de groep. Je wordt eigenlijk een cultureel-ethnisch eilandje, in den vreemde. Je wordt ruw tegenover elkaar én de omgeving.’ En in deze situatie liggen er allerlei risico’s op de loer. Daarom laat het Nederlandse leger zijn mankrachten niet langer dan vier tot zes maanden achter elkaar in een missie werken. Dan worden ze weer afgewisseld. ‘In andere landen moeten militairen soms tot wel twaalf maanden blijven. Zo neemt het risico op wangedrag enorm toe in mijn ogen.’ De auteurs van het rapport erkennen dit ook wanneer zij het ontbreken van ontspanning noemen. Dat verergert deze afkalving van morele waarden, wat volgens hen een oorzaak kan zijn voor seksueel geweld.

Genderverhoudingen

. Seksuele uitbuiting van vrouwen wordt in sommige culturen eerder acceptabel bevonden, omdat de vrouw ‘lager’ in de hiërarchie staat vanwege haar gender-, etnische of sociaal-economische positie. De experts in het rapport: ‘Seksuele objectificatie of seksuele dwang worden misschien gezien als normaal en acceptabel. (…) En algemeen wordt aangenomen dat de mannelijke lusten ‘extreem moeilijk’ te beheersen vallen. Oftewel: boys will be boys.’

VN-soldaten komen vanuit verschillende culturele achtergronden die soms, maar niet per se verschillen van de gastlanden in termen van hoe vrouwen worden behandeld of welke genderrelaties . Sommige soldaten ervaren een cultuurschok met betrekking tot de klederdracht van lokale vrouwen, wanneer zij onbedekt zijn. Dit verschilt natuurlijk enorm per land. Van de Kreeke voegt daaraan toe: ‘Militairen uit landen met een macho-cultuur zullen zich mogelijk eerder aan vrouwen vergrijpen dan collega’s uit andere culturen.’ Maar toch, in Frankrijk zou je kunnen zeggen dat de genderverhoudingen redelijk gelijk liggen. Toch kwam juist dat land onlangs in opspraak omdat zij vrouwen en kinderen zouden hebben misbruikt in de Centraal Afrikaanse . De experts concluderen dat cultuur belangrijk is in de context van seksueel misbruik en uitbuiting, maar het vormt geen vaste oorzaak.

De impact van training is onbekend bij de VN

De VN probeert dit al jaren te veranderen door middel van trainingen over gendersensitiviteit. Op de website van de Conduct & Discipline-afdeling is te zien hoe de VN seksueel geweld wil voorkomen: door een verplichte introductiecursus en ‘bewustwording creërende activiteiten’ zoals radioberichten, nieuwsbrieven en postercampagnes. De training omvat de inhoud van de VN gedragscode, maar ook voorbeelden van oorzaken en consequensies van seksueel misbruik, defenities van wangedrag en de rechten en plichten en verantwoordelijkheden van personeel. Ook stimuleert het troepen-zendende landen hun eigen soldaten bewust te maken van de gelijkwaardigheid tussen mannen en vrouwen, de culturele waarden van het ontvangende land, en van de context waarin zij hun werk zullen doen.

Op nationaal niveau geven troepen-zendende landen regelmatig trainingen. In Nederland worden die geïmplementeerd in de algemene training, maar ook in missiespecifieke trainingen. Deze kan de VN echter niet controleren. Op de trainingen ter plekke die door de VN zelf gegeven worden, geven de experts uit het rapport van 2013 ook kritiek. De inhoud van de trainingen wordt niet serieus genomen door de VN-soldaten. Het zero-tolerance beleid zou een veel belangrijkere plek moeten krijgen in de training. Er wordt verder niet gecontroleerd wie de training wel en niet heeft gevolgd. En ten slotte wordt er niet geëvalueerd. De impact van de training is dus onbekend – een enorm gemis in het verminderen van het probleem.

Zijn trainingen de oplossing?

Als de VN trainingen evalueert en de onderzoeksprocedures aanscherpt, is dat dan voldoende om seksueel misbruik en uitbuiting te stoppen? Ayaan Abukar, Somalië-expert en onafhankelijk adviseur op het gebied van vrede en veiligheid, is sceptisch over trainingen. In Somalië kwamen weliswaar geen VN- maar Afrikaanse Unie (AU)-militairen in opspraak na grootschalig misbruik, gerapporteerd door Human Rights Watch in 2008 met de heftige titel ‘The power these men have over us’. Maar volgens haar geldt in de AU hetzelfde: ‘De militairen worden suf getraind. Wat het échte probleem is, is de sociaal-economische toestand in de landen van AU- en VN-missies.’ Dat is de reden dat vrouwen zichzelf soms aanbieden in ruil voor voedsel en medicijnen. ‘Het zijn allemaal grote woorden van de VN en AU, maar zonder een bredere aanpak werkt het niet.’ Dat zou een aanpak moeten zijn waarin de sociaal en economische positie van de vrouwen wordt versterkt en waarin de berechting van de daders openbaar wordt.

Ad van de Kreeke is wel degelijk positief over trainingen. ‘Als militaire trainingen in heel de wereld meer aandacht zouden besteden aan gender en de risico’s van te lang op pad zijn, denk ik dat er minder gevallen van misbruik zouden zijn.’ Aan de andere kant geeft hij aan dat er ter plekke altijd een spanningsveld zal zijn tussen enerzijds het bevorderen van het goede contact met de lokale bevolking, en anderzijds de gevolgen die dit soms ongewenst met zich mee brengt. Goed contact met de lokale bevolking kan heel belangrijk en nuttig zijn, maar het kan ook oorzaak zijn van te intieme contacten en zelfs misbruik in de hand werken, zeker bij een militaire ‘macho-cultuur’.

Militairen als opbouwwerkers?

Dat roept de vraag op: zou seksueel geweld en uitbuiting minder vaak voorkomen als we het opbouwwerk en contact met de lokale bevolking over zouden laten aan de ontwikkelingssector, in plaats van aan militairen? Ontwikkelingswerkers kijken en werken vanuit een sociaal perspectief, met oog voor genderrelaties en minderheden. Van de Kreeke: ‘Vredesmissies vormen niet primair het militaire vak. Wij zijn opgeleid om te vechten, strijd op leven en dood te overwinnen.’ Noodhulp, beveiliging en peacekeeping zijn er langzaamaan steeds meer ingeslopen. Maar in eerste instantie worden militairen opgeleid voor iets dat een mens überhaupt niet aankan, volgens Van de Kreeke: handelen in de onmenselijke omstandigheden van (post-) conflict en oorlog. Kunnen militairen dat? ‘….Nee. Maar militairen zijn in mijn ogen het minst ongeschikt om dat te doen.’

Joke Hartmans is het, als humanitair hulpverlener, niet eens met deze transitie naar steeds meer opbouwwerk voor soldaten. ‘Militairen hebben de neiging het ontwikkelings-wiel opnieuw uit te vinden. Ze maken in opbouwwerk in vredesmissies de traditionele fouten die ontwikkelingswerkers in de beginjaren ook maakten en die aanleiding waren om de aanpak aan te passen.’ Hartmans pleit voor een bredere aanpak aan de hand van de klassieke ‘3D-benadering uit het Brahimi-rapport uit 2000 over VN-missies: Defence, Diplomacy, Development. Daarin staat dat iedere vakgroep zijn eigen rol moet kennen. Militiaren, diplomaten en ontwikkkelingswerkers hebben ieder een belangrijk aandeel in vredesmissies en deze vullen elkaar aan. ‘Ik vind het een slecht idee dat militairen steeds meer development- naar zich toe trekken, zonder dat zij over de nodige expertise beschikken. Ik zie wel degelijk een rol voor militairen in vredesmissies, maar wel een puur militaire. Professionele internationale humanitaire hulporganisaties en lokale NGOs doen het opbouwwerk werk al decennia lang met succes.’.

Het thema seksueel geweld krijgt wel een steeds grotere prioriteit . De VN wordt gedwongen te handelen en meer transparant te zijn door de schandalen die in de media terecht zijn gekomen. In juni 2015 kondigde de VN aan een onafhankelijke onderzoekscommissie aan te stellen. Maar vergelijk de drie rapporten – van juni 2015 van OIOS, dat uit 2013 van de drie onafhankelijke experts en het Zeid-rapport uit 2005 – en veelal dezelfde bevindingen komen terug: dalende gerapporteerde beschuldigingen, hindering van raportage en handhaving door een complexe structuur, langdurige vertragingen, onbekende en uiteenlopende uitkomsten en een ernstige niet-efficiënte hulp aan . Is het tijd voor grotere veranderingen? Moet er niet gekeken worden naar het systeem van immuniteit? Moeten er werkelijk treffende sancties komen voor landen waarvan een militair wangedrag vertoont? En misschien moeten we de vraag stellen: zijn militairen wel geschikt voor werken in een vredesmissie?

Foto: United Nations Photo (Flickr)