ACHTERGROND –  De helft van de wereldbevolking is vrouw. Toch is slechts twee procent van de bemiddelaars en negen procent van de onderhandelaars in vredesprocessen vrouw. Hoe kan het dat de participatie van vrouwen in vredesonderhandelingen wereldwijd is achtergebleven? En wat zijn de gevolgen wanneer ze wél mogen deelnemen? Dat onderzocht het International Peace Institute (IPI) in haar onlangs gepresenteerde rapport Reimagining Peacemaking: Women’s Roles in Peace Processes.

Volgens VN Resolutie 1325 over Vrouwen, Vrede en Veiligheid moeten vrouwen onderdeel zijn van vredesopbouw na een conflict, zo ook op het niveau van besluitvorming en onderhandelingstafel. Toch is er nog weerstand om vrouwen te betrekken bij vredesonderhandelingen omdat er weinig bewijs is over de voordelen ervan. Bovendien weten mensen die zich inzetten voor inclusie van vrouwen in vredesprocessen niet goed hoe ze dit in de praktijk waar moeten maken. Daarom onderzocht het IPI de effecten van de participatie van vrouwen in vredesonderhandelingen in de periode 1992-2011 en presenteert een aantal modellen om de inclusie van vrouwen te bevorderen.

Volgens de auteurs zijn er een aantal belemmeringen voor vrouwen om deel te nemen aan vredesbesprekingen. Zo leeft er een angst dat vrouwen het vredesproces ontsporen omdat men bang is dat anderen het veld moeten ruimen, en daarmee kennis verloren gaat. Ook benadrukken sceptici dat het uiteindelijk gaat om het bereiken van een vredesovereenkomst en niet om hoe inclusief het vredesproces is. Vrouwen zijn bovendien minder vertegenwoordigd omdat zij zelden onder de strijdende partijen behoren en daarmee niet worden gezien als relevante deelnemers in onderhandelingen om geweld te stoppen.

Maar, zo benadrukt het rapport, vredesprocessen gaan vaak niet alleen over het beëindigen van geweld, maar bevatten steeds meer elementen die de basis leggen voor de structuur van de samenleving na een conflict. Om de vrede inclusief en duurzaam te maken, is het dus belangrijk om hier ook andere groepen bij te betrekken behalve de strijdende partijen. Andere groepen hebben andere behoeftes en prioriteiten voor vrede en veiligheid. Voor vrouwen is bijvoorbeeld het tegengaan van huiselijk- of seksueel geweld tijdens conflicten belangrijk, terwijl internationaal gezien de nadruk ligt op staatsveiligheid. De participatie van vrouwen betwist dus de gangbare ideeën over vrede en veiligheid.

Multilaterale organisaties zoals de VN hebben niet het vermogen om de structuur van een vredesproces te beïnvloeden. Ondanks de veelbelovende verdragen die zijn getekend schiet de implementatie van het beleid vaak tekort. Tenslotte heerst er over het algemeen een diepe weerstand tegen verandering en onwil om de macht te delen. Zoals VN-bemiddelaar Margaret Vogt uiteenzet in het rapport: ‘Het is een machtsspel. En in de meeste van deze spellen, spelen vrouwen niet mee. Bij vredesbesprekingen zien de deelnemers een kans om de macht opnieuw te onderhandelen, en ze willen het domein zo veel mogelijk beperken.’

Positieve effecten

Tot nu toe is er nog weinig onderzoek geweest naar de gevolgen van de participatie van vrouwen in vredesprocessen. Maar het IPI-rapport komt met nieuw bewijsmateriaal en toont aan dat wanneer vrouwengroepen effectief het vredesproces konden beïnvloeden, er bijna altijd een vredesakkoord werd bereikt en er grotere kans bestond dat het akkoord daadwerkelijk werd uitgevoerd. Volgens IPI is participatie van vrouwen in het vredesproces nodig omdat het de kans vergroot dat er een akkoord zal worden bereikt op de korte termijn. Bij analyse van vredesonderhandelingen in verschillende landen, van de Democratische Republiek Congo tot Macedonië, is bovendien ook aangetoond dat deelname van vrouwen in het vredesproces de kans aanzienlijk vergroot dat de vredesovereenkomst langer standhoudt.

Voor vredesonderhandelingen tussen 1989 en 2011 geldt dat wanneer vrouwen meededen met het vredesproces de kans 20 procent groter was dat de overeenkomst meer dan twee jaar standhield. Op de lange termijn was het effect nog groter: bij deelname van vrouwen aan het vredesproces was er zelfs 35 procent meer kans dat het akkoord na vijftien jaar nog nageleefd werd. Het is dus zeer waarschijnlijk dat een vredesakkoord duurzamer zal zijn wanneer vrouwen meedoen in het vredesproces. De integratie van vrouwen geeft echter geen garantie dat genderkwesties zullen worden aangepakt. Toch hebben invloedrijke vrouwengroepen de neiging om de nadruk te leggen op gender en vredesuitkomsten.

Het rapport identificeert verschillende modellen die worden gebruikt om de inclusie van vrouwen, of andere gemarginaliseerde groepen, te bevorderen. Het gaat om verschillende manieren van participatie, van directe participatie aan de onderhandelingstafels naar consultaties, tot referendums en publieksacties. Op verschillende momenten in het vredesproces en in verschillende omstandigheden, kan de goede combinatie van modellen gekozen worden om ervoor te zorgen dat vrouwen onderdeel van het vredesproces zijn.

Case study: De Filipijnen

Dat deelname van vrouwen in vredesonderhandelingen succesvol kan zijn laat onder andere de casus van de Filipijnen zien. Ondanks de complexe geschiedenis van het conflict in de Filippijnen hebben vrouwen door hun familiebanden verschillende leiderschapsposities verkregen. Ook bekleden vrouwen 25 procent van de overheidsfuncties en hebben ze invloedrijke posities verkregen in de uitvoerende en wetgevende branches.

In 1981 was de Filipijnen de eerste Zuidoost-Aziatische natie die het Verdrag inzake de uitbanning van discriminatie van vrouwen (CEDAW) ondertekende en in 2010 zette ze een Nationaal Actieplan in werking wegens de Resolutie 1325 voor vrouwen, vrede en veiligheid. In maart 2014 ondertekende de Fillipijnse regering en het Moro Islamic Liberation Front een belangrijk vredesakkoord waarin stond dat de helft van het onderhandelingsteam en 25 procent van de ondertekenaars vrouw moest zijn. Ook werd er een vrouwelijke presidentiële adviseur aangesteld.

In Mindanao, een regio in de Filipijnen, zijn generaties vrouwen uitstekende bemiddelaars gebleken bij clanconflicten. Ondanks de uitsluiting van economische en politieke functies zijn vrouwen wel effectief in conflictbemiddeling aangezien zij niet in verband worden gebracht met clangeschillen of wraakmoorden. Vrouwen worden daarom geaccepteerd als bemiddelaars tussen de rivaliserende clans. Daarnaast zijn vrouwen in Mindanao ook het gesprek aangegaan met strijdende partijen in de Filipijnen, en dat zorgde voor vermindering van het geweld in de gemeenschappen. In het verleden werd deze traditionele rol voor vrouwen als vredestichters vaak over het hoofd gezien.

De voorbeelden uit de Filipijnen laten echter ook zien dat het bij de participatie van vrouwen niet alleen om kwantiteit maar ook om kwaliteit gaat. In sommige onderhandelingen waren de vrouwen die aan de onderhandelingstafel zaten vertegenwoordigers van de strijdende partijen. Op deze manier representeerden ze niet de behoeftes en prioriteiten van andere vrouwen in de samenleving en was een positieve invloed op de implementatie van een akkoord niet gegarandeerd.

Betekenisvolle participatie

De verschillende modellen laten zien dat inclusie in vredesprocessen verschillende vormen kan aannemen. Maar, zoals de casus van de Filipijnen laat zien, is het dus ook belangrijk dat vrouwen ook werkelijk invloed kunnen uitoefenen en dus op een betekenisvolle manier meedoen. Daarom presenteren de onderzoekers vier strategieën die bijdragen aan betekenisvolle participatie. De eerste strategie is het vormen van coalities, waarbij normatieve en strategische argumenten worden gebruikt om ervoor te zorgen dat vrouwen participeren in het vredesproces. Daarnaast is het belangrijk om een geloofwaardig selectieproces te bewerkstelligen; het is lastig te beslissen welke partijen meedoen in het vredesproces en dit wordt vaak besloten door de onderhandelingspartijen, de bemiddelaars of door formele selectie procedures. Voor inclusieve vredesprocessen is het belangrijk dat de selectieprocedures transparant zijn met duidelijke quota’s, bijvoorbeeld voor vrouwen. De derde strategie richt zich op het creëren van voorwaarden om de stemmen van vrouwen te laten horen, bijvoorbeeld door structuren om hen te steunen of capaciteitsopbouw. Ten slotte is het belangrijk om machtspolitiek en het publiek in het hoofd te houden. Inclusieve vredesprocessen tarten bestaande machtsstructuren, dus er zal weerstand zijn. Bovendien is de inclusie van vrouwen of het maatschappelijk middenveld geen directe garantie dat het vredesproces en de implementatie ervan door iedereen gedragen wordt. Hier moet actief aan worden gewerkt.