INTERVIEW – De officiële inzet van Nederland tijdens de Finance for Development top in Addis Abeba, moet nog worden vastgesteld. Vice Versa sprak alvast met Koen Davidse, directeur Multilaterale Instellingen en Mensenrechten bij het ministerie en speciaal gezant voor de post 2015-agenda, over het onderhandelingsproces en de Nederlandse ambities in Addis.

In Den Haag wordt op het ministerie van Buitenlandse Zaken nog hard gewerkt aan de Nederlandse inzet in Addis Abeba. In juni moet die rond zijn: dan wordt de Tweede Kamer geïnformeerd over de ambities in Addis. Intussen gaan ook de onderhandelingen over het uitkomstdocument van de top verder: begin deze maand verscheen de nieuwste versie van de Zero Draft, dat de basis vormt voor de onderhandelingen deze zomer.

Wat is het belang van de overeenkomst in Addis Abeba?

‘De uitkomstovereenkomst moet de deur openzetten voor de juiste dingen. Het hoeft niet alle initiatieven die worden genomen voor ontwikkeling te omvatten, maar moet een platform bieden die ons de juiste richting op helpt.’

Hoeveel speelruimte is er nog voor Nederland tussen de ontwerptekst en de uiteindelijke overeenkomst?

‘Natuurlijk kan de tekst alleen worden aangenomen als iedereen akkoord gaat, wat dat betreft is er nog veel ruimte om die te beïnvloeden. Dat doen we hoofdzakelijk in EU-verband. De ontwerptekst is de basis voor de onderhandelingen. Die tekst is opgesteld door de ambassadeurs voor de top, zij hebben de pen in handen. Daarmee gaan ze rond, ze luisteren naar het commentaar van alle landen en verwerken dat in een nieuwe draft – ik heb vorige week nog met hen gesproken.’

Wat zijn de Nederlandse prioriteiten voor de uitkomst in Addis?

‘Voor ons is een aantal punten heel belangrijk: ten eerste is het officiële ontwikkelingsbudget vanuit overheden, ODA (official development assistance, red.), nog steeds heel belangrijk, met name voor de minst ontwikkelde landen.

‘Daarnaast moeten we een flinke duw geven aan het ontwikkelen van goede belastingsystemen om ontwikkelingsdoelen te financieren. Nederland kan andere landen helpen capaciteit op te bouwen voor belastingheffing.

‘Als derde vinden we de focus op werken in partnerschappen heel belangrijk: dat je alle actoren die te maken hebben met het realiseren van bepaalde doelen om tafel krijgt en samenwerkt: maatschappelijke organisaties, vrouwen, jongeren, bedrijfsleven.

‘Die dingen herkennen we grotendeels in het document dat er nu ligt – sommige dingen zullen we specifieker proberen te maken.’

Welke dingen wilt u specifieker terugzien?  

‘Gendergelijkheid wordt al wel genoemd, maar dat willen we graag concreter – denk aan gender-sensitive budgetting (genderkwesties meenemen in begroting red.)en dergelijke.

‘Daarnaast vinden we aandacht voor fragiele staten, landen die met conflict te maken hebben gehad, heel belangrijk. Dat zijn de landen waar de Millenniumdoelen vaak niet gehaald zijn; hoe we gaan zorgen dat het met de nieuwe doelen wel lukt, mag nog wel worden uitgebreid.’

De nieuwe ontwikkelingsdoelen gaan over meer dan alleen ontwikkelingssamenwerking. Hoe zorgen jullie ervoor dat ook andere ministeries – Financiën, Economische Zaken – hun bijdrage leveren?

‘We hebben regelmatig overleg met de andere ministeries over de post 2015-agenda en het financieringsproces. Het gaat erom iedereen bij deze processen te betrekken, zodat Nederland een mooie bijdrage kan leveren. Belastingen en watermanagement zijn ontwikkelingsthema’s waarbij we Financiën en Infrastructuur & Milieu hard nodig zullen hebben. En Economische Zaken profileert zich bijvoorbeeld internationaal op climate smart agriculture, daar zijn ze geïnteresseerd dat via de doelen verder uit te dragen.

‘De betrokkenheid van andere ministeries is ook nodig op het moment dat we daadwerkelijk middelen moeten aanwenden en gaan rapporteren over de voortgang. Bij het herzien van belastingverdragen is de minister van Financiën net zo hard nodig als minister Ploumen.’

‘Bij het herzien van belastingverdragen is de minister van Financiën net zo hard nodig als minister Ploumen.’

Komt dat samenspel tussen ministeries terug in de delegatie voor de top?

‘Dat hangt ervan af hoe ver we met de onderhandelingen zijn. Als die al bijna rond zijn, kun je met een kleinere delegatie toe. Ik was zelf als onderhandelaar aanwezig bij de finance-top in Monterrey (2002). Daar waren we tot de tanden toe bewapend, met experts op allerlei deelterreinen. Een maand vooraf was het uitkomstdocument al zo goed als klaar en bleek zo’n zware delegatie helemaal niet nodig. We hebben er dit keer zeker baat bij dat andere ministeries betrokken zijn, maar in hoeverre dat vertaalt in hun aanwezigheid op de top, dat moeten we nog bekijken.’

Naast belasting heffen is ook belastingontwijking een belangrijk thema. Hoe speelt deze discussie in EU-verband?

‘Nederland draagt uit dat het hele stelsel van belastingen aan de orde moet zijn – de EU staat daar ook achter. Het is te vroeg nog om te zeggen wat dit in de implementatie gaat betekenen. Dat Nederland aan herziening van belastingverdragen werkt, is een voorbeeld dat dit zeer serieus wordt genomen.

‘Deze maand organiseren we een conferentie van de Wereldbank in Rotterdam over de brede aanpak van financiële stromen voor ontwikkeling. Minister Ploumen zal daar ook spreken, het is in feite een opstapje naar de conferentie in Addis Abeba. We kunnen wel zeggen dat landen aan de slag moeten om meer belasting op te halen, maar dat wordt ze niet altijd mogelijk gemaakt. Door capaciteit te vergroten, verdragen te herzien en internationaal toezicht te verzorgen willen we zorgen dat het ook een reële optie wordt.’

In dat verband staat in Addis Abeba ook het versterken van de VN-belastingcommissie op de agenda. Op dit moment heeft de OESO het initiatief in het opstellen van internationale belastingverdragen. Ontwikkelingslanden willen graag meer zeggenschap. Dit toezeggen kan een sterk signaal aan hen zijn richting de conferentie over de doelen in New York.

‘Ja, maar de vraag die je steeds moet stellen, is: zouden nieuwe instituties helpen om dit beter te doen? Nemen landen daar dan ook echt deel aan, heeft het echte consequenties? Ik weet niet of het optuigen van een nieuw internationaal belastingforum de weg is.’

‘Ik weet niet of het optuigen van een nieuw internationaal belastingforum de weg is.’

De Deense minister van Handel en Ontwikkelingssamenwerking heeft vorige week gezegd geen voorstander te zijn, maar het niet te zullen blokkeren. U klinkt terughoudender.  

‘Nederland is voorstander van een meer inclusieve aanpak en pleit voor grotere deelname van ontwikkelingslanden binnen de bestaande fora. We moeten nog worden overtuigd dat zo’n nieuw forum de weg is, maar zijn bereid erover van gedachten te wisselen.’

Vorige week spraken we met Herman Mulder, voormalig directeur risicomanagement bij ABN AMRO. Zijn boodschap was helder: Nederland heeft in Addis politiek gezien een heel beperkte rol. Het bedrijfsleven kan veel meer invloed uitoefenen.

‘Ieder moet zijn rol nemen. Nederland zal zijn stem laten horen en proberen invloed uit te oefenen, bijvoorbeeld doordat minister Ploumen optreedt als co-voorzitter van het Global Partnership for Effective Cooperation. We kijken ook naar side events waar Ploumen bepaalde onderwerpen kan bespreken, zoals over steun voor domestic resource mobilization.’

Wat zou Nederland daarin kunnen doen?

‘Nederland is bijvoorbeeld actief in het opleiden van belastingmedewerkers en het helpen met experts die een belastingdienst opzetten. Belasting heffen is een belangrijk instrument voor accountability: het haalt niet alleen geld op voor ontwikkeling, maar maakt ook dat kiezers zich gaan afvragen wat er met hun geld gebeurt. We hopen op schaalvergroting van de steun aan dit soort processen.’

Hoe maken jullie het bedrijfsleven warm om straks in Addis hun bijdrage te leveren?

‘We overleggen tussen de onderhandelingssessies door continue met coalities vanuit het bedrijfsleven, zoals de netwerkorganisatie World Connectors.

‘Het feit dat Paul Polman, CEO van Unilever, in het high level panel zat dat de secretaris generaal van de VN adviseert, heeft een verschil gemaakt. Het is vooral van symbolisch belang dat er vertegenwoordigers van het bedrijfsleven aanschuiven. Het is dan ook goed nieuws dat er een business forum komt in Addis Abeba.’

Een van de speerpunten van het buitenlandbeleid van minister Koenders is de aandacht voor mensenrechten. Het woord komt in de ontwerptekst voor Addis nog geen enkele keer voor. Gaat Nederland daar wel op inzetten?

‘Het gaat ons niet zozeer om labels, maar om de vraag of er effectief wordt gesproken over rechten. Het is mooi als we de internationale mensenrechtennormen kunnen herbevestigen. In de doelen staat veel over rechten: bij gendergelijkheid, kindhuwelijken, access to justice.’

Vermijdt u daarbij het label mensenrechten omdat het politiek gevoelig ligt?

‘Nee, dat niet zozeer. We hebben op dit moment voldoende vertrouwen in de mondiale agenda van mensenrechten, we hoeven de term niet aan elke paragraaf toe te voegen. Als het zinvol is dat wel te doen, zullen we dat doen.’

In het kader van ontwikkelingsvriendelijk ondernemen wordt wel expliciet gevraagd om een verwijzing naar mensenrechten. Is dat een plek waar het zinvol is?

‘Ja, dat is een goed voorbeeld. Dat zijn nuttige aanvullingen die we zullen overwegen.’

U noemt mensenrechten als een norm die in Addis herbevestigd moet worden. Geldt dat ook voor de 0.7 procent norm?

‘Laat ik zeggen: in de EU bespreken we nog wat onze visie is. Maar in Monterrey is die 0.7 procent norm herbevestigd en wat Nederland betreft is het belangrijk dat de EU met een geloofwaardig pakket naar Addis komt. Die norm maakt daar deel vanuit.’

De EU is daarover nog niet eensgezind?

‘Er is nog discussie – sommige landen zijn pas na de afspraken in 2002 tot de EU toegetreden. Maar ook een aantal grote landen die al lang bij de Unie horen, heeft er nog problemen mee.’

Pas twee jaar nadat de Millenniumdoelen zijn opgesteld, werd  in Monterrey (2002), gesproken over de financiering ervan. Nu gaat de top over de financieringsvraag vooraf aan de definitieve vaststelling van de doelen. Welke invloed heeft dat?

‘Wij denken een heel positieve. In Monterrey was al twee jaar sprake van potentiële implementatie van de doelen. Die top heeft de echte duw gegeven. We hopen dat Addis het vertrouwen wekt om in september de doelen aan te kunnen nemen. Doordat de toppen zo kort na elkaar plaatsvinden, worden de doelen en middelen hopelijk heel duidelijk als één agenda gezien.’

Verwacht u dat ook? Je kunt zeggen: in Addis stellen we kaders zodat New York geen extreem hoogdravende declaraties oplevert die niet realistisch zijn. Maar tegelijkertijd moeten veel beslissingen die belangrijk zijn voor implementatie nog achteraf worden genomen.

‘Dat er nog dingen achteraf veranderen, is een fact of life. Ik denk dat we de juiste opzet hebben gekozen: we gaan in Addis alle middelen mobiliseren om de doelen die in potlood staan opgeschreven te bereiken. En die doelen ga je in New York vervolgens realiseren. Als het andersom was gegaan, denk ik dat het risico van teleurstelling groot was geweest.’

Gaat het in Addis met name om de afspraken, of vooral om een goede sfeer die hoopvol stemt voor New York?

‘Beide zijn belangrijk. Maar zonder afspraken zou een conferentie niet nodig zijn. In Monterrey is destijds gezegd: we hebben coherent beleid nodig om ontwikkeling mogelijk te maken. Naast ontwikkelingssamenwerking moet je ook bij handel, schulden en investeringen denken in termen van ontwikkeling. Dat was de grote winst van Monterrey. Ik hoop dat Addis dat bevestigt, en daarbij nog nieuwe financieringsstromen aandraagt.’

‘Zonder afspraken zou een conferentie niet nodig zijn.’

De nieuwe ontwikkelingsdoelen zijn breder en inclusiever dan de Millenniumdoelen. Wat betekent dat voor de financieringsvraag?

‘De Millenniumdoelen gingen echt om het investeren in menselijk kapitaal als manier om uit de armoede te komen: onderwijs, gezondheidszorg. Die doelen staan ook op de nieuwe agenda, maar de SDG’s zijn holistischer: er is veel meer aandacht voor rechten – waarom zijn er in meer dan honderd landen nog regels die vrouwen verhinderen deel te nemen aan economisch verkeer? Of denk aan de toegang tot rechtspraak in fragiele staten.

‘Dat vergt een andere manier van kijken naar investeringen. Vroeger was het: oke, hier een stukje ODA en hier wat binnenlandse hulpbronnen. Nu is het pakket zoveel breder dat ook je financieringspakket holistischer is.’

Die aanpak heeft ook risico’s: hoe zorgen we dat landen niet aan cherry picking doen?

‘Dat is een groot punt. Wij benadrukken constant: het is een holistische agenda die we als geheel moeten bekijken. We zullen ons ervoor inzetten dat die agenda zo wordt bekeken.’

Hoe kun je dat concreet doen?

‘Door steeds uit te dragen dat het om een samenhangende agenda gaat. Of dat gaat lukken, is niet zeker, maar het is een coherent pakket.’

Hoe krijgt dat na Addis in Nederland een vervolg?

‘We hebben de ronde gemaakt langs alle ministeries om hen te sensibiliseren op de agenda. We hebben aangegeven dat na het aannemen van de doelen een proces moet worden opgestart om te gaan rapporteren. Dat zal breder worden dan we tot dusver gewend zijn: er is rapportage nodig op economische, sociale en duurzaamheidsthema’s.’