VOORBESCHOUWING – Of je het er nou mee eens bent of niet, de private sector is niet meer weg te denken uit de internationale ontwikkelingsvraagstukken. En ook tijdens de Financing for Development-top in Addis Abeba zal het bedrijfsleven een stevige vinger in de pap hebben. Hoe moeten overheden en ngo’s hier mee omgaan? Negen vragen en antwoorden ter voorbereiding op een themaweek over de private sector.

‘De urgentie is er, de kwesties zijn er en het bedrijfsleven praat al erg lang over zijn verantwoordelijkheid. De private sector heeft de oplossingen en dit is het moment voor schaalvergroting.’ Peter Bakker, directeur van de World Business Council for Sustainable Development, heeft het volste vertrouwen in het bedrijfsleven. Toch is er ook veel weerstand tegen de toegenomen invloed van de private sector in beleidsbepaling rond ontwikkeling.

Wat heeft het bedrijfsleven te zoeken op een top over ontwikkeling?

Heel lang niets. Overheden en ngo’s hielden de grote boze bedrijven het liefst zo veel mogelijk op afstand. Maar de ontwikkelingswereld loopt tegen de eigen grenzen aan en er is geld nodig. Rob van Tulder, professor International Business-Society Management aan de Universiteit van Rotterdam: ‘Overheden schieten tekort, maar bedrijven ook nog steeds. Daarom moet het samen gebeuren. Dat was ook de conclusie op de laatste grote top over hulpeffectiviteit in Busan.

De bedoeling is om de financiering van de SDG’s uit de filantropiesfeer te trekken. Dat vindt ook Jan-Willem Scheijgrond, Global Head of Government Affairs Business To Government van Philips: ‘We moeten af van alle pilot programma’s die een stille dood sterven en zorgen dat bedrijven ontwikkeling gaan zien als core business. Weg van het MVO budget!’ Idealiter gaan pensioenfondsen en andere investeringsclubs ook meedoen. De Sustainable Development Goals (SDG) geven volgens kenners uit de zakenwereld meer mogelijkheden en zijn aantrekkelijker dan de Millenniumdoelen. Iedereen kan zijn of haar ei erin kwijt.

‘Het Millenniumdoel op gezondheidszorg ging voornamelijk over pillen, dus eenmalige transacties. Malaria oplossen: muggennetjes, betalen en klaar.’

Philips concentreert zich bijvoorbeeld op de doelen rond efficiënte verlichting en gezondheidszorg. Scheijgrond: ‘Het Millenniumdoel op gezondheidszorg ging voornamelijk over pillen, dus eenmalige transacties. Malaria oplossen: muggennetjes, betalen en klaar. Toen kwam ebola en dat kon de wereld niet opvangen. Daar heb je een langdurige investering voor nodig, maar dat geeft ook meer risico. Stel, wij zetten ergens een ziekenhuis neer en sluiten een contract met een Afrikaanse overheid dat we de komende 25 jaar zullen zorgen voor onderhoud. Dat is een risico. Want in die kwart eeuw kan de regering vallen, of het geld ineens op zijn. We kunnen niet ineens ophouden met het onderhoud, want er staat met koeienletters Philips op de machines. Als die stuk gaan en er gaan mensen dood, krijgen wij de schuld. Dit probleem kan je oplossen door een overheid of de Wereldbank in het contract te betrekken. Mocht het land dan de afspraken toch niet nakomen, lopen ze risico op minder hulp of andere politieke problemen. Dat betekent voor ons minder risico.’

Waar gaat het dan om in Addis Abeba?

Precies dat wat Philips en andere grote bedrijven graag zien: het gebruiken van publiek geld om private investeringen mogelijk te maken. Blended finance, oftewel het mengen van publiek en privaat geld in bijvoorbeeld een lening,is een van de officiële termen die daarbij horen. Een andere vorm is leveraging. Dit houdt in dat een overheid of ontwikkelingsbank financiële stimulans geven aan bedrijven om ook kapitaal te investeren in een bepaald project.

Veel NGO’s, maar ook veel ontwikkelingslanden zijn daar heel voorzichtig mee. Het zou te duur zijn, de risico’s te groot, en de overheid draait er voor op wanneer het misgaat. Onlangs nog ging het mis in Spanje bij ‘Project Castor’, zo weet Xavier Sol van Counter Balance te vertellen. Via obligaties financierden de Europese Commissie en de Europese investeringsbank een deel van het project. Maar toen er bij het gas boren aardbevingen ontstonden, moest het project worden stopgezet. De private investeerders kregen al hun geld terug, maar de Spaanse overheid draaide op voor het verlies: het kostte de Spaanse belastingbetaler 1,35 miljard euro.

De vraag in Addis Abeba is hoe een overheid kan en moet ingrijpen als een bedrijf een grote rol speelt in ontwikkelingskwesties, en wat voor voorwaarden daaraan  verbonden zijn. Daarnaast vraagt de private sector, bij monde van de internationale kamer van koophandel, om meer data platforms en versimpelde manieren om te rapporteren als er een ppp wordt aangegaan. Eventueel kan er zelfs een database worden opgezet met mogelijke projecten en lokale experts die bij dergelijke projecten kunnen helpen. Voorspelbaarheid wordt daardoor hoger, en het risico lager.

Er zijn toch heel veel soorten ppp’s?

Klopt. En het is ook heel belangrijk om duidelijk te maken over welke soort je het hebt als je met iemand in discussie gaat. Er zijn vormen te bedenken waarbij, laten we zeggen de Nederlandse overheid, een verzekering aanbiedt voor bedrijven die in een risicovol gebied gaan investeren. De bedrijven betalen premie en als er bijvoorbeeld een oorlog uitbreekt of er zijn plotselinge schommelingen in de valutakoersen, dan keert de verzekering uit.  De constructies kunnen ook een hele andere kant uit gaan. Soms draait het erop uit dat de overheid een schuld moet terugbetalen aan een bedrijf. En daartussenin zijn er heel veel andere mogelijkheden. In ons land wordt er veel gewerkt met partnerschappen tussen ngo’s en het bedrijfsleven.

Wie is daar dan op tegen?

De G77+, een groep van ontwikkelingslanden die is opgericht als tegenhanger van de rijke G20, vooral. Deze groep benadrukt dat de private sector geen vervanger kan zijn van hulp. In het paper dat de landen leverden als input voor de conferentie staat: ‘De voordelen van blended finance voor ontwikkelingslanden zijn onduidelijk en moeten beter uitgelegd worden.’ Herman Mulder, voormalig directeur risicomanagement bij de ABN AMRO, heeft al signalen gekregen uit New York dat er veel wantrouwen is bij de G77: ‘Ze hebben een traditionele angst voor grote bedrijven die de markt verstoren. En percepties creëren realiteit.’

Dat lijkt te kloppen. De Braziliaanse ambassadeur voor de VN, Guilherme de Aguiar Patriota, is er duidelijk over: ‘De G77 maakt zich heel veel zorgen. De private sector biedt wel oplossingen, maar is marktgedreven. Ze zijn verantwoording verschuldigd aan hun aandeelhouders in plaats van de hele bevolking. We moeten voorzichtig zijn om publieke zaken over te laten aan private bedrijven, helemaal wanneer er geen heldere mechanismes zijn om te bemiddelen wanneer er conflicterende belangen zijn. De omarming van de private sector is vooral een westerse agenda.’

Opvallend is dat de Afrikaanse Unie minder afwijzend is. In hun paper geven ze aan dat het stimuleren van ppp’s een van de manieren is waarop ze nationale middelen willen genereren. Volgens Patriota is Afrika veel eerder beïnvloed door het politieke debat op dit onderwerp.

Een groot deel van de ngo’s die in Addis aanwezig zijn, maakt zich ook zorgen, vooral over infrastructuurprojecten. ‘Het idee van ppp’s is dat de private sector geld inbrengt, maar je moet het allemaal weer terugbetalen met een rente van 20 procent’, aldus Aldo Caliari (Centre of Concern). Contracten zijn vaak slecht, is de zorg, en regeringen van ontwikkelingslanden hebben geen capaciteit om goede contracten af te sluiten. Daarbij zijn ppp’s fraudegevoelig, zegt Alvin Mosioma van het Taks Justice Network vanuit zijn ervaring met Keniaanse ppp’s. ‘Het zijn zeer complexe contracten en slechts een paar mensen in de regering weet er iets van af.’

Dat private partijen een steeds grotere rol krijgen in de besluitvorming bij de G20 en ontwikkelingsbanken, zien ngo’s ook met lede ogen aan.

Met name het gebrek aan regels en duidelijke afspraken ontbreekt volgens velen tot nu toe in het Addis Abeba uitkomstdocument. Myriam van der Stichele, senior onderzoeker van SOMO: ‘In de Zero Draft en het docment van de Wereld Bank en het IMF From Billions to Trillions gaat vooral  over het mobiliseren van geld, nog veel te weinig over het instellen van checks and balances en de kwaliteit van de investeringen. Je moet goed nadenken hoe je als overheid de regie houdt en het overzicht bewaart, en of er sectoren of situaties zijn waar het sowieso moeilijk wordt of niet kan. Je moet duidelijke voorwaarden stellen en richting geven. Zo niet, dan kunnen  de bedrijven zeggen: jammer dan, of compensatie eisen voor geleden verliezen.’

Heeft Nederland nog iets te zeggen?

Dat is een lastige vraag. Nederland is klein en moet handelen binnen de kaders van de EU. Driedubbel onderhandelen dus. Maar Nederland is wel een land dat bekend staat om de multi-stakeholderpartnerschappen die hier worden gesloten. Bedrijven als Unilever gelden als internationaal voorbeeld. De deelname van Unilever-topman Paul Polman aan het High Level Panel heeft ook invloed gehad. Herman Mulder: ‘Nederland heeft politiek niet zo’n grote rol, maar ons bedrijfsleven wordt internationaal gerespecteerd. Op die manier kunnen we zeker invloed uitoefenen. De minister moet vertellen wat wij hier doen. Op die manier kan ze misschien iets van het wantrouwen wegnemen.’

Wat zijn de moeilijke punten waar het in de achterkamertjes over zal gaan?

Uit de Zero Draft klinkt veel hosanna richting het bedrijfsleven: ‘Publiek beleid moet zorgen voor een bevorderende omgeving (enabling environment).’ De nadruk hierop staat critici tegen. Patriota: ‘Bedrijven zeggen: “Prima, we willen wel investeren, maar dan willen we gunstiger belastingtarieven, ik wil zoveel mogelijk winst kunnen maken en ik wil niet dat jullie mijn boeken inzien.” Dan krijg je het gevaar van belastingontwijking of illegale geldstromen.’ Calieri ziet bovendien een trend dat nationale wetten steeds meer worden opgerekt, ‘zelfs tot op het niveau van de grondwet; allemaal om maar een enabling environment voor investeerders te creëren, garanties om arbeids- of milieuwetten niet te veranderen, of versnelde procedures voor landonteigening.’ Een andere trend die ngo’s ontwaren is dat ontwikkelingsbanken elkaar steeds meer onderling beconcurreren. De Wereldbank, die ooit voorop liep in het toepassen van sociale-en milieurichtlijnen (Safeguards), dreigt volgens hen nu hun Safeguards te verzwakken.

‘De Zero Draft gaat uit van een soort vrijwillige, spontane bijdrage van de private sector voor duurzame ontwikkeling’

In Addis Abeba zal het waarschijnlijk dus vooral gaan over de regels waar bedrijven zich aan moeten houden als ze samenwerken met overheden of ngo’s. Zo zullen ontwikkelingslanden eisen dat bedrijven in hoge mate verantwoording aan overheden moeten afleggen. ‘De Zero Draft gaat uit van een soort vrijwillige, spontane bijdrage van de private sector voor duurzame ontwikkeling’, zegt Patriota. Hij ziet dat niet automatisch gebeuren. ‘We hebben wel richtlijnen en zoiets als het UN Global Compact, maar dat is veel te vrijwillig en bijna ineffectief. Als de private sector aan tafel wil zitten bij de VN, moeten ze tenminste iets van toezicht van de VN accepteren, zodat lidstaten precies weten hoeveel geld ze waar investeren en wat ze precies doen. Net zoals lidstaten verantwoording moeten afleggen over wat voor vooruitgang ze boeken op de SDG’s en gemonitord en geëvalueerd worden, moet de private sector ook iets hebben wat daarop lijkt en moet er een mandaat zijn om hen ter verantwoording te houden. Dat hoeft niet wettelijk verplicht te zijn, dat accepteert de private sector nooit. Maar de uitkomst moet wel verdergaan dan verklaren dat ze “iets” gaan doen.’

Regels, tot op zekere hoogte, zijn voor de private partijen ook niet onbespreekbaar. De capaciteit van (lokale) overheden om bedrijven ook aan die regels te houden, moet ook deel zijn van de onderhandeling. Scheijgrond (Philips): ‘Daar ligt dan weer een rol voor NGO’s en overheden.’

Wie spreekt er in Addis Abeba eigenlijk voor het bedrijfsleven?

Er is nog weinig bekend over wie er precies naar Addis Abeba gaan. Maar de internationale Kamer van Koophandel (ICC) is de officiële vertegenwoordigers voor de private sector. Verder zullen brancheorganisaties zoals de World Farmers Organization aanwezig zijn en vertegenwoordigers van grote bedrijven als Philips, Unilever en natuurlijk zijn er ook mensen namens het UN Global Compact en andere internationale platforms.

Kunnen we verwachten dat er in Addis Abeba spijkers met koppen worden geslagen?

‘Ik vrees dat Addis Abeba een beetje een rituele dans wordt,’ zegt Herman Mulder. ‘Een politiek proces is toch vaak het resultaat van irrationaliteit en percepties.’ Mulder verwacht zelfs dat er in 2016 nog een vervolg komt op Addis Abeba. ‘Een half akkoord zou mij niet verbazen. Maar de sfeer is belangrijker.’

Tijdends de Eurodad-conferentie van 5-7 mei in Kopenhagen, zei een ngo-vertegenwoordiger: ‘We komen niet meer af van alle private sector aanmoedigingen.’ Maar of er ook daadwerkelijk effectieve stappen worden gezet om de private sector beter ter verantwoording te houden dan nu het geval is, blijft afwachten.

Professor Van Tulder: ‘Verwacht niet dat er exacte bedragen worden afgesproken waaraan iedereen zich ook zal houden. Er zullen wel principes vastgesteld worden, onder andere hoe tegen nieuwe financieringsvormen zoals PPP’s voor de SDG’s aangekeken moet worden: wel of geen officiële ontwikkelingshulp. Ik hoop dat er coalities worden gesloten op bepaalde deelonderwerpen, zodat er na Addis overal ter wereld al projecten gestart kunnen worden, ook in Eindhoven! De financiële contouren en daarmee de daadkracht van de SDG’s worden in Ethiopië bekrachtigd.’

Zijn er kansen?

Absoluut. Niet alleen het bedrijfsleven, maar ook critici zijn hoopvol. Patriota: ‘Ik denk dat we er wel in slagen om mogelijke negatieve effecten van private sectorinvesteringen te verzachten. Toen het binnen de VN laatst over partnerschappen ging binnen het Sustainable Energy for All-initiatief, lukte het de G77 om een sterk blok te vormen en zo belangrijke verantwoordingsmechanismen in de resolutie op te nemen.’ Klein detail: die resolutie is teruggetrokken. ‘Maar het lukte ons als G77 in elk geval wel om onze inzet sterk te coördineren.’

Foto: Evan Bench (Flickr)