OPINIE – De private sector moet met geld over de brug komen om de nieuwe ontwikkelingsdoelen te financieren, lijkt de algemene boodschap te zijn richting Addis Abeba. Bovendien moeten overheden en ngo’s ervoor zorgen dat investeren in ontwikkeling zo makkelijk mogelijk wordt. De vraag is of dat het gewenste effect heeft. Mathieu Vervynckt, beleidsanalist en onderzoeker van Eurodad, zet hier in ieder geval de nodige vraagtekens bij.

Hoe kunnen investeringen in en voor de private sector bijdragen aan ontwikkelingssamenwerking? Het is zowat dé hamvraag op de agenda tijdens de huidige Financing for Development (FfD)-onderhandelingen in New York. Volgens de Europese Unie (EU) ligt het antwoord bij het risicovol gebruik van publieke middelen als katalysator voor private investeringen. Deze uitbesteding van ontwikkelingssamenwerking aan de private sector gaat echter gepaard met een schrijnend gebrek aan bewijsmateriaal over de ware ontwikkelingsimpact, transparantie, accountability en beslissingsrecht voor ontwikkelingslanden.

In zekere zin verdient de EU wel wat krediet. Door middel van een doordachte communicatiestrategie is ze erin geslaagd de kwestie van private financiering in het middelpunt van de FfD-onderhandelingen te plaatsen, onder meer door het promoten van een dominantere rol voor ontwikkelingsbanken als FMO, en het toenemend gebruik van ”innovatieve” financieringsmechanismes zoals publiekprivate partnerschappen (ppp’s) en ”blending” – het gebruik van hulpgeld om bedrijven te steunen voor ontwikkelingsdoeleinden. Dit eenzijdige verhaal ten gunste van private financiering werd nogmaals weerspiegeld in de recent herziene ”draft” van het FfD-slotdocument, gelanceerd op 6 mei. Deze versie roept bedrijven op om hun creativiteit en innovatie te gebruiken om de uitdagingen omtrent duurzame ontwikkeling op te lossen. Verder betoogt het document dat ”een belangrijke manier om hulpgeld (ODA) te gebruiken, is het in te zetten als katalysator voor middelen uit andere bronnen, zowel publiek als privaat”. Dit terwijl ”blended finance (…) aanzienlijke mogelijkheden biedt om extra middelen bij te dragen, alsook expertise en technologieoverdracht, ter ondersteuning van duurzame ontwikkeling’

Verwacht wordt dat de G77 – een groep van meer dan 130 ontwikkelingslanden – deze herziene versie niet zonder slag of stoot zullen doorlaten, en terecht. Na de lancering van de ‘zero draft’ van het slotdocument op 16 maart, stelde de G77 immers al: ‘de voordelen voor ontwikkelingslanden met betrekking tot de kwestie van ‘blended finance’ zijn onduidelijk en moet verder uitgelegd worden’.Bovendien meende de groep dat, wat betreft FfD: ‘private financiering geen voorrang moet krijgen op publieke financiering’.

Problemen met leveraging

Het gebruik van publiek geld en instituties als hefboom voor private financiering is problematisch om verschillende redenen. In het algemeen faalt en dergelijke constructie ook om  zich aan te sluiten bij internationale afspraken ter bevordering van de kwaliteit van hulpgeld:

–        Er zijn aanzienlijke problemen met betrekking tot het aantonen van positieve ontwikkelingsresultaten. Een rapport uit 2014 omtrent ppp’s, gepubliceerd door de Independent Evaluation Group (IEG) van de Wereldbank, toont bijvoorbeeld aan dat ‘data betreffende de impact op de armen schaars zijn’,en dat de manier waarop de Wereldbank ontwikkelingsimpact beoordeelt  ontoereikend is om ppp-projecten naar behoren te evalueren. Oxfam toonde recent nog aan hoe schadelijk de ontwikkelingsimpact kan zijn voor overheden in ontwikkelingslanden. Zo adviseerde de Wereldbank de ontwikkeling van een kostelijk ppp-ziekenhuis in Lesotho, met als gevolg dat het Ministerie van Gezondheid voor 18 jaar vast zit  aan een contract dat intussen al meer dan de helft van het overheidsbudget voor gezondheidszorg opslorpt (51%). Intussen strijkt de private partner wel 25% winst op. De G77 beargumenteert daarom: ‘De kwestie van publiekprivate partnerschappen is belangrijk, maar we willen er op wijzen dat er enkele risico’s aan verbonden zijn en die risico’s moeten aangepakt worden. De ervaring is dat overheden soms blijven zitten met alle kosten, terwijl de private sector  alle winst opstrijkt’.

Zo adviseerde de Wereldbank de ontwikkeling van een kostelijk ppp-ziekenhuis in Lesotho, met als gevolg dat het Ministerie van Gezondheid voor 18 jaar vast zit  aan een contract dat intussen al meer dan de helft van het overheidsbudget voor gezondheidszorg opslorpt (51%). Intussen strijkt de private partner wel 25% winst op.

–        De meeste instituties en faciliteiten die gebruikt worden als hefboomsysteem voor private financiering krijgen te maken met enorme uitdagingen op het vlak van inspraak, accountability en transparantie. Ontwikkelingsbanken bijvoorbeeld, worstelen met serieuze transparantieproblemen, vooral als ze lenen via ‘financial intermediaries‘. Dat zijn financiële  instellingen, zoals commerciële banken en aandelenfondsen, die op hun beurt lenen aan onder meer midden en klein bedrijven. Deze instellingen verschuilen zich echter vaak achter het recht op confidentialiteit van hun cliënten, met als gevolg dat burgers er onvoldoende in slagen hun ontwikkelingsbanken ter verantwoording te roepen. Daarnaast zijn ook de ontwikkelingsbanken zelf onvoldoende gemachtigd om ontwikkelingsresultaten na te gaan, of zelfs maar mensenrechten te respecteren. (Zie Oxfams nieuw rapport rond de humanitaire impact van dit soort leengedrag).

–        Ook het besluitvormingsproces binnen ontwikkelingsbanken en bestaande financieringsmechanismes laat de wensen over. Zo is er geen formele vertegenwoordiging van ontwikkelingslanden in de raad van bestuur van de banken, wat het beslissingsrecht van die landen over hun eigen ontwikkeling fundamenteel ondermijnt. (FMO is voor 51% eigendom van de Nederlandse staat en voor 49% % van commerciële banken, vakbonden en andere private actoren. Zelfs in het geval van de controversiële Barro Blanco-dam in Panama – een project dat werd opgeschort door de lokale overheid wegens sociale problemen en milieuzorgen en momenteel onderzocht wordt door FMO’s klachtenmechanisme – probeert FMO desondanks actief de Panamese autoriteiten te lobbyen om de bedrijvigheden gewoon verder te zetten.) Een gelijkaardige scenario stellen we vast op het niveau van de regionale ‘blending‘-faciliteiten, die de ‘blending‘-operaties van de EU uitvoeren in de verschillende regio’s waar de Unie een ontwikkelingsbeleid hanteert. Hier zwaait de Europese Commissie de plak.

–        Tot slot is er een groot risico dat private investeringen simpelweg gesubsidieerd worden door de overheid, terwijl dat eigenlijk niet nodig is. Dat heeft mogelijk een ‘crowding out‘- of verdrukkend effect op andere investeerders. Een rapport van het Europese Rekenhof omtrent EU-blendingactiviteiten gedurende 2007-2013 concludeerde dat ‘de nood voor een subsidie om een lening los te weken voor slechts de helft van de onderzochte projecten werd aangetoond’.

Sleutelvraag

Met het voorgaande in het achterhoofd, is de sleutelvraag eigenlijk de volgende: wat probeert de EU, inclusief Nederland, ons eigenlijk te vertellen? Is de focus op private financiering niet gewoon een poging om de aandacht af te leiden van het feit dat de EU er nooit in geslaagd is haar belofte om 0,7% van haar BNP te besteden aan officiële ontwikkelingshulp? (Sinds 1970 zijn slechts zeven donorlanden hierin geslaagd. Ook Nederland hield stand, tot het in 2013 besliste om te bezuinigen). En zijn deze ‘innovatieve’ financieringsmechanismes, zoals ppp’s en blending, wel zo innovatief als we denken, of worden ze eerder gebruikt als masker voor verdere, onverholen steun aan westerse bedrijven en hun winstbelangen in de nasleep van de economische en financiële crisis?

Eigen bedrijven eerst

Uit een studie van Eurodad blijkt immers dat donorlanden vaak hun eigen bedrijven kiezen als partners in ontwikkelingsprojecten, terwijl hun ontwikkelingsbanken slechts minimale ondersteuning bieden aan bedrijven uit lage-inkomenslanden. Zo waren slechts 25% van de bedrijven gesteund door de Europese Investeringsbank (EIB) en de International Finance Corporation van de Wereldbank (IFC) gedurende de periode 2006-2010 gedomicilieerd in lage-inkomenslanden. Alles wijst erop dat deze cijfers vandaag weinig veranderd zijn. Ook het Dutch Good Growth Fund lijkt zich trouwens te concentreren op een dominantere rol voor Nederlandse bedrijven in ontwikkelingslanden.

Ngo’s wijzen erop dat private investeerders zich meer aangetrokken voelen tot middeninkomenslanden, aangezien deze meer winstkansen bieden. De verschuiving naar winstbejag creëert echter het risico dat instrumenten gepromoot worden, zoals vergoedingen voor het gebruik van infrastructuur of gezondheidszorg, die de allerarmsten niet kunnen betalen.

Er is een fundamentele verschuiving nodig in de manier waarop we spreken over internationale private financiële geldstromen tijdens de Financing for Development-conferentie in Addis Ababa.

Reguleringsrol

De sterke focus op het gebruik van publieke middelen als hefboom voor buitenlands privaat kapitaal gaat gepaard met een stilte omtrent het belang van de rol van de staat in het reguleren van de activiteiten van de private sector, vooral in de ontwikkelingssfeer. Volgens het South Centre, een intergouvernementele denktank, zijn ontwikkelingslanden kwetsbaarder geworden voor financiële crises in de voorbije jaren, wegens een verhoogde aanwezigheid van buitenlandse investeerders en financiële instituties in hun nationale markten. Niet alleen is het gebruik van publieke middelen als hefboom voor buitenlands kapitaal extreem ontransparant en zelfzuchtig, het kan ook desastreuze gevolgen hebben voor ontwikkelingslanden zolang de EU en anderen methodes blijven blokkeren die de risico’s moeten aangaan, zoals kapitaalcontroles, een intergouvernementeel belastingsorgaan om internationale samenwerking op vlak van belastingen te verbeteren, en een mechanisme om schulden kwijt te schelden. Kortom: Er is een fundamentele verschuiving nodig in de manier waarop we spreken over internationale private financiële geldstromen tijdens de Financing for Development-conferentie in Addis Ababa.