Het Nederlands beleid is op tal van vlakken incoherent. Ondanks dat minister Lilianne Ploumen van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking zich wil inzetten voor beleidscoherentie voor ontwikkeling, schiet de uitvoering nog tekort. Dat oordelen maatschappelijke organisaties in een gezamenlijk rapport van Partos, Foundation Max van der Stoel en Woord en Daad dat vandaag wordt gepresenteerd aan minister Ploumen.

Bij haar aantreden in 2012 beloofde minister Ploumen dat ze de eerste minister was die echt werk zou maken van coherentie. Het leverde haar de bijnaam ‘Koningin van de coherentie’ op. Wat is de stand van zaken, twee jaar na dato? Branche-vereniging Partos, de Foundation Max van der Stoel (FMS) en Woord en Daad namen het initiatief voor een ‘coherentie-monitor’ en publiceren vandaag een rapport waarin maatschappelijke organisaties de inspanningen en resultaten op het gebied van coherentie op verschillende beleidsterreinen onder de loep nemen.

Beleidscoherentie voor ontwikkeling (BCO) gaat over beleid op andere terreinen dan ontwikkelingssamenwerking die invloed hebben op ontwikkelingslanden. Nederland kan wel ontwikkelingshulp geven, maar door oneerlijke handelsverdragen of belastingontwijking vloeit er net zo hard geld terug naar westerse landen. Afstemming tussen verschillende beleidsdepartementen is daarom belangrijk als je als regering hoopt bij te dragen aan duurzame ontwikkeling. Dat onderkent Ploumen ook, en daarom heeft ze beleidscoherentie omarmd als belangrijk speerpunt in haar beleid. Maar wat merken we daarvan in de praktijk?

Sinds het aantreden van de minister zijn er een aantal dingen verbeterd, stelt het rapport. Zo herziet de minister belastingverdragen met ontwikkelingslanden en roept zij textielbedrijven tot de orde. Ze werkt samen met de ministeries van Infrastructuur & Milieu en Economische Zaken om het biobrandstofbeleid af te stemmen, waarbij er meer aandacht is gekomen voor landrechten en voedselzekerheid. Daarnaast probeert ze bij de onderhandelingen over de controversiële European Partnerhip Agreement (EPA’s) een brugfunctie te vervullen tussen de Europese Commissie en ontwikkelingslanden.

Maar het algemene beeld dat het rapport schetst van coherentie is nog weinig rooskleurig. Op tal van terreinen werkt Nederlands of Europees beleid de ontwikkeling van landen tegen, bijvoorbeeld als het gaat om belastingontwijking, voedselzekerheidsbeleid, MVO-beleid en vrede en veiligheid. Oftewel: we geven nog steeds met de ene hand, maar nemen met de andere.

Incoherenties

Zo herziet de minister nu weliswaar belastingverdragen met ontwikkelingslanden om misbruik te voorkomen, maar volgens Tax Justice worden er nog altijd lagere belastingtarieven afgesproken dan de nationale belastingtarieven van het ontwikkelingsland. Ook het MVO-beleid is incoherent. Bedrijven die overheidssteun ontvangen voor internationaal ondernemen, zoals exportkredietverzekeringen, moeten weliswaar ‘voldoen aan OESO-richtlijnen’, die de kaders scheppen voor verantwoord ondernemen, maar het is onduidelijk wat dat precies inhoudt en bedrijven worden er amper op gecontroleerd, zo schrijven Both Ends, ICCO en MVO Platform in hun bijdrage aan het rapport.

Circulaire migratie, waarbij migranten die terug willen naar hun land van herkomst de garantie krijgen dat ze in de toekomst weer naar Nederland terug mogen keren, was sinds 2008 een beleidsprioriteit omdat dit ontwikkeling kan bevorderen. Onder Ploumen en inmiddels oud-staatssecretaris Teeven is dit onderwerp van de agenda verdwenen, schrijven Wemos en de Foundation Max van der Stoel. Het Nederlandse beleid is nu vooral gericht op blijvende terugkeer van migranten naar hun landen van herkomst.

Dat klimaatgelden tegen internationale afspraken in uit het ontwikkelingsbudget worden gehaald is eveneens weinig coherent te noemen. En het is erg onwaarschijnlijk dat de Nederlandse wapenexport naar landen als Saoedi-Arabië duurzame ontwikkeling aldaar zal bevorderen. Zo beschrijven verschillende maatschappelijke organisaties in het rapport tal van cases (zie kader onderaan dit artikel) waaruit blijkt dat er nog veel beleid bestaat dat slecht uitpakt voor ontwikkelingslanden.

Politiek machtsspel

Het rapport komt ongeveer twee maanden na het verschijnen van de jaarlijkse Commitment to Development Index van het Centre for Global Development. Hierin worden landen beoordeeld hoe ze scoren op inclusieve duurzame ontwikkeling. Ook deze gaf weinig goed nieuws: Nederland zakte er van plaats vier naar plaats zeven en moest niet alleen de Nordic countries, maar ook Portugal voor zich laten.

Een negatieve trend lijkt daarmee te zijn ingezet. ‘Het kabinet boekt te weinig resultaat’, vindt Bart Romijn, voorzitter van branche-vereniging Partos dan ook. ‘Voor je effectiviteit, efficiëntie en geloofwaardigheid is het cruciaal dat je coherent bent. We moeten zorgen dat we terug in de top drie komen.’

Een rapport dat hard oordeelt over het kabinetsbeleid en een forse daling in de index: is dat niet opmerkelijk voor een minister die zegt werk te maken van coherentie? Volgens Romijn is het de minister niet allemaal aan te rekenen. ‘Het is een machtsspel tussen rijke en arme landen, tussen multinationale bedrijven en overheden en natuurlijk ook tussen politieke partijen. Minister Ploumen is er verantwoordelijk voor, maar het is een zaak van het kabinet in z’n algeheel. Politieke partijen laten het afweten en maken zich niet sterk voor beleidscoherentie en ontwikkelingssamenwerking. Het politieke draagvlak voor ontwikkeling is bovendien tanende en we hebben te maken met een minister-president die naar mijn idee niets heeft met ontwikkelingssamenwerking. Je kunt dan wel heel hard rennen als minister, maar als eenling ben je dan machteloos.’

Ondanks het gebrek aan resultaten oordeelt Romijn dan ook mild over het optreden van de minister. ‘Binnen de onmogelijkheden die ze heeft, zet ze zich best sterk in voor coherentie en pakt ze haar kansen op een aantal terreinen zoals de textielindustrie. Bovendien versterkt ze met het kader Samenspraak en Tegenspraak de politieke rol van maatschappelijke organisaties en die zijn cruciaal om misstanden aan te tonen. Ze is niet de eerste die werk maakt van coherentie, maar ze heeft het wel opnieuw prominent op de agenda gezet.’

Paul Engel, onderzoeker bij het ECDPM en betrokken bij het rapport, is in het algemeen ook tevreden over haar optreden. ‘Zij gaat met andere ministers en staatssecretarissen aan de slag, bijvoorbeeld met Economische Zaken op voedselzekerheid en Financiën op belastingverdragen. Binnen het kennisplatform voor voedselzekerheid wordt niet alleen gekeken naar ontwikkelingssamenwerking maar ook breder naar het Europees Landbouwbeleid.’ Volgens Engel wordt er binnen Europa met bewondering naar haar gekeken. ‘Andere landen als Finland en Zweden hebben het ook wel onderschreven, maar zij profileert zich er veel sterker op.’

Aan de schandpaal

Toch laat de minister ook duidelijk gaten vallen, vindt Romijn. ‘De tegenkracht voor incoherentie komt vanuit het maatschappelijk middenveld. Wereldwijd staan maatschappelijke organisaties onder druk doordat hun ruimte wordt ingeperkt. Het is daarom ook uiterst ongelukkig dat ook in Nederland disproportioneel wordt bezuinigd op maatschappelijke organisaties.’

Daarnaast zou Ploumen haar nek op een aantal terreinen nog veel meer uit moeten steken dan dat ze nu doet. ‘Bedrijven rapporteren tot op de detail over mensenrechten of milieu, maar 0,0 op belastingontwijking. Dat is een apert voorbeeld van maatschappelijke onverantwoordelijkheid: belastinginkomsten die veel meer waard zijn dan ODA ontwikkelingslanden te onthouden. Ze probeert dat binnen OESO aan te pakken, maar daar moet ze veel steviger instaan samen met de minister van Financiën. Voor de textielindustrie in Bangladesh heeft ze heel erg ver haar nek uitgestoken. Dat wil ik op dit gebied ook graag zien. Als je minister van Buitenlandse Handel bent, ligt hier ook een verantwoordelijkheid om dit soort praktijken als pervers weg te zetten.’

Minder bekend is de Nederlandse rol in investeringsverdragen. Ook daarvan heeft Nederland er tal van gesloten. Via het Investor State Dispute Settlement kunnen multinationals nationale regeringen aanklagen als ze maatregelen nemen voor duurzame ontwikkeling (lees daar hier meer over). Zo werd in Indonesië een beleidsbeweging om bossen te beschermen in het kader van mijnbouw, maar bedrijven dreigden de overheid met een enorme schadeclaim. Romijn: ‘De toepassing van het ISDS pakt regelmatig pervers uit. Bijvoorbeeld wanneer Ecuador het roken aan banden wil leggen en een schadeclaim krijgt van Philip Morris. Multinationals kunnen zo overheden afschrikken om duurzaamheidsbeleid in te voeren als dat bedrijven schaadt. Daarmee bevordert het exclusieve niet-duurzame ontwikkeling. Daar kan ik met ontzettend boos over maken. De minister probeert een arbitragecommissie in te stellen (lees daar hier meer over en waarom dit niet genoeg is, red.), maar daar moet je je veel sterken inzetten en niet alleen via de OESO. Multinationals die een schadeclaim inleggen moet je internationaal aan de schandpaal nagelen. En bedrijven moeten daarin ook meehelpen.’

Ook op het gebied van MVO kan Ploumen meer doen.  Paul Engel vindt het op zich positief dat wordt gepoogd het Nederlandse bedrijfsleven te betrekken in ontwikkeling, maar waarschuwt voor business as usual. ‘De druk vanuit het bedrijfsleven is enorm om business as usual te financieren. Door het ministerie wordt daar zoveel mogelijk weerstand tegen geboden. Ik zou alleen willen dat er veel meer indicatoren zouden worden afgesproken die écht meetbaar en zichtbaar zijn. Nu worden resultaten nog te veel besproken in algemeenheden.’

Onvoldoende capaciteit

Een ander cruciaal aspect dat het rapport aankaart, is de capaciteit op het ministerie dat behoorlijk is afgebouwd sinds het aantreden van de minister. In 2002 werd een Coherentie-Eenheid opgericht die beleidscoherentie hoger op de agenda moest krijgen en EU wet-en regelgeving moest toetsen op het effect voor ontwikkelingslanden. Maar in 2012, onder Ploumen, werd deze ontmanteld. Mijke Elbers van de Foundation Max van der Stoel is er nog steeds verbaasd over: ‘Er zijn nu minder ambtenaren die actief in de gaten houden waar beleid incoherent is. Dat is opvallend, aangezien zo’n soort waakhondfunctie binnen het Ministerie in het verleden wel degelijk heeft bijgedragen aan een effectieve uitvoering van de coherentie-agenda. Dus ik zou er zeker voor willen pleiten dat die capaciteit weer wordt uitgebreid. Maar coherentie is voor het hele kabinet van groot belang. Daarom pleiten wij ervoor dat op andere ministeries zogenaamde focal points op coherentie worden aangewezen, die zich uit coherentie-oogpunt met de dossiers op hun ministeries bemoeien. Dat is een belangrijk signaal om te benadrukken dat het niet alleen maar een zaak is van het ministerie van BZ.’

Ploumen verkocht haar besluit de coherentie-unit te stoppen met het argument dat het beleid voortaan ‘gemainstreamed’ zou worden. Of dat zo is, is moeilijk na te gaan, vinden zowel Elbers als Engel. Engel maakt zich dan ook zorgen over de duurzaamheid van het commitment voor beleidscoherentie. ‘Deze minister trekt er hard aan, maar hoe duurzaam is het verankerd binnen het ministerie? Wat als de volgende keer een andere minister aan de macht is die het wat minder meent met coherentie? De vraag is of het nog steeds wel breed binnen het ministerie is verankerd. Beleidscoherentie is niet iets wat je er even bij doet. Tussen al het andere werk, hoeveel tijd krijgen ze er nu voor om echt naar coherentie te kijken? Daar hoop ik een antwoord op te krijgen.’

Veeleisende meester

Kunnen we nu al met al concluderen dat Nederland slecht scoort op coherentie? Engel waagt zich niet aan een algemeen eindoordeel. ‘Er zijn winstpuntjes, maar we zijn er nog niet. Beleidscoherentie is een veeleisende meester. 100 % coherentie is niet voor te stellen. Dat betekent niet dat het nog stukken beter kan dan nu.’

Dat het lastig is een eindoordeel te geven komt onder meer omdat er nog weinig gedegen onderzoek wordt gedaan wat nu precies de effecten zijn van bepaald beleid, vindt Engel: ‘Twee jaar geleden was in het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid van de Europese Unie opgenomen dat de impact gemonitord zou worden wat het effect is op ontwikkelingslanden. Dat werd door het Europees Parlement van tafel gezwiept. Hoe kan je pretenderen dat je rekening houdt met ontwikkelingslanden als je dat weigert te meten?’

Daarnaast, zo stelt Romijn, ontbreekt er een duidelijke graadmeter voor coherentie. De minister heeft bovendien nog niet over de voortgang op coherentie gerapporteerd, ondanks verzoeken van de Tweede Kamer. Romijn: ‘Dit rapport is gepubliceerd om die leemte te vullen. Maar het blijft een anekdotisch rapport. Ik zou er dan ook voor pleiten dat Ploumen zich in OESO-verband inzet om tot een heldere graadmeter te komen waarmee je tussen landen vergelijkingen kunt maken hoe ze het doen op inclusieve duurzame ontwikkeling.’

Aanbevelingen

Duidelijk is in elk geval wel dat er nog veel werk aan de winkel is om het beleid coherenter te maken. En daar ligt niet alleen een taak voor de minister. Politieke partijen zijn evenzo belangrijk, maar laten het liggen, ziet Romijn. Engel wijst naar de Nederlandse universiteiten die veel meer zouden moeten doen om de zo essentiële kennis te vergaren. ‘Er is nauwelijks aandacht voor deze problematiek. Wat is er nu mooier dan een student naar een ontwikkelingsland te sturen om de effecten van ons Nederlandse of Europese beleid te onderzoeken?’

Er ligt eveneens een taak voor ngo’s. Romijn: ‘Er zijn ngo’s die er hun tanden in zetten, maar het is nog veel te gefragmenteerd. We kunnen meer doen en moeten ook meer samen doen. Dat kan binnen de strategische partnerschappen. Die worden thematisch ingezet, maar wat nog ontbreekt is een overkoepelende paraplu voor beleidscoherentie waarin we samen optrekken.’ Gevleugeld is Ploumens uitspraak dat ze wakker moest liggen van ngo’s. ‘Je moet het doel dan niet verengen tot capaciteitsopbouw’, vindt Romijn, ‘maar verbreden tot het ook echt laten wakker liggen van Ploumen. Het kabinet moet onder druk worden gezet om beleid aan te passen om uitsluiting tegen te gaan. Dat moet nog veel meer prioriteit krijgen.’

Dan toch weer even terug naar de minister: immers de hoofdverantwoordelijke. Wat kan ze beter doen? ‘Maak jaarlijks een balans op’, adviseert Romijn. ‘Probeer krachten te bundelen. En steek je nek uit op mechanismes waar Nederland een cruciale rol speelt zoals handelsverdragen en belastingverdragen. Zij is ervoor verantwoordelijk en er liggen mogelijkheden voor verbetering. Wij als ngo’s kunnen zeggen, “zoek het maar uit”. Liever willen we daarin samen met haar optrekken.’

Vandaag neemt minister Ploumen het rapport in ontvangst op een conferentie over beleidscoherentie voor ontwikkeling. Lees later op deze site haar reactie op het rapport.

Lees meer over coherentie in ons coherentiedossier.