Dinsdag werden de contouren bekend van het nieuwe financieringskader voor Nederlandse ontwikkelingsorganisaties. Het ministerie van Buitenlandse Zaken maakt scherpe keuzes. Te scherp, volgens lokaalmondiaal directeur Stefan Verwer: “De richting klopt maar vereng strategische partnerschappen niet tot verlengstukken van het Nederlandse overheidsbeleid.”

De presentatie van een nieuw kader voor financiering van maatschappelijke organisaties zal altijd voer voor discussie geven. Verder is het onvermijdelijk dat er kritiek zal zijn op een dergelijk financieringskader vanuit het maatschappelijke middenveld. Dat is ook begrijpelijk, want er zullen altijd organisaties en belangen zijn die zich buitengesloten voelen in het voorgestelde kader. Ook op het kader voor de nieuw te vormen strategisch partnerschapen, welke dinsdag door het Ministerie van Buitenlandse Zaken werden toegelicht zal het nodige aan te merken zijn. Dat kan ook niet anders, want het ministerie stelt scherpe voorwaarden aan de strategische partnerschappen.

Het roemruchte medefinancieringsstelsel

De discussie over de relatie overheid en maatschappelijke organisaties is al lang inzet van discussie binnen de Nederlandse ontwikkelingssector. De discussie gaat terug naar het einde van de jaren negentig. Tot dan toe financierde de Nederlandse overheid via het zogenaamde medefinancieringsstelsel vier verschillende organisaties, die voortkwamen uit de verzuilde Nederlandse samenleving. Onder de PvdA-minister voor Ontwikkelingssamenwerking, Eveline Herfkens, werd het programma vanaf 1998 opengebroken. Was het eerst Foster Parents Plan die toetrad tot het illustere rijtje van Novib, Hivos, ICCO en Cebemo (dat kort daarna zou opgaan in Cordaid), enkele jaren later volgde Terre des Hommes (2002).

In de periode daarna werd het systeem opengesteld voor alle Nederlandse ontwikkelingsorganisaties. De Nederlandse overheid liep daarmee voorop als het gaat om het financieren van het maatschappelijke middenveld en de criticasters van het eigen overheidsbeleid.

Maar er was ook kritiek op het stelsel: maatschappelijke organisaties zouden teveel afhankelijk zijn van de Nederlandse overheid, terwijl de achtereenvolgende kaders van het medefinancieringsstelsel veel teveel regeldruk met zich meebrachten. Velen klaagden over het feit dat ontwikkelingsorganisaties veel teveel in een kader werden geperst als uitvoerders van overheidsbeleid. ‘Waar is de N van NGO’,  was niet voor niets de vraagstelling in een online discussie die in het voorjaar van 2012 op www.viceversaonline.nl werd gevoerd.

De heilige graal

Na de totstandkoming van MFS-2, welke de periode 2010-2015 betreft, was het voor velen duidelijk: dit zou de laatste keer zijn dat de overheid een kader zou bieden voor financiering van ontwikkelingsorganisaties. ‘Tenders’ en de ‘markt’ werden nieuwe buzzwords in de ontwikkelingsgemeenschap. De heilige graal van ontwikkelingssamenwerking werd gezocht bij internationale charities en menig OS-directeur stak de oceaan over om zichzelf toegang te verschaffen tot de fondsen van Amerikaanse charitatieve instellingen, zoals Google, Ford, Soros en natuurlijk de Bill en Melissa Gates Foundation. Het zijn de jaren dat ook de Nationale Postcodeloterij (NPL) elk jaar weer kan rekenen op een gigantische stijging van het aantal aanvragen en terwijl de achtereenvolgende ministers alleen maar moesten bezuinigen, slaagde Boudewijn Poelman er in om een deel van die bezuinigen weer te ‘repareren’ met geld van de loterij.

Voor velen versterkte dit het beeld dat de markt een belangrijke oplossing was om de afnemende overheidsfinanciering te compenseren. Maar ondanks dat de NPL steeds meer geld uitkeert en het hebben van eigen financieringsbronnen ontegenzeggelijk de onafhankelijkheid van een maatschappelijke organisatie vergroot, blijkt het opbouwen van alternatieve financieringsbronnen voor velen moeilijker gezegd dan gedaan. En zo komt langzaamaan het besef dat charities helemaal geen makkelijk geld zijn: het kost een hoge financiering in tijd, de besluitprocedures zijn vaak lang en niet altijd even transparant, maar nog belangrijker: ook de conditionaliteiten aan dergelijke financieringen zijn soms veel stringenter dan verwacht. Neem de Bill & Melissa Gates Foundation, waarvan bekend is dat zij erg betrokken is bij haar uitvoerders.

Een nieuwe minister met uitdagende keuzes

En terwijl ontwikkelingsorganisaties aan het broeden zijn op alternatieve financieringsbronnen en de maatschappelijke discussie over ontwikkelingshulp steeds verder verhard en de roep om hulp maar helemaal af te schaffen steeds luider klinkt (ook in politiek Den Haag), was daar opeens de kamerbrief van Lilianne Ploumen. De eerste minister die ontwikkelingssamenwerking en buitenlandse handel combineert en die de ondankbare taak heeft om alleen maar te bezuinigen op het Nederlandse ontwikkelingsbudget, publiceert in oktober 2013 een kamerbrief,  waarin zij haar plannen met betrekking tot de financiering van maatschappelijke organisaties uiteen zet.

Een brief, waarin zij tegen de verwachting in de intentie uitspreekt om ontwikkelingsorganisaties te financieren als waakhond: ‘De pleitende en beïnvloedende rol van het maatschappelijk middenveld wil ik versterken. Internationaal gezien krijgt die lobby- en advocacy rol relatief minder steun, terwijl die wel noodzakelijk is voor inclusieve en duurzame groei.’

Moedige keuze

De keuze van de minister om juist die rol van maatschappelijke organisaties te ondersteunen is een moedige. Twee weken geleden werd het rapport ‘Closing Space: Democracy and Human Rights Support Under Fire’ gepubliceerd. In dit rapport betogen Thomas Carothers en Saskia Brechenmacher van het Carnegie Endowment for International Peace, een denktank op het vlak van vredesvraagstukken, dat de steun voor democratisering en mensenrechten wereldwijd serieus onder druk staat: ‘More and more governments are erecting legal and logistical barriers to democracy and rights programs, publicly vilifying international aid groups and their local partners, and harassing such groups or expelling them altogether. Despite the significant implications of the pushback, the roots and full scope of the phenomenon remain poorly understood and responses to it are often weak.’

Het rapport lijkt de keuze van Ploumen en haar ministerie alleen maar te ondersteunen. Tijdens de informatiebijeenkomst afgelopen dinsdag wijst plaatsvervangend DGIS, Christiaan Rebergen, op de zorgelijke trend dat de politieke ruimte voor maatschappelijke organisaties, zowel in financiële als politieke zin, steeds meer beperkt lijkt te worden. En juist daarom kiest de overheid ervoor om haar middelen in de zetten om maatschappelijke organisaties te versterken, die zich inzetten voor het recht van zwakken in de wereld en pogen om juist hun een rol te laten geven in de besluitvorming op lokaal, nationaal en mondiaal niveau: ‘We zien dat globalisering ons raakt, dat wat er gebeurdt in ketens ons raakt als consument: maatschappelijke organisaties kunnen een belangrijke rol spelen door overheden en bedrijfsleven accountable te houden. Het is duidelijk dat het steeds lastiger wordt om internationaal afspraken te maken’,  verzucht Rebergen. ‘Denk aan thema’s als migratie en klimaat: daar wordt het aantoonbaar steeds lastiger om partijen aan de tafel te krijgen, terwijl afspraken op die vlakken meer dan ooit nodig zijn.’ Maatschappelijke organisaties kunnen en moeten juist daar een belangrijke rol spelen.

Financieringskader

Maar hoe ziet het financieringskader er dan eigenlijk uit? Het ministerie van Buitenlandse Zaken zal drie fondsen creëren: het grootste fonds is bestemd voor de strategische partnerschappen, maar daarnaast wordt  in 2015 het  accountability fund opgezet, bedoeld voor directe financiering via ambassades van maatschappelijke organisaties in de partnerlanden van Nederland. Het derde fonds is het innovatiefonds voor vernieuwende initiatieven van partners die niet meedoen aan strategisch partnerschap, maar die wel aansluiten op het nieuwe beleid van de minister om veel meer in te zetten op pleiten en beïnvloeden.

Het grootste deel van haar budget zet de minister dus in op strategische partnerschappen. Het ministerie kiest 25 maatschappelijke organisaties of allianties van maatschappelijke organisaties. Deze keuze wordt gemaakt op basis van een aantal criteria: zo moet er sprake zijn van een duidelijk Theory of Change, oftewel er moet onderbouwd worden op welke wijze de activiteiten van de alliantie bijdraagt aan de gewenste verandering. Daarnaast moet de aanvrager  onderdeel zijn van, of op zijn minst gelieerd zijn aan, netwerk(en) van organisaties in lage- en middeninkomenslanden. Ook het track record, van de aanvragende organisaties wordt meegenomen in de beoordeling. Zo dienen organisaties ervaring te hebben met capaciteitsopbouw.

Het belangrijkste criterium is echter dat men aansluiting moet vinden bij agenda van de minister van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. Sterker nog, de minister vraagt aan indieners om ‘een gedegen visie op de eigen rol én op de rol van BZ binnen een strategisch partnerschap.’ Dit lijkt op gespannen voet te staan met het principe van waakhond, het impliceert immers dat er sprake moet zijn van een gezamenlijk doel. Als dat doel vermindering van armoede is, dan zullen maatschappelijke organisaties en het ministerie het snel eens worden, maar als er ook nog eens sprake moet zijn van ‘een gezamenlijk gedefinieerd strategisch doel en een gedeelde visie op de meerwaarde van het partnerschap tussen overheid en de maatschappelijke organisatie of de alliantie van maatschappelijke organisaties’,  dan zou dat weleens op gespannen voet kunnen staan met het uitgangspunt dat de overheid maatschappelijke organisaties als ‘waakhond’ wil financieren.

Neem het voorbeeld van de wapenhandel. Er is kritiek op de rol van de Nederlandse overheid in de verkoop en verspreiding van wapens wereldwijd. Maatschappelijke organisaties en de overheid staan hier lijnrecht tegenover elkaar. Maar zou een campagne rondom wapenhandel, zelfs als voldaan zou worden aan de andere criteria (track record, netwerk in het Zuiden etc) wel in dit kader passen? Er is namelijk nauwelijks sprake van een gedeelde visie en zou de overheid een theory of change, waarin het doel wordt gesteld om de Nederlandse wapenexport te doen afnemen ondersteunen? Je zou zelfs kunnen redeneren dat zodra de overheid dat doel zou onderschrijven, het strategisch partnerschap al bijna geslaagd zou zijn en de campagne tegen wapenhandel wellicht zelfs niet meer mogelijk zou hoeven zijn.

Theorie en praktijk

De vragen die worden opgeworpen zijn natuurlijk kritische vragen en waarschijnlijk heeft het Nederlands maatschappelijk middenveld op dit moment een minister en een ministerie, waarmee in elk geval op het vlak van gedeelde doelen ‘goed’ zaken meegedaan kan worden. Ploumen is voor coherentie en zet zich in voor duurzame ketens, eerlijke handelsverdragen en ondanks dat er grote verschillen zijn in de wijze waarop je die doelen bereikt, lijkt het kader voor de strategische partnerschappen bij deze minister veel ruimte te geven voor samenwerking tussen maatschappelijke organisaties en de overheid.

Maar wat als er een andere politieke wind waait in Den Haag, een nieuwe minister met een andere achtergrond, die een totaal andere visie heeft op de rol van maatschappelijke organisaties en die anders kijkt naar de klimaatproblematiek? De fundamentele vraag is of strategische samenwerking tussen overheid en maatschappelijke organisaties, die geroemd en gefinancierd worden voor hun rol als waakhond, wel te vatten is in een financieringskader.

Sommige lezers zouden nu kunnen opmerken dat het maatschappelijke organisaties vrij staat om te kiezen om al dan niet deel te nemen aan een strategisch partnerschap met de overheid. Tegelijk is het echter ook de vraag of de minister de kans wil missen om een belangrijke stap te zetten in het waarborgen dat er in de verhouding tussen overheid en het kritische maatschappelijke middenveld, sprake is van samenwerking, maar vooral ook dat de zo belangrijke waakhondfunctie van maatschappelijke organisaties in Nederland en daarbuiten wordt gewaarborgd.

De vergelijking dringt zich op met de discussie over digitale vrijheid en de afluisterende inlichtingsdiensten: veel mensen halen hun schouders op: ‘Als je niks te verbergen hebt, dan maak ik me daar geen zorgen over’, maar het ontbreken van regels die fundamentele grondrechten beschermen voel je pas als die grondrechten worden geschaad.

Koningin van coherentie?

In mei zal het ministerie het definitieve kader publiceren, vervolgens zal voor het eind van het jaar bepaald worden welke organisaties aan het strategisch partnerschap zullen deelnemen. De komende weken zal de lobby-machine op volle toeren draaien en zal er binnen ministerie belangrijke knopen worden doorgehakt. Ongetwijfeld zal het ministerie bestookt worden met brieven en e-mails van maatschappelijke organisaties die het kader willen beïnvloeden. Het is te hopen dat een groot deel van die brieven juist gaan over het punt van onafhankelijkheid en tegenmacht.

Als Ploumen er in slaagt een kader te creëren wat ruimte biedt voor onafhankelijke kritische organisaties en waarin de eis om altijd te werken vanuit een gedeelde visie en waarbij het gezamenlijke doel algemeen geformuleerd kan worden (zoals bijdragen aan een rechtvaardigere wereld) en de strategische partnerschappen geen beperkend kader worden voor een onafhankelijke maatschappelijke middenveld: dan zal zij ervoor zorgen dat de N van ngo dus voorop blijft staan. Ploumen kondigde aan het begin van haar ministerschap aan dat zij de boeken wil ingaan als de eerste echte minister van coherentie. Sommigen voegde daar de geuzetitel ‘koningin van de coherentie’ aan toe. Als Ploumen er in mei in slaagt een financieringskader te presenteren, waarin de waakhondfunctie van maatschappelijke organisaties daadwerkelijk is verankerd, voeg ik daar graag de titel kampioen van het kritisch maatschappelijk middenveld aan toe.