De hulp aan fragiele staten daalt, maar de millenniumdoelen in deze groep landen zijn bij lange na nog niet gehaald. Het wordt daarom hoog tijd dat fragiele staten  meer geld halen uit binnenlandse inkomstenbronnen. Dat vindt de OESO, die in hun recent verschenen rapport Domestic Revenue Mobilisation in Fragile States donoren aanspoort veel meer geld en energie te steken in de capaciteit van fragiele staten om hun eigen belastingen te innen.

Over vier jaar leeft meer dan de helft van ‘s werelds armste mensen in fragiele staten. Terwijl deze landen worstelen om de millenniumdoelen te halen, wordt er steeds minder ontwikkelingshulp aan gegeven. Ook alternatieve geldstromen zoals investeringen en remittances zijn beperkt. De OESO vond het tijd voor een ‘wake-up call’  en trekt aan de bel in het rapport Domestic Revenue Mobilisation for Fragile States. De oplossing? Landen moeten zelf veel meer binnenlandse inkomstenbronnen aanboren. Op dit moment halen fragiele staten slechts 14 % van hun BNP uit belastingen: veel te weinig om de millenniumdoelstellingen te kunnen halen volgens het rapport. Dat percentage moet fors omhoog geschroefd, vindt de OESO, en hulp kan daarbij helpen. Maar dan moeten donoren daar wel wat meer energie in steken: tot nu toe wordt slechts 0,07 % van de ODA besteed aan het opzetten van belastingsystemen in fragiele staten. Dat zou meer moeten zijn, zo stelt de OESO.

Dalende trend

De omvang van de hulp aan de 51 fragiele staten die op de OESO-lijst staan is lange tijd stabiel gebleven, maar sinds 2011 daalt de hulp met 2,4 %. DAC-donoren gaven in 2011 in totaal 0,7 % minder uit aan fragiele staten en het is de verwachting dat deze trend doorzet.. Niet alleen omdat de financiële crisis tot forse bezuinigen heeft geleid, maar ook omdat donoren steeds vaker hun toevlucht zoeken tot het verstrekken van leningen in plaats van giften. Die leningen gaan veelal naar de meer kredietwaardige middeninkomenslanden.

De hulp is ook erg ongelijk verdeeld. De meeste hulp concentreert zich op de zeven ‘populaire’ fragiele staten -Afghanistan, DRC Congo, Ethiopië, Pakistan, Kenia, de Palestijnse gebieden en Irak-, die samen meer dan de helft van alle hulp aan fragiele staten kregen. De minst ontwikkelde fragiele staten, zoals Bangladesh, Tsjaad en de Centraal Afrikaanse Republiek, dreigen hierbij te worden vergeten.

Van investeringen kunnen fragiele staten eveneens niet op aan. Investeringen in deze groep landen bedragen slechts 15 % van de buitenlandse geldstromen, terwijl dat voor andere ontwikkelingslanden 67 % is. Na de financiële crisis in 2007 is ook hier zelfs een flinke daling in te zien. Investeringen zijn in de ogen van de OESO bovendien niet de beste inkomstenbron om op te rekenen: ze zijn onbetrouwbaar en extreem ongelijk verdeeld. Meer dan de helft van alle hulp aan fragiele staten gaat naar slechts drie landen: Egypte, Soedan en Nigeria.

Vooralsnog beslaat hulp bijna een derde van de buitenlandse inkomstenbronnen, maar de grootste geldstroom voor fragiele staten zijn de remittances van migranten: die waren goed voor 56 % van de totale inkomstenbronnen. De impact van deze gelden op macro economische ontwikkeling is echter vrij onzeker, omdat het grootste gedeelte wordt besteed aan de directe levensbehoeften van de achtergebleven families.

Eigen inkomsten

Buitenlandse geldstromen hebben dus ieder zo hun tekortkomingen. Daarom doen fragiele staten er beter aan hun eigen inkomstenbronnen aan te boren en belastingen te innen, zo adviseren de auteurs van het rapport. Niet alleen om gegarandeerd te zijn van een stabiele inkomenstenbron, maar ook omdat belastingen de relatie tussen de staat en de burgers gezonder maakt. Door het innen van belasting, moet de regering verantwoording afleggen aan de burgers over de besteding van het geld. De burgers voelen zich op hun beurt meer betrokken bij wat hun regering doet. Daarnaast zorgen belastingen zorgen voor een gelijkwaardiger verdeling van geld en meer sociale cohesie.

Om een functionerend belastingssysteem te ontwikkelen is er nog heel wat werk te verrichten, want hoewel fragiele staten weliswaar steeds meer belastingen weten te innen, blijft hun capaciteit laag. Terwijl andere ontwikkelingslanden gemiddeld 17 % en de OECD landen 34% uit belastingen halen, blijft dat percentage bij fragiele staten hangen op 14 %. Om de millenniumdoelstellingen voor 2015 te behalen, zouden landen zo’n 20 % moeten halen uit belastingen, adviseert de VN.

Het gebrek aan belastingen die fragiele staten kunnen innen, is onder andere te verklaren doordat veel belastinginkomsten uit natuurlijke hulpbronnen komen, zo stelt de OESO. Een land als Sudan bijvoorbeeld, is voor 98% van zijn belastinginkomsten afhankelijk van olie. Dat maakt een land kwetsbaar voor fluctuerende prijzen op de wereldmarkt. Geld halen bij de bevolking is een beter alternatief, maar daar vaak weinig enthousiasme om belasting te betalen. Het ontbreekt de staat aan legitimiteit omdat men er van uitgaat dat belastingen toch maar in de zakken van ambtenaren verdwijnen in plaats van dat ze aan publieke zaken worden besteed. Een gebrek aan institutionele capaciteit maakt het ook moeilijk belastingen te innen. Daar maken multinationals handig gebruik van. Fragiele staten doen zelf echter ook van harte lust mee aan de  ‘race to the bottom’. Door extreem lage belastingen te vragen aan bedrijven die in hun land investeren, lopen de landen enorm veel inkomsten mis. Dit terwijl niet is bewezen dat lage belastingen beter zouden zijn voor het investeringsklimaat. Fragiele staten zijn daarnaast ook erg kwetsbaar voor illegale activiteiten, zoals corruptie, het witwassen van geld en belastingontduiking.

0,07 %

Wat kan de internationale gemeenschap doen? Volgens de OESO kunnen deze landen fragiele staten helpen meer te halen uit hun binnenlandse inkomstenbronnen. Daar hebben donoren zich zelfs al diverse keren aan gecommitteerd. Al vanaf 2002, tijdens de internationale donorconferentie in Monterrey roepen zij dat ze binnenlandse inkomensgeneratie een prioriteit willen maken. Die belofte werd herbevestigd in de Global Partnership for Effective Development die in Busan in 2011 werd opgericht.

Maar donoren komen hun beloftes niet na, zo constateert het rapport. Slechts 0,07 % van alle ontwikkelingshulp gaat naar financieel management en daaraan gerelateerde zaken. Terwijl voor iedere dollar die wordt besteed aan het mobiliseren van binnenlandse inkomstenbronnen, 10 dollar terug kan komen, volgens onderzoek van de OESO, de African Development Bank en United Nations Economic Commission to Africa. Er zijn al een aantal succesverhalen: zo zorgde een programma van USAID van 5,3 miljoen dollar ervoor dat de regering van El Salvador 350 miljoen dollar aan belastingen kon binnenhalen.

Er zijn talloze manieren waarop donoren fragiele staten kunnen helpen belastingen te innen. Zo kunnen ze landen ondersteunen om meer directe belastingen op inkomsten of eigendom te innen en kunnen ze onderwijssystemen oprichten, om mensen de waarde van belastingen voor publieke voorzieningen in te laten zien. Daarnaast kunnen donoren landen helpen om hun natuurlijke hulpbronnen beter te beheren, bijvoorbeeld door inkomsten en risico’s beter te delen met bedrijven. Ook niet onbelangrijk is het creëren van meer openheid bij multinationale ondernemingen om hun transfer pricing regels openbaar te maken en te laten zien wat hun winsten precies zijn. De Wereldbank, de EU en de OECD Taks Force on Taks and Development zijn daar al actief in.

Het is de hoop van de auteurs van het rapport dat donoren dit alles meenemen in de post-2015 agenda, en zich dit keer wel committeren aan eerder gemaakte beloftes. Want anders, zo stelt John Lomoy, directeur van OECD-DAC, ‘missen we een essentiële kans om in smart aid te investeren.’