Afgelopen vrijdag verscheen de langverwachte Kamerbrief van minister Ploumen over het Budget Internationale Veiligheid (BIV). Terwijl het debat zich de laatste tijd vooral concentreerde op de relatie hulp en handel (en het bijbehorende Dutch Good Growth Fund), is het BIV, dat gaat over de relatie tussen hulp en veiligheid, minstens zo relevant. Het gaat immers vanaf 2014 om structureel 250 miljoen euro dat afkomstig is van de begroting Ontwikkelingssamenwerking en dat besteed zal worden aan internationale veiligheid. IKV Pax Christi bestudeerde de brief en directeur Jan Gruiters maakte de volgende balans op.

De kamerbrief over het Budget Internationale Veiligheid is het resultaat van een kleine veldslag tussen ontwikkelingssamenwerking en defensie, een veldslag die resulteert in een tekst met wisselgeldpassages.

Minister Ploumen kan op basis van de kamerbrief de ontwikkelingsrelevantie van het BIV niet 100% garanderen maar wel bijdragen aan de bescherming van burgers in ontwikkelingslanden. Minister Hennis Plasschaert kan het BIV ook niet zomaar als huishoudpot voor militaire uitgaven  gebruiken, maar wel proberen in te zetten voor veiligheids- en handelsbelangen van Nederland.

Winstpunten Ploumen

Minister Ploumen lijkt in de kamerbrief vijf belangrijke punten te hebben binnengehaald:

1. Het BIV moet onder andere bijdragen “aan de bescherming van de burgerbevolking” en “het voorkomen of beheersen van humanitaire crisis” en aansluiten “bij prioriteiten en capaciteiten van lokale actoren.”

2. Uitgangspunt is dat de aanwending van het BIV “ontwikkelingsrelevant” moet zijn en moet “bijdragen aan het oplossen van de problemen in een land of regio.”

3. De focus van het BIV richt zich thematisch op “militaire en politieke aspecten” en lijkt zich geografisch te richten op “ontwikkelingslanden en fragiele staten” al wordt ook mysterieus verwezen naar “nabij gelegen regio’s”.

4. Het BIV kan bijdragen aan het voorkomen van de vier meest ernstigste internationale misdrijven tegen burgers die een beroep doen op the responsibility to protect en beoogt wat dat betreft de “goede positie [van Nederland] op het internationale toneel verder uit te bouwen.”

5. De inzet van het BIV moet plaatsvinden op basis van holistische contextanalyses die conflictsensitief zijn, rekening houden met “knelpunten voor ontwikkeling” en gebruik maken van “kennis en deskundigheid buiten de rijksoverheid”. Bovendien moet de aanwending van het BIV “flexibel” zijn, deel uitmaken van een “lange termijnstrategie gericht op een duurzame aanpak van de problemen in conflictgebieden.”

Gemiste kans: New Deal als richtinggevend kader

Opmerkelijk is dat de aanwending van het BIV niet wordt ingekaderd door de New Deal for Engagement in Fragile States. Opmerkelijk omdat in de nota “Wat de wereld verdient” de uitgangspunten van de New Deal expliciet  “richtinggevend” genoemd worden voor het BIV.  Het BIV zou een belangrijke bijdrage kunnen en moeten leveren aan het realiseren van de zogenoemde peacebuilding and statebuilding goals van de New Deal. Expliciete verwijzingen naar de New Deal, naar het belang van human security, en de noodzaak van complementariteit met het speerpunt Veiligheid en Rechtsorde hadden de ontwikkelingsrelevantie van het BIV beter kunnen schragen.

Afwijking van regeerakkoord

Minister Ploumen moet, en dat in afwijking van het regeerakkoord,  bij de aanwending van het BIV niet enkel overeenstemming bereiken met de Minister van Defensie maar ook met de Minister van Buitenlandse Zaken. De kans dat het BIV daarmee zal bijdragen aan een actievere rol van Nederland bij missies in Afrika,  bijvoorbeeld Mali, lijkt hierdoor toe te nemen.

Wisselgeld en dubbelzinnigheid

Toch bevat de kamerbrief ook wisselgeld en passages die dubbelzinnig zijn en de ontwikkelingsrelevantie van het BIV danig kunnen ondergraven. Zo spreekt de kamerbrief over het “meewegen” van strategische belangen van Nederland die haaks kunnen staan op het doel “bescherming van burgers” in ontwikkelingslanden. Het tegengaan van terrorisme, drugshandel en ongewenste migratiestromen verhoudt zich moeizaam tot “de prioriteiten van lokale actoren”.  Een anti-piraterij missie draagt niet bij “aan het oplossen van problemen in een land”. De “bescherming van goederenstromen” is niet echt “ontwikkelingsrelevant” te noemen. En de “kosten voor de beveiliging van diplomaten en ambassades” horen niet thuis in een budget dat moet bijdragen aan vrede en veiligheid in de wereld.

Weinig uitsluitingsgronden

De kamerbrief bevat nauwelijks uitsluitingsgronden voor de aanwending van het BIV behoudens de vaststelling dat het BIV niet kan worden gebruikt voor het verlenen van noodhulp en de instandhouding van de krijgsmacht. Tegelijkertijd maakt de kamerbrief duidelijk dat er meer variabele kosten van vredesoperaties onder gebracht gaan worden binnen de HGIS. Deze kosten kunnen vervolgens ook bij het BIV in rekening worden gebracht.

Dubbelzinnigheid recept voor voortdurend debat bij aanwending BIV

Door deze wisselgeldpassages kan het BIV ook aangewend worden voor activiteiten waarvoor niet een minister voor Ontwikkelingssamenwerking maar een minister van Defensie ministeriele verantwoordelijkheid moet dragen. De dubbelzinnigheden in de kamerbrief zullen er toe leiden dat de aanwending van het BIV steeds discussie zal oproepen, niet enkel binnen het kabinet maar ook in de Tweede Kamer.

Tweede Kamer aan zet met 2 kernvragen

De Tweede Kamer is nu aan zet. Het debat zal zich op twee vragen richten:

1. Kan de ontwikkelingsrelevantie van het BIV meer eenduidig worden verzekerd, door bescherming van burgers in conflict- en fragiele staten als een harde voorwaarde en de uitgangspunten van de New Deal als richtinggevend te hanteren bij de aanwending van het BIV?

2. Kan de uitsluitingsparagraaf worden versterkt door kosten die voortvloeien uit bondgenootschappelijke verplichtingen, uit de verdediging van eigen grondgebied of Nederlandse handelsbelangen en uit terrorismebestrijding uit te sluiten van financiering vanuit het BIV?

Aanwending is lakmoesproef

De werkelijke lakmoesproef voor het BIV ligt in de daadwerkelijke aanwending ervan. Daaruit moet duidelijk worden of bij de aanwending van het BIV de veiligheidsbelangen van burgers in fragiele en conflictstaten de doorslag geven. Alleen dan kan het BIV bijdragen aan de door het High Level Panel van de VN gesuggereerde doelstellingen van de post-2015 ontwikkelingsagenda: het verzekeren van stabiele en vreedzame samenlevingen voor de 1,5 miljard mensen die in fragiele en conflictlanden leven.