De toon van het debat over ontwikkelingssamenwerking wordt behalve door feitelijke argumenten ook bepaald door een minder grijpbare factor: emotie. Ontwikkelingsexpert Arno Ambrosius vraagt zich af welke invloed onze gevoelens hebben op de wijze waarop we denken over de nut en noodzaak van ontwikkelingssamenwerking en hoe zij zich uiten in beleid.

De discussie rond ontwikkelingssamenwerking wordt vaak gevoerd met een mengsel van korte argumenten, klinkende volkswijsheden en verborgen gevoelens. Over die gevoelens wordt weinig gesproken, terwijl die mogelijk een grotere rol spelen dan gedacht. Het lijkt zinvol te proberen een aantal van deze gevoelens en hun effecten te signaleren en bespreekbaar te maken.

Het ongemak van helpen

Hoewel sommige mensen zwelgen in het helpen van mensen buiten de eigen kring, geeft het vele anderen een ongemakkelijk gevoel. Hulp is best aanvaardbaar in geval van incidentele nood, ramp of fysieke incapaciteit. Dan kan snelle, korte en gerichte hulp worden gegeven in de vorm van noodhulp, caritas of aalmoezen. Deze vormen van hulp zijn inherent aan een liberaal-economisch systeem, waarin sommige mensen wel eens de boot kunnen missen. Dat erkennen en daar wat aan doen, brengt de eigen (relatief rijke) positie noch die van het systeem in gevaar. Integendeel, dankzij rijkdom is armenzorg mogelijk. Dus zorg voor pechvogels (vooral in Nederland) en noodhulp (vooral in arme landen) staat buiten kijf, ook al wordt daarmee maar een beperkt aantal mensen geholpen en voor een beperkte tijd. Velen voelen zich echter ongemakkelijk als armoede zich voordoet als structureel probleem. Dan komt de vraag op wat er mis is met het economisch systeem in de wereld. De eigen relatieve rijkdom, die normaal aanvoelt als het logische en rechtvaardige product van eigen inspanning, blijkt dan niet zo logisch en rechtvaardig voor iedereen.

Misschien hebben Noodhulp en Structurele Hulp een samengesteld draagvlak, groter dan de som van elk van de draagvlakken apart. Maar het is zuiverder om noodhulp, voortkomend uit gevoelens van medelijden, te onderscheiden van structurele hulp, voortkomend uit gevoelens van rechtvaardigheid. Het gaat om verschillende zaken, die ook verschillend moeten worden behandeld en beoordeeld.

De weerzin tegen softe hobby’s

Populaire critici voeden graag het gevoel dat OS ‘politiek correct’ is, iets van watjes voor watjes. Gevoelens en ideeën van solidariteit, gelijke kansen en rechtvaardigheid worden afgedaan als sentimentele en betuttelende hobby’s. Kortom, ze zijn hopeloos ouderwets in deze harde wereld, waarin nu eenmaal groepen mensen niet kunnen meekomen, grondstoffen schaars worden en milieurampen toenemen. Gelukkig is dat voor vele anderen onaanvaardbaar. De icoon van ons neoliberaal economisch systeem, Bill Gates, besteedt daarom samen met andere rijke, apolitieke, intelligente en belangeloze mensen, meerdere procenten van zijn vermogen – en zelfs het grootste deel van zijn tijd – aan structurele armoedebestrijding. De initiatieven van deze mensen – bepaalde geen watjes – zouden toch vele anderen moeten stimuleren om het te blijven proberen met OS. Maar vreemd genoeg krijgt de Bill en Melinda Gates Foundation (evenals die van Ford, Soros, enz.) nauwelijks aandacht. De ethische en praktische overwegingen van deze ondernemers stroken niet met het gevoel dat OS een losers’ game is voor de zwakkere broeders en hun in sandalen gestoken hulpverleners. Evenmin passen ze in het concept dat OS alleen een officiële zaak is van overheden en multilaterale organisaties.

Particuliere initiatiefnemers in ontwikkelingssamenwerking zijn van grote waarde. De OS-sector zou er goed aan doen uit het circuitje te treden van overheden en multilaterale organisaties en de private acties in het centrum te plaatsen van het denken over armoedeverlichting en duurzaamheid.

Wantrouwen jegens de overheid

Toen de Directie Technische Hulp (DTH) integreerde met het Ministerie van Buitenlandse Zaken, was de idee dat Ontwikkelingssamenwerking en Buitenlandse Zaken (plus Economische Zaken en Financiën) tot wederzijds voordeel zouden gaan functioneren ten einde een Nieuwe Economische Wereld Orde te scheppen. Maar in plaats daarvan is het OS-apparaat gegeneraliseerd en gebureaucratiseerd en net zo verzand als bij multilaterale instellingen. Daarbij heeft ook de OS-bedrijfscultuur (praktijkmatig, veranderingsgezind en gericht op armen) het af moeten leggen tegen de BZ-bedrijfscultuur (beleidsmatig, harmoniegezind en gericht op overheden). Daarom wordt nu in ontwikkelingslanden uitsluitend nog gewerkt met overheden en niet meer met het maatschappelijk middenveld, laat staan met armenorganisaties.

Terwijl in de rijkere landen de overheid een steeds beperktere rol in de samenleving wordt toegedicht, wordt in ontwikkelingslanden verondersteld dat overheden duurzame armoedebestrijding geheel in eigen hand nemen. Dat is onjuist, want in het algemeen is de bevolking in armere landen veel lager opgeleid en hun overheden minder representatief en bovendien is het (internationale) bedrijfsleven daar relatief veel machtiger. Ontwikkelingssamenwerking kan welwillende politici en hoge ambtenaren weliswaar helpen beter bestuur in te voeren en meer efficiëntie te betrachten, maar zolang het opleidingsniveau en democratisch gehalte van het volk niet veranderen en er geen rekenschap hoeft te worden afgelegd naar brede bevolkingsgroepen, beklijft dat natuurlijk niet. 

Bij beoordeling moet niet alleen worden gekeken naar de kwaliteit van bestuur van overheden, maar vooral naar de kwaliteiten van het draagvlak.

Bang dat geld in de zakken van de rijken verdwijnt 

Economische groei maakt armoedebestrijding een stuk makkelijker en daarom krijgt dat vaak alle aandacht. Maar maatregelen om groei te stimuleren bevoordelen vaak in eerste instantie de rijkeren en dus is de vrees terecht dat juist zij het meest profiteren van ontwikkelingssamenwerking. Wanneer en in welke mate dat profijt doorsijpelt naar duurzame armoedeverlichting, is in armere landen niet goed vast te stellen. Het hoeft geen betoog dat economische groei voornamelijk een zaak is van het bedrijfsleven en dat overheden daarbij helpen. Lokale overheden hebben alleen een stimulerende en voorwaardenscheppende rol en ontwikkelingssamenwerking kan daarin wel helpen, maar natuurlijk op veel bescheidenere wijze dan altijd wordt aangenomen.

OS kan niet verantwoordelijk worden gesteld voor het uiteindelijke effect van economische groei op de armoede of op duurzaamheid van samenleven. Het dient zich meer te richten op structurele verdelingszaken als arbeids- en productmarkten, duurzaam landbeheer, toegang tot land, kapitaal, onderwijs en gezondheid, sociale vangnetten, enz. Als daarbij meer het maatschappelijk middenveld wordt betrokken is het gevaar voor bevoordeling van rijken (evenals dat voor corruptie) kleiner.

Angst voor oncontroleerbaarheid

De toenemende regelzucht heeft OS onevenredig hard getroffen. Fysieke en culturele afstand met de plaats van uitvoering versterken de neiging om de controle zo formeel mogelijk te maken. Daarbij komt dat het eindproduct moeilijk is te meten en dat, bij gebrek aan ijkpunten, indicatoren worden gehanteerd. In de derde plaats legt OS nooit rekenschap af naar de uiteindelijke doelgroepen, die kunnen hun stem niet laten horen en kijken gegeven paarden niet in de mond. Dat heeft tot gevolg dat controle uitsluitend binnen de instituties plaatsvindt en dat dwingt OS te gaan navelstaren. Het hele ontwikkelingsbeleid is zich gaan aanpassen aan de eisen van controleerbaarheid. Vanwege de beheersbaarheid en controleerbaarheid zijn hele series projecten en zelfs partnerlanden afgestoten. In plaats van het oude ‘small is beautiful’ is een nieuw mantra ontstaan: ‘groot is beheersbaar’. Het is echter niet waarschijnlijk dat meerdere projecten in meerdere landen gezamenlijk minder effect hebben op armoedeverlichting en duurzaamheid dan een groot programma in een enkel land. Integendeel, het concentratiebeleid leidt tot meer macht van de donor en dus tot beduidend meer afhankelijkheid van het ontvangende land.

Betere resultaten zouden kunnen worden verkregen door in OS minder (maar misschien strategischer) te controleren, minder te concentreren, breder in te springen op vragen die opkomen, meer flexibele programma’s op te zetten op actuele problemen en meer te delegeren naar lokale instituties.

Wishful thinking over gezond eigenbelang

In ontwikkelingssamenwerking worden de belangen van anderen gediend en dat levert frictie op in de westerse samenleving, die is gebaseerd op eigenbelang. Daarom is er altijd de neiging om er zoveel mogelijk ook zelf van te profiteren, vaak misbruik makend van de machtspositie van de donor. Bedrijven vervullen een grote rol in de economische ontwikkeling van arme landen, maar het is beter die rol niet te vervuilen met donorsubsidie of andere voordelen, zolang die niet gelden voor alle bedrijven. Het zou daarom beter zijn de OS-begroting van meet af te zuiveren voor alleen ODA.

Angst voor een te vrije markt

Op het gebied van duurzaamheid is ons eigenbelang wel expliciet, eerlijk en duidelijk. Echter, in plaats van dat alle landen gezamenlijk zoeken naar preventie en mitigatie, wordt vervuiling verhandeld en worden armere volken met emissierechten opgescheept. Het verplaatsen van de beperking van CO2-uitstoot naar arme landen betekent ook het opleggen van beperkingen voor ontwikkeling in die landen.

Dat geldt trouwens ook voor het MVO-concept, Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen. Bemoedigende initiatieven van enkele mega-bedrijven en interessante rapportages ten spijt, is dit programma niet effectief gebleken voor ontwikkelingssamenwerking. De beperkingen die de arme landen worden opgelegd voor duurzame en sociaal verantwoordelijke productie, hebben tot nu toe negatief uitgewerkt voor de export en voor armoedebestrijding. Importquota zijn vervangen door kwaliteitsquota, die net zo beperkend uitwerken. Bedrijven moeten natuurlijk spelen op equal level playing fields, maar ook moet meer rekening worden gehouden met lokale productie- en arbeidsomstandigheden. Dat gebeurt echter geenszins in de serie vrijhandelsverdragen tussen armere en rijkere landen, waardoor een door overheden geselecteerd aantal bedrijven wordt bevoordeeld of gecompenseerd en een soort mondiale productiedifferentiatie gestalte krijgt. Daarbij wordt het verschil in productiecapaciteit vastgelegd per bedrijfstak per land, hetgeen een onberekenbare verstoring betekent in de normale ontwikkeling van de economie in ontwikkelingslanden.

Het is beter om minder pretenties te koesteren voor een homogeen en coherent buitenlands beleid. Het afbouwen van handelsbarrières, subsidies en andere voordelen en het slechten van quota- en kwaliteitsrestricties zou pas echt de economische groei in OS landen aanzetten.

Conclusies

De effectiviteit van ontwikkelingssamenwerking moet niet worden afgemeten aan de economische ontwikkeling van een land, die ligt immers vooral bij het bedrijfsleven, maar aan de mate van deelname van marginale bevolkingsgroepen aan de economie enerzijds en aan de kwaliteit van de overheidsdiensten, inclusief de integratie van de concepten duurzaamheid en mensenrechten, anderzijds. OS wordt vaak beoordeeld met oneigenlijke maatstaven. De ontwikkelingssector doet er goed aan terug te keren naar de oorspronkelijke doelstelling van duurzame armoedebestrijding.

Ontwikkelingsdeskundigheid in het Ministerie is gereduceerd tot beheren, formuleren en meewerken binnen de bureaucratie. Resultaten worden niet gekoppeld aan functioneren. Ontwikkelingssamenwerking zou er goed aan doen uit de beslotenheid te treden van het circuit van overheden en multilaterale donoren en, zoals de WRR voorstelt, meer een privaat karakter aan te nemen (en de MFO’s hun vrijheid terug te geven). Het door de WRR voorgestelde NLAID moet specialistischer en efficiënter kunnen werken en ver van de overheid afstaan.

Er valt veel te zeggen voor een nieuw soort tweesporenbeleid: het betrekken van armen bij de centrale economie en het helpen van lokale overheden daarbij, met inachtname van duurzaamheid en mensenrechten. Dat alles is echter nog geen garantie voor de verbetering van de discussie over ontwikkelingssamenwerking. Die wordt immers nogal beïnvloed door onberedeneerde gevoelens.

 

Arno Ambrosius is al ruim 30 jaar werkzaam op het gebied van ontwikkelingssamenwerking en buitenlands beleid. Hij was onder anderen werkzaam voor de FAO, BuZa en de Nederlandse ambassade in Ecuador.