Aanbestedingen die door donorlanden worden gedaan voor hulpprojecten in het globale zuiden, belanden nog steeds voor een groot deel bij bedrijven uit de donorlanden zelf. Dat toont Eurodad aan in een onderzoek dat vorige week werd gepubliceerd. Dit is  tegen de afspraken die zijn gemaakt in Parijs en Accra, gericht op het afschaffen van ‘gebonden’ hulp. Zelfs hulp die volgens OESO-richtlijnen als ‘ongebonden’ mag worden betiteld, komt via internationale tenders toch vaak bij de grote bedrijven terecht in plaats van bij het lokale midden- en kleinbedrijf in ontwikkelingslanden.

Eurodad, het Europees netwerk voor schuld en ontwikkeling, noemt het ‘boemeranghulp’: ontwikkelingsgelden die na een aanbesteding voor uitvoering van een ontwikkelingsproject rechtstreeks terugvloeien naar bedrijven uit de rijke landen die de aanbesteding uitschreven. Deze gang van zaken is nadelig op meerdere manieren: het ’ownership’ en de economische ontwikkeling van hulpontvangende landen worden ondermijnd, en daarbij is gebonden hulp maar liefst 15 tot 40 procent duurder dan lokale aanbestedingen.Buitenlandse consultants kosten veel meer, terwijl ze het minst effectieve en duurzame werk afleveren.

Weinig tot geen verandering na Parijs en Accra

In de declaraties van Parijs (2005) en Accra (2008) staan afspraken tussen donorlanden die gebonden hulp, d.w.z. officiële ontwikkelingshulp waarbij een verplichting geldt die te besteden bij bedrijven uit het donorland, moeten tegengaan. Toch is er in de afgelopen jaren weinig veranderd aan het percentage formeel gebonden hulp, aldus Eurodad. Dat bedraagt nog ongeveer 20% van alle official development assistance (ODA). De grootste schuldigen aan gebonden hulp zijn de Wereldbank en andere multilaterale banken, samen met de Verenigde Staten en Japan. Ook bij Griekenland, Oostenrijk en Korea maakt gebonden hulp meer dan de helft van het totaal uit.

Dat aanbestedingen nog steeds in donorlanden terechtkomen, ondanks internationale afspraken, ligt aan de manier waarop het systeem in elkaar zit. Er is een gedeelte bewust gebonden hulp, maar veel groter is het aandeel van ongebonden hulp die wordt aanbesteed via international competitive bidding procedures. Deze aanbestedingsprocedures zijn ingewikkeld en restrictief – kleine tot middelgrote bedrijven hebben vaak niet de capaciteit om een aanbesteding binnen te halen. Daarbij hebben grote multinationale bedrijven een schaalvoordeel.

Aanbesteders bij ‘ongebonden hulp’ staan onder enorme druk om het meeste waar voor hun geld te krijgen. Daarom wordt er vooral gelet op het goedkoopste bod, niet op sociaal-economische voordelen op de lange termijn. Uiteindelijk blijven veel kansen voor duurzame economische ontwikkeling in ontvangende landen zo onbenut.

Landenaanbestedingsprocedures, waarbij aanbestedingen in het land zelf worden gedaan, kunnen dit veranderen, maar donoren doen dat niet omdat ze denken dat er niet voldoende capaciteit is of dat de lokale partners niet betrouwbaar zijn. Toch kan het Eurodad-onderzoek geen correlatie vinden tussen het gebruik van landensystemen en de Wereldbank Country Policy and Institutional Assessment (CPIA)-score van die landen. Dat suggereert dat de oorzaak vooral bij de donoren ligt en de economische voor- en nadelen die deals kunnen opleveren. Ook pushen donoren voor grotere vrijheid in aanbestedingssystemen, zonder daarbij te kijken welke systemen beter zijn voor ontwikkelingslanden of zonder ze de vrijheid te geven zulke systemen te ontwikkelen.

Nederland

Maar hoe ligt dat dan in Nederland? Volgens Eurodad rapporteert Nederland niet aan de OESO hoeveel van haar ODA naar aanbestedingen in de private sector gaat. Andere landen doen dat met gemiddeld zo’n 14% van hun ODA-budget. Wel staat even verderop te lezen dat Nederland in 2009 505 miljoen dollar gebonden aanbesteedde via ORET, het Ontwikkelingsrelevante Exporttransactie-programma, dat voorloper is van het huidige ORIO. In een Vice Versa-artikel uit 2006 beargumenteert Bernard Wientjes, voorzitter van VNO-NCW, nog dat Nederland haar gebonden hulp beter niet kan afschaffen, want als ‘Nederland als enige Roomser dan de paus wil zijn, gaan onze contracten naar Frankrijk.’

In 2009 kwam er een schijnbare omslag in dit denken onder minister Koenders. De ORET-regeling werd afgeschaft en gebonden hulp werd ‘not done’. Toch, zo zei de oud-minister ter geruststelling in een artikel in Trouw, vloeit er nog steeds 60 tot 70 procent terug naar Nederlandse bedrijven, ‘zo leert de ervaring’. De beste voorstellen tellen en ‘het Nederlandse bedrijfsleven is op eigen kracht best in staat om zich te kwalificeren,’ aldus toenmalig staatssecretaris Heemskerk. Een concurrentiepositie waar bedrijven uit ontwikkelingslanden nauwelijks tegenop kunnen.

Nu Ben Knapen de ontwikkelingsagenda aanvoert en bedrijven opnieuw bovenaan het subsidielijstje staan, rijst het vermoeden dat gebonden hulp terug zal keren, hoewel eventueel onder een andere naam. Hoewel Knapen zelf met stelligheid beweert dat het budget van 300 miljoen euro voor de ondersteuning van het bedrijfsleven allereerst bedoeld is voor het lokale midden- en kleinbedrijf in ontwikkelingslanden, is de invloed van het vernieuwde ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie op de uitgave van het ontwikkelingsbudget groot. En de agenda van EL&I is het promoten van exportmogelijkheden en businesskansen voor Nederlandse bedrijven, niet andersom. Dit wordt nog eens bevestigd door het recente advies van de Sociaal-Economische Raad.

‘Slimme’ aanbesteding

Het Eurodad-rapport geeft aan dat her roer om moet: het adviseert om alle gebonden hulp te stoppen, zowel formeel als informeel, om landenaanbestedingssystemen als standaardoptie te gebruiken en om ontwikkelingsprojecten zoveel mogelijk lokaal en regionaal aan te besteden. Verder moeten aanbestedingsprocedures ‘slimmer’ worden, wat inhoudt dat ze pro-poor moeten zijn, duurzaam en inclusief. Systemen moeten passen bij de ontwikkelings- en sociaaleconomische doelen van een hulpontvangend land. Daarbij moeten ontwikkelingslanden zelf hun eigen systemen opbouwen, eventueel met hulp van donoren. En ze moeten ‘nee’ durven zeggen als donoren geld alleen conditioneel willen verstrekken.

Dat klinkt best simpel. Maar zowel Eurodad als de Europese Commissie geven aan dat aanbestedingen en gebonden hulp een erg politiek gevoelig onderwerp zijn. Het ‘ontbinden’ van hulp is technisch gezien niet ingewikkeld. Het gaat daarom in feite niet om ‘slimheid’, maar om politieke wil. En daarvoor is het huidige klimaat, zeker ook in Nederland, niet erg gunstig te noemen.