Een van de aandachtspunten van de vorige minister voor ontwikkelingssamenwerking, Bert Koenders, was het bevorderen van ‘domestic accountability’. Het paste voor hem in een politieke benadering van ontwikkelingssamenwerking. In de Basisbrief van staatssecretaris Knapen wordt het niet meer genoemd. Blijkbaar past het niet in een meer economische benadering? Dat zou jammer zijn, vindt ontwikkelingsdeskundige Rinus van Klinken, want ervaringen op lokaal niveau geven nu juist aan dat het bevorderen van accountability geen politiek stokpaardje is, maar ook zeker kan bijdragen aan het creëren van ruimte voor het lokale (en buitenlandse) bedrijfsleven.

Door: Rinus van Klinken

Net als veel andere donoren hecht Nederland terecht veel belang aan ‘ownership’ van ontwikkelingslanden over hun eigen beleid. In lijn daarmee bestaat een substantieel onderdeel van onze hulp aan partnerlanden uit budgetsteun en sectorprogramma’s. In plaats van een veelvoud aan projecten, elk met hun eigen doelstellingen, wordt de relatie tussen donor en ontvangende landen bepaald in jaarlijkse consultaties tussen regeringsvertegenwoordigers. Dit geeft dan vaak het effect dat regeringen van ontvangende landen in de allocatie van hulpfondsen eerst denken aan donorwensen.

Lokale actoren zoals politieke partijen, maatschappelijk middenveld en zelfs parlement worden soms ritueel betrokken, maar vaker genegeerd, bij die discussies. Daarbij komt dat in veel partnerlanden donoren meer behept zijn en betere ingangen bij de overheid hebben dan de eigen burgers om prioriteiten te beïnvloeden.

Minister Koenders wilde daar iets aan doen bij zijn aantreden. In de beleidsnotitie Een zaak van iedereen beloofde hij ‘een meer politiek accent’, omdat de bureaucratische structuur van internationale hulp ‘het politieke karakter van de besluitvorming’ verhult. ‘De verantwoording voor onze uitgaven als donor mag niet ten koste gaan van politieke verantwoording in het partnerland.’ Om uitwerking te geven aan dit beleid nodigde de minister een aantal organisaties uit, waaronder SNV,  om na te denken over hoe Nederland bij zou kunnen dragen aan het bevorderen van accountability binnen onze partnerlanden.

Dat mondde uit in een samenwerking tussen SNV en de lokale Nederlandse ambassades in zeven landen. SNV en de ambassades leken natuurlijke partners, omdat SNV vooral op lokaal niveau werkt en de ambassade op nationaal niveau. De ervaringen en inzichten die SNV op het lokaal niveau opdoet kunnen goed door de ambassades gebruikt worden bij de nationale beleidsdiscussies. Een goed politicus waardig, riep de minister bij de officiële start van het partnerschap in november 2008 op tot het streven naar snelle resultaten.

Ervaringen uit de praktijk
Die snelle resultaten zijn er niet gekomen. Misschien kwam het daardoor dat de belangstelling van minister Koenders voor het domestic accountability partnerschap tussen ambassades en SNV leek te verminderen tegen het eind van zijn ambtstermijn. Dat is jammer, want hoewel er geen snelle resultaten op tafel liggen, komen er na iets meer dan twee jaar gezamenlijke inspanningen toch een aantal interessante lessen naar boven.  Bij de start van het partnerschap wisten we al dat accountability geen ‘quick fix’ zou kunnen zijn. Het rekenschap vragen van burgers aan overheden, en het rekenschap afleggen door de overheid, is niet iets wat zomaar begonnen of ingevoerd kan worden. Het heeft te maken met opgebouwde praktijken en gewoontes, lokale waarden en de aanwezigheid van lokale instituties en cultuur, die niet simpel zullen veranderen door een snelle ingreep.

Onze ervaringen in de praktijk bevestigen dit. Recentelijk heeft SNV de praktijklessen van het werken aan domestic accountability in vier Oost Afrikaanse landen bij elkaar gebracht. Gezien de benadering van SNV zijn die lessen vooral gebaseerd op het werken op lokaal niveau. Dit niveau wordt natuurlijk sterk beïnvloed door de nationale situatie en beleid, hetgeen echter niet betekent dat als het nationale beleid geen ruimte laat voor accountability, er dan ook niets kan gebeuren op lokaal niveau. Integendeel, soms kunnen ervaringen op lokaal niveau juist bijdragen aan een accountability discussie op nationaal niveau. Een rijke schakering van voorbeelden die dat kunnen illustreren liggen nu op tafel.

De watersector in Mozambique bijvoorbeeld. Toen SNV in 2009 een inventarisatie uitvoerde in een aantal districten, bleek op het platteland slechts 60 % van alle waterputten te werken. Sommige van de pompjes werkten niet meer door gebrek aan onderdelen of vanwege fouten in de constructie. Bij andere waterputten voelde niemand zich verantwoordelijk voor het onderhoud of er was geen goed systeem in gebruik om geld op te halen voor brandstof. Aan bijna elk van deze redenen is wel iets te doen, als de goede wil er is.

Om de situatie goed te verklaren, is het handig terug te gaan naar de gedachten waar minister Koenders mee begon. Donoren dragen goed bij aan het regeringsbudget van Mozambique, waarvan de investeringen in de watersector betaald worden. Maar als de regering verantwoording aflegt aan de donoren over de besteedde fondsen, gaat het over het aantal aangelegde nieuwe waterputten en niet over het onderhoud van bestaande putten, want onderhoud wordt gezien als de rol van de overheid, en is dus geen onderdeel van overleg met de donoren.

De burgers, die meer geïnteresseerd zijn in de beschikbaarheid van water, hebben niet de mogelijkheden dit aan de regering voor te leggen. Dit is nu precies het probleem wat Koenders aan wilde pakken: de regering moet niet zozeer verantwoording afleggen aan donoren (over het aantal nieuwe putten), maar moet verantwoordelijk zijn aan de eigen burgers, die gewoon goede watervoorzieningen willen. Het gezamenlijke programma van ambassade en SNV probeert dat nu te bevorderen, door ten eerste het probleem aan te kaarten, ten tweede door de overheid te beïnvloeden en ten derde door het te agenderen tijdens het begrotingsoverleg.

Wat dit voorbeeld, en andere voorbeelden uit andere landen en sectoren, ook aangeeft is dat de relatie tussen overheid en burgers zwak is. In de onderwijssector in Zambia probeert SNV ouders bij het onderwijs te betrekken. Omdat de overheid niet in staat is om de lokale lagere scholen van alle faciliteiten te voorzien, worden ouders gestimuleerd om bij te dragen in de kosten, door bijvoorbeeld het leveren van tafeltjes en stoelen, of het aanleggen van de waterleiding. Daardoor wordt hun betrokkenheid bij het onderwijs vergroot, en beginnen ouders vragen te stellen aan de onderwijsautoriteiten over het uitblijven van beloofde fondsen.

In de hiërarchische situatie van ruraal Zambia is dit een eerste stap om lokale accountability te creëren. In Tanzania heeft SNV de sanitaire situatie van lagere scholen in een aantal districten in kaart gebracht om daarmee, samen met lagere overheden, actie uit te lokken van de centrale overheid. Ook in dit geval ging het om het aangaan van een dialoog met lokale organisaties met concrete aanwijzingen hoe de situatie zou kunnen verbeteren.

Het zijn niet de snelle resultaten, waar minister Koenders om vroeg. Het gaat om het langzaam opbouwen van een gedeeld verantwoordelijkheidsgevoel, gekoppeld aan concrete voorbeelden hoe verbeteringen aan te pakken. Op termijn levert het wel degelijk concrete en blijvende resultaten op. In Zambia is een schoolhoofd ontslagen vanwege wanpraktijken en zijn als gevolg daarvan andere schoolhoofden nu meer op hun hoede.

In Mozambique en Tanzania is de overheid nu begonnen met een specifieke ingreep om zicht te krijgen op de onderhoudssituatie van lokale waterpunten. Maar belangrijker is misschien nog wel dat in een groeiend aantal dorpen burgers zich er nu bewust van zijn dat ze recht hebben op voorzieningen van de overheid, en ook begint de overheid in voorkomende gevallen aandacht te geven in het voorzien van diensten, in plaats van het rapporteren aan donoren over gedane investeringen.

Accountability voor het stimuleren van bedrijvigheid
Deze benadering van domestic accountability heeft zeker geprofiteerd van de meer politieke insteek, die minister Koenders voorstond.  Dit betekent echter niet dat de benadering niet zou kunnen passen in het nieuwe beleid van staatssecretaris Knapen, zoals beschreven in de basisbrief van afgelopen november. Integendeel. Er zijn genoeg voorbeelden uit onze praktijk die op het belang wijzen van een overheid, die verantwoording aflegt voor het bevorderen van een florerend lokaal bedrijfsleven.

In Mozambique richtte de overheid op lokaal niveau een fonds op, die leningen zou verstrekken aan het midden- en kleinbedrijf. In de praktijk, gingen de leningen vooral naar lokale hoogwaardigheidsbekleders toe, of vriendjes van de lokale autoriteiten. SNV stelde voor om criteria te ontwikkelingen voor het verstrekken van leningen, en om de leningen en hun ontvangers openbaar te maken. Samen met lokale overheden zijn hiervoor systemen ontwikkeld en ingevoerd. Als gevolg hiervan begint het fonds nu daadwerkelijk bij te dragen aan lokale economische ontwikkeling, in plaats van de zakken van de plaatselijke rijken te vullen.

In Tanzania werkt SNV samen met de lokale overheid om het gebruik van diptanks, die koeien tegen teken moeten beschermen, te verbeteren. De regering gaf in haar eigen rapportage een aantal jaren geleden aan dat er van de meer dan 2,000 diptanks in het land slechts 6 % in gebruik waren. In plaats van te proberen de niet gebruikte diptanks weer in gebruik te krijgen, bestaan de plannen van het ministerie van veeteelt al vele jaren uit het bouwen van nieuwe diptanks. Gretig gefinancierd door donoren, want dat levert snelle en zichtbare resultaten: meer diptanks. En dat zal dan wel resulteren in minder ziekten voor het vee.

Maar SNV is de vraag gaan stellen wat er gebeurt met al die diptanks. Op kleine schaal is in een aantal districten de veterinaire dienst in gesprek gebracht met lokale dorpen, om eindelijk uit te vinden waarom de diptanks niet gebruikt worden. Vele malen zijn het kleine problemen, die in dialoog tussen betrokkenen eenvoudig op te lossen zijn, maar die wel het initiatief van de lokale overheid nodig hebben om die dialoog voort te zetten. In twee districten waren binnen een aantal maanden 90 % van de diptanks in gebruik. Fondsen, door de overheid opzij gezet om economische bedrijvigheid te stimuleren, maar geen enkel effect scoorden, komen nu wel ten goede aan de economie. En het levert ook nog een beter beheer van ontvangen ontwikkelingshulp op.

Hoe verder?
Werken aan accountability betekent wel degelijk werken op een meer politieke manier. In bijna alle gevallen gaat het om het scheppen en langzaam verbeteren van een nieuwe relatie tussen (lokale) overheid en burgers, waardoor gezamenlijke verantwoordelijkheid mogelijk wordt. En vaak betekent het ook in dialoog gaan met de overheid op verschillende niveaus, om concrete verbeteringen aan te kaarten.

Het versterken en verbeteren van de rol van de overheid is niet alleen een ‘linkse’ agenda, maar is ook belangrijk voor het stimuleren van de economie. In Mwanza, Tanzania, beheert de lokale overheid het slachthuis op een corrupte en slechte manier. Dit is niet alleen een gevaar voor de volksgezondheid, maar het betekent ook dat vlees voor de mijnbouw en toeristenindustrie moet worden geïmporteerd, terwijl er een overvloed aan lokaal vee is. De gezamenlijke accountability ingrepen van ambassade en SNV heeft het lokale bedrijfsleven met de overheid rond de tafel gebracht, om via het verbeteren van beheer van het slachthuis lokale veehouders toegang te geven tot de hoogwaardige vleesmarkt, welk nu nog bediend wordt via import.

Het zou goed zijn dat staatssecretaris Knapen kennis nam van de initiële resultaten van het partnerschap tussen ambassades en SNV in de verschillende landen. Juist nu die resultaten naar boven komen, is het belangrijk door te gaan op de ingeslagen weg. Voor het versterken van lokale accountability gaat het vaak niet om het opzetten van omvangrijke nieuwe programma’s, maar om een effectieve samenwerking tussen ambassades en SNV en het voortbouwen op bestaande funderingen. Politieke steun kan daarbij veel helpen.

Rinus van Klinken werkt al dertig jaar voor SNV, waarbij het overgrote deel heeft doorgebracht in Kenia en Tanzania. Al die jaren heeft hij gewerkt op lokaal niveau, eerst vooral in plattelandsprojecten en later als ‘governance’-adviseur. Op dit moment werkt hij in Mwanza, aan de westkant van Tanzania bij het Victoriameer. Naast ondersteuning verlenen aan het regionale accountability programma, levert hij ook een bijdrage aan het verbeteren van de water-en sanitatiesector in Tanzania, en het bevorderen dat lokale gemeenschappen beter profiteren van toerisme (pro-poor tourism)