De discussie over NL-Aid is nog niet voorbij. Ook tijdens de hoorzitting vorige week in de Tweede Kamer, werd meerdere malen gewezen op het instellen van een professionele uitvoeringsorganisatie van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking omdat de kwaliteit van Buitenlandse Zaken onvoldoende is. Wetenschapper Wiet Janssen is ook voor een NL-Aid. In dit stuk legt hij uit waarom. Hij heeft nog nooit een ambtenaar op Buitenlandse Zaken ontmoet die zich echt interesseert voor ontwikkelingsproblematiek.

Het begint al bij de selectie van de medewerkers van BuZa. Ik bedoel de ‘beleidsmedewerkers’, de diplomaten dus. Er zijn ook medewerkers die iets praktisch doen, bijvoorbeeld de computers aan het werk houden, de boekhouding runnen, stukken vertalen in of uit de meest exotische talen, etc., maar daar gaat het hier niet over. Per jaar zijn er ca. 800 sollicitaties van mensen die diplomaat willen worden. De minimumeisen betreffen goede talenkennis, een academische opleiding, en zo’n twee jaar werkervaring in het buitenland: het doet er niet zoveel toe wat.

Via een reeks tests en beoordelingen, hoofdzakelijk op communicatieve vaardigheden, komen er zo’n 40 in de laatste ronde. Die worden dan door een club van ervaren diplomaten nog eens bekeken, en dan gaat het er vooral om of ze passen in het systeem, of ze ‘Buitenlandse Zaken materiaal’ zijn, zoals dat heet. Er worden er per jaar zo’n 20 aangenomen, 2,5% dus. Die worden verteld dat ze de crème de la crème zijn, en dat ze tot een bijzonder slag mensen behoren.

Moeilijk om zelf niet te geloven

Het lijkt me heel moeilijk om dat dan niet zelf ook te gaan geloven. Mijn persoonlijke ervaring is dat het stuk voor stuk zeer intelligente, sympathieke, en hulpvaardige mensen zijn. En verder hebben ze gemeen dat ze zich absoluut niet interesseren voor de inhoud van de problematiek. Ik heb er niet één ontmoet die zich ervoor interesseerde hoe dat nou precies moest met onderwijs, of drinkwater, of landbouw. Ze krijgen nog wel een interne opleiding, maar daarvan is slechts één week gewijd aan ontwikkelingssamenwerking. Als je het aantal lesuren in die week deelt door het aantal ontwikkelingsthema’s dan blijkt dat er ongeveer twee uur per thema beschikbaar is, dus twee uur voor watervoorziening, twee uur voor gezondheidszorg, etc. Bedroevend weinig dus.

Beleidsmedewerkers zijn daar ook niet mee bezig. Het gaat erom: het geld uit te geven aan partnerlanden en partnerorganisaties volgens de criteria. Het belangrijkste zijn de doelen van de Nederlandse hulp, zoals vermeld in de Memorie van Toelichting op de Begroting van dat jaar. Als daar in staat dat er 73 miljoen euro moet worden uitgegeven aan microkrediet aan vrouwen, dan gebeurt dat.

Voldoen aan Nederlandse criteria

In principe is de ontvangende regering, NGO of andere partnerorganisatie ‘eigenaar’ van het project, en moet die de doelen stellen, het plan opstellen en de uitvoering voor zijn rekening nemen. Maar de beleidsmedewerkers leggen altijd heel geduldig uit aan welke eisen een project moet voldoen om gefinancierd te worden door de Nederlandse hulp. En zie daar, je gelooft het niet, na enige tijd blijken de plannen van de ontvangende regering en van alle andere hulporganisaties exact te voldoen aan de Nederlandse criteria.

Maar of het geld inderdaad zo wordt uitgegeven als in de plannen van de ontvangende organisaties staat weet niemand. Dat wordt namelijk vrijwel niet gecontroleerd. Een paar jaar geleden werden de bilaterale programma’s nog gemonitord door de ambassades. De IOB (eigen evaluatieorganisatie van BuZa) heeft daar eens naar gekeken en vastgesteld dat er weinig van terecht kwam. Veel beleidsmedewerkers vroegen het gewoon aan de ontvangende organisatie, en die was uiteraard altijd erg positief over de resultaten.

Inhoudelijke kennis missen

Maar ook beleidsmedewerkers die wel hun best deden om er achter te komen hoe het nu echt ging, kregen dat meestal niet voor elkaar. Ze misten gewoon de inhoudelijke kennis om te beoordelen of de resultaten goed of slecht waren. Om maar een voorbeeld te noemen: iemand die geen verstand heeft van drinkwatervoorziening kan niet beoordelen of de handpomp die in het dorp staat wel van goede kwaliteit is, of die geschikt is voor die locatie, of de put wel genoeg capaciteit heeft, of put en pomp eigenlijk wel op die plek zouden moeten staan of op een andere, of de hoeveelheid water die de pomp levert voldoende is, of het water niet vervuild is met bijvoorbeeld giftige mineralen, of de reserveonderdelen en gereedschappen die er in het dorp aanwezig zijn wel de juiste zijn, of er überhaupt iemand is met verstand van zaken om die te monteren als er iets kapot gaat, en of het dorp wel geld heeft voor grotere reparaties.

En bij een kort bezoek ziet hij ook niet of de armen wel toegang hebben tot de pomp en of ze niet teveel voor het water moeten betalen. Hij kan evenmin beoordelen of de hygiëne in het dorp inderdaad beter is geworden, en of de gezondheidstoestand er is verbeterd (dat laatste wordt altijd als vanzelfsprekend aangenomen maar uit verschillende onderzoeken blijkt dat het veelal helemaal niet zo is). Zelfs voor iemand die er wel verstand van heeft is het vaak al moeilijk genoeg om er achter te komen of zo’n waterproject goed is uitgevoerd.

Plausibiliteit

Maar BuZa heeft een prachtige oplossing bedacht voor het probleem van de vaststelling van de resultaten van de hulp, en dat heet ‘plausibiliteit’. De hulpactiviteit veroorzaakt een oorzaak-gevolg keten waaruit blijkt dat het plausibel (aannemelijk) is dat het einddoel is bereikt. Een voorbeeld: BuZa geeft in een bepaald gebied microkredieten aan 10.000 boeren. Daardoor gaan die boeren meer uitgeven aan kunstmest, insecticiden etc. Daardoor groeien hun gewassen beter, en zo ontstaan er overschotten die ze op de markt kunnen verkopen. Daardoor neemt hun welvaartsniveau toe, en kunnen ze bovendien ook het volgend jaar weer meer investeren, en zo nóg meer produceren. Kortom, 10.000 boeren zijn in een klap verlost uit de armoede.

In het regelmatig verschijnende rapport ‘Resultaten in Ontwikkeling’ staat het vol met dit soort schitterende voorbeelden. Prachtig toch? Maar wie ook maar enig benul heeft van de weerbarstige praktijk van de ontwikkelingshulp, snapt direct dat het zo niet werkt. Er zijn namelijk nog tientallen andere voorwaarden die vervuld moeten zijn wil de boer inderdaad uit de armoede kunnen ontsnappen. Het moet voldoende regenen maar ook weer niet teveel, en het gewas dat hij plant moet geschikt zijn voor de bodem. Ook moet zijn product een goede prijs opleveren, maar dat weet je nooit want de prijzen van landbouwproducten variëren enorm per jaar.

Veel kennis in huis hebben

En het allerbelangrijkste: de boer moet heel veel kennis in huis hebben. Hij moet weten welke zaden hij het best kan gebruiken, wanneer en hoe hij moet zaaien, hoeveel water hij moet toevoegen en wanneer, welke insecticiden tegen welk beestje het beste helpt, hoe je die verdunt en doseert, en of dat voor, tijdens of na de regen moet, hoe hij zijn producten moet opslaan, etc. En hij moet ook nog een goede kostenberekening kunnen maken, zodat hij kan afschatten of zijn investeringen wel genoeg opbrengen. En heel vaak lukt dat de Afrikaanse boer gewoon niet. Hij produceert gemiddeld nog geen 1000 kg graan per hectare per jaar.

Een Nederlandse boer haalt bijna tien maal zoveel van zijn land, en die heeft ook nog eens tientallen malen meer land. De Nederlandse boer heeft bovendien in veel gevallen hogere landbouwschool, terwijl zijn Afrikaanse collega meestal nauwelijks kan lezen. De moraal is dat het een farce is om te concluderen dat een hulpmaatregel succesvol is, puur op basis van de ‘plausibiliteit’ van de oorzaak-gevolg keten. Iedereen die ooit in een ontwikkelingsland gewerkt heeft weet dat dat onzin is.

Hoe dan wel?

De vraag is dan natuurlijk: hoe moet het dan wel. In de eerste plaats: de beleidsmedewerkers van BuZa zijn simpelweg ongeschikt om de Nederlandse ontwikkelingshulp uit te voeren. Het zijn ontzettend goede diplomaten, maar ze missen iedere vorm van vakkennis, en eveneens iedere interesse daarin. Het mijden van betrokkenheid bij de implementatie van de hulp heeft natuurlijk als voordeel voor de diplomaten dat ze nergens op aangesproken kunnen worden. Het valt immers nauwelijks na te gaan wat er van de hulp terecht gekomen is. Bovendien hebben ze met elkaar afgesproken dat ze zich niet met de inhoud mogen bemoeien, want dat is immers in strijd met het principe van ‘eigenaarschap’. De hulp is grotendeels teruggebracht tot geld uitdelen, en wat er precies mee gebeurt is onbekend.

Ik denk dat het hoog tijd is dat we afscheid nemen van die manier van hulp geven. Voor een goede kwaliteit van de hulp is het van groot belang om inhoudelijk betrokken te zijn bij het opstellen van de plannen en bij de implementatie. Ik ben er daarom een voorstander van dat de expert weer in ere wordt hersteld. Binnen de door beleidsmedewerkers gedomineerde bedrijfscultuur is dat niet mogelijk. En daarom denk ik dat een aparte organisatie NL-Aid een prima idee is.

Betrokkenheid deskundigen essentieel

Dat wil niet zeggen dat er niet gecoördineerd moet worden tussen de beleidsmedewerkers en de ontwikkelingshulpexperts. De eindverantwoordelijkheid voor de besluitvorming over de omvang van de hulpbudgetten kan bij de beleidsmedewerkers blijven. Maar betrokkenheid van deskundigen in het hele proces lijkt me essentieel. Het is natuurlijk niet de bedoeling dat de deskundigen zelf de projecten gaan runnen zoals in het grijze verleden wel gebeurde. Ze moeten adviseren waar dat nodig is, en in de gaten houden of het programma wel de goede kant op gaat en of de lokale hoge ambtenaren het geld niet voor andere interessante doelen gebruiken, bijvoorbeeld dure projectauto’s voor zichzelf.

En vooral moeten de deskundigen hun kennis in het project inbrengen, en aan lokale collega’s overbrengen. Natuurlijk kunnen lokale ingenieurs en andere experts ook een heleboel, maar ik weet uit ervaring dat het opleidingsniveau in de ontwikkelingslanden toch vaak een stuk lager is dan in Nederland. Juist in de samenwerking met lokale experts kan enorm veel kennis worden overgebracht, en dat stellen die lokale experts ook enorm op prijs. Het voordeel van de betrokkenheid van Nederlandse experts is ook dat al tijdens een project duidelijk wordt dat er dingen mis gaan of dreigen te gaan.

Er kunnen bijvoorbeeld externe gebeurtenissen zijn waarom het beoogde effect niet wordt bereikt. In een veeteeltproject in Peru waar ik ooit heb gewerkt waren melkkoeien geïntroduceerd, en in eerste instantie was dat een groot succes. Totdat er plotseling een enorme partij melkpoeder door de EU werd gedumpt, want toen daalde de melkprijs dramatisch. Dat was niet te voorzien, en dat kon het project ook niet verweten worden. Maar de boeren die het betrof konden snel worden ondersteund.

Kosten experts niet hoog

Het argument dat de kosten van Nederlandse experts zo hoog zijn en dat die uitgaven ten koste gaan van de hulp is onzin. Bij bilaterale programma hulp gaat het al gauw over tientallen miljoenen euro’s. Een expert die met zijn gezin in een ontwikkelingsland gaat wonen kost all-in zo’n 250.000 euro per jaar. Op het hulpbedrag is dat in de orde van grootte van 1%. Die 250.000 betreffen vooral internationale en lokale reis- en verblijfkosten, projectauto’s en apparatuur, de verhuizingen heen en weer, extra verzekeringen en uitrusting, een bijdrage in de huishuur (die is in sommige steden extreem hoog), etc. Het salaris ligt meestal zo rond de 80.000. De lokale belasting is bijna altijd een stuk lager dan in Nederland.

Maar als je je baan in Nederland hebt opgegeven ben je die wel kwijt, en bij terugkeer kan het maanden, soms wel jaren duren voor je een nieuwe hebt. Je contract wordt meestal per jaar verlengd, maar je weet nooit zeker óf het wordt verlengd, dus het is riskant om je huis in Nederland te verhuren. Als je het niet verhuurt heb je extra kosten, maar als je het wel verhuurt moet je het leeg halen en je spullen opslaan.

Ook is er het probleem wat je met je kinderen moet doen: meenemen of niet. Jonge kinderen gaan meestal mee, maar het is maar afwachten of er op de plek waar je terecht komt redelijk onderwijs is, en in welke taal. De kinderen raken gemakkelijk achter. Ook verliezen ze als ze meegaan hun oude vriendjes en vriendinnetjes. Andere Nederlandse kinderen die ze in hun nieuwe omgeving leren kennen gaan vaak zelf al gauw weer naar huis, en als het contract afgelopen is moeten ze weer van iedereen afscheid nemen. Vervolgens moeten ze terug in Nederland de draad weer oppakken. Veel kinderen kunnen dat niet bolwerken. Voor wat oudere kinderen is er in de nieuwe woonplaats vaak geen goed voortgezet onderwijs, en dan is het beter dat die in Nederland hun school afmaken. Vaak gaat zo’n kind bij een bevriend gezin wonen en vliegt de moeder heen en weer tussen kind en echtgenoot. Dat is allemaal niet bevorderlijk voor een harmonieus gezinsleven. Daar mag dus wel een redelijk salaris tegenover staan. En als de deskundige zijn werk goed doet, is hij het geld dubbel en dwars waard.

Conclusie

De conclusie is dat de traditionele BuZa medewerkers niet geschikt zijn voor het uitvoeren van de ontwikkelingssamenwerking. Deskundigen met inhoudelijke kennis kunnen dat veel beter. Zij kunnen adviseren en bijsturen waar nodig, zodat er minder kans is dat een project mislukt. Door kennis over te dragen kunnen ze een bijdrage leveren aan duurzame ontwikkelingseffecten. De voordelen wegen zeker op tegen de extra kosten. Omdat binnen de bedrijfscultuur van BuZa weinig ruimte is voor inhoudelijke experts lijkt het me een goed idee de deskundigen onder te brengen in een speciale unit: NL-Aid. Een voorwaarde is een goede coördinatie met BuZa’s beleidsmedewerkers.

Lees ook: