Op basis van het congres ‘Hulp en Handel -de balans en de toekomst’, van afgelopen vrijdag, zette professor Ruerd Ruben zijn tien belangrijkste lessen en éen hartekreet op een rij. ‘Van Handel &Hulp naar Investeren & Innoveren.’

Afgelopen vrijdag vond er een boeiende en open discussie plaats over de Nederlandse beleid rondom ‘’Handel en Hulp’ in het Tropeninstituut in Amsterdam, op initiatief van Vice Versa, het KIT en een aantal andere partners. Een uitstekend initiatief waarbij de inzet was: welke aanbevelingen kunnen we doen voor het toekomstige (kabinets)beleid op het terrein van internationale samenwerking, op basis van de ervaringen opgedaan met de combinatie van Handel & Hulp?

Een eerste inventarisatie van de ervaringen (opgediept uit een aantal recente evaluatiestudies) werd in 10 punten gepresenteerd door Verena Bitzer (KIT). Binnenkort wordt ook het OECD peer review van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking gepresenteerd. De directe interactie en kritische reflectie tijdens de Vice Versa bijeenkomst bieden echter voldoende aanleiding om een stapje verder te gaan en de grootste uitdagingen voor effectievere interactie tussen Handel & Hulp op een rijtje te zetten. Ik kom als  een persoonlijke ‘takeaway’ tot 10 nieuwe inzichten:

 

1. Handel en Hulp zijn een zinnige combinatie, maar nog geen recept voor succes.

Er zijn inmiddels genoeg aansprekende voorbeelden van goedlopende projecten, maar veel  interventies lopen ook aan tegen grenzen van lokale marktverhoudingen of verstard economisch beleid. De inzet op Handel is eerder van belang in midden-inkomenslanden met een grotere commerciële sector. In lage inkomenslanden blijft Hulp voor het verbeteren van de markttoegang nog vaak belangrijk.

De ‘overgang’ van Hulp naar Handel wordt soms wat te gechargeerd neergezet: het gaat in de praktijk om een glijdende schaal met verschillende combinaties van Handel en Hulp in alle landen waar internationale samenwerking van Nederland plaatsvindt. De combinatie van Handel & Hulp is dus zeker geen ‘one size fits all’ en moet gedifferentieerd worden uitgerold. Dat vereist veel kennis en kunde op beide beleidsterreinen. Bovendien gaat het nu in veel landen niet meer zozeer om Handel & Hulp en wordt er juist meer inzet gevraagd voor een andere combinatie: Investeren & Innoveren. Daar zou veel meer aandacht aan moeten worden gegeven.

 

2. De doelen van het Handel & Hulp worden nog onvoldoende expliciet gemaakt.

 Er heerst de nodige verwarring wat het beleid nu precies beoogt te bereiken. De meeste programma’s hebben doelen gedefinieerd in termen van werkgelegenheid en inkomenscreatie. Nog mooier wordt het als dit zich vooral richt op vrouwen en jongeren. Dan wordt het al snel  ‘inclusief’ (of: pro-poor) genoemd. Soms gaat het ook om verbetering van de arbeidsproductiviteit (door training en scholing) of grondproductiviteit (met garantie van grondrechten en ondersteuning met ‘Good Agricultural Practices’), die dan weer kunnen leiden tot hogere kwaliteit en uiteindelijk een betere prijs die wordt ontvangen voor het product.

Hierbij kan nog wel een stapje extra worden gezet: wat beoogd wordt met ‘inclusieve groei’ is het scheppen van meer mogelijkheden voor grote groepen (arme) mensen. Dan is het natuurlijk mooi als er in Malawi in de theesector een decent living wage wordt betaald, maar het wordt een nog beter verhaal als dit ook doorwerkt op de verhoudingen in de lokale arbeidsmarkt. In de cacaosector is het versterken van grondeigendom nog altijd een voorwaarde om boeren aan te zetten om te investeren in de aanplant van nieuwe bomen. Dergelijke ambities zijn veelal te hoog voor hulp, maar liggen met handel binnen handbereik.

 

3. Handel & Hulp besteedt te weinig aandacht aan lokale en regionale markten.

Veel aandacht lijkt uit te gaan naar producten en handelsketens voor de internationale markt. Vooral in sub-Sahara Afrika, waar zo’n 80% van de agrarische en industriële productie wordt afgezet op binnenlandse of regionale markten, zijn er te weinig instrumenten om lokale commerciële bedrijvigheid te stimuleren. De Nederlandse investeringsfondsen zitten te ver weg en bereiken moeilijk de lokale sector van midden- en kleinbedrijf (MKB). De opties om de ’Missing Middle’ te versterken zijn nog weinig geëxploreerd. Investeringen in het lokale MKB is aantrekkelijk omdat de additionaliteit daarvan veelal beduidend groter is: de kosten per arbeidsplaats zijn lager en de eigen bijdrage hoger. Het gevaar bestaat nu dat de Nederlandse middelen bij enkele grote partijen blijven steken. Er is dus behoefte aan meer mogelijkheden om lokale investeringsfondsen te ondersteunen (wellicht via deelnemingen of met kredietlijnen van de African Development Bank). Dat zou ook kunnen betekenen dat een groter gedeelte van de Nederlandse middelen via Ambassades in de landen worden ingezet (terwijl nu nog zo’n 85% van alle middelen vanuit Den Haag worden verdeeld).

 

4. Handel & Hulp kan private middelen mobiliseren, maar dat mag wel transparanter.

De mogelijkheid om private bedrijfsmiddelen te mobiliseren om daarmee ontwikkelings­processen te versnellen wordt genoemd als een belangrijk motief voor de Handel & Hulp combi. In de praktijk is het niet eenvoudig om vast te stellen welke extra private investeringen er zijn gedaan door de inzet van publieke middelen. In sommige gevallen worden eerder fondsen van andere donoren gemobiliseerd. Er wordt nu wel een voorzichtig begin gemaakt om de private sectorbijdrage transparant te maken en met een audit vast te leggen. Maar er ligt nog veel werk om ook te laten zien dat de combinatie van publieke en private middelen tot snellere, grotere, duurzamer en/of betere ontwikkelingsresultaten kan leiden.

 

5. Handel & Hulp heeft beperkte uitstraling op marktverhoudingen.

Het is goed om te zien hoeveel bedrijven en maatschappelijke organisaties met concrete activiteiten zijn ingestapt in de Handel & Hulp agenda. In enkele sectoren  zoals de kledingindustrie in Bangladesh betreft dat ook vele betrokken marktpartijen. Het gaat dan vooral om de arbeids­voorwaarden en veiligheid binnen bedrijven, maar het wordt moeilijker als ook beoogd wordt om de marktverhoudingen te veranderen of de concurrentieverhoudingen te verbeteren.  Dat vraagt om een gedetailleerd inzicht in de structuur van de sector, de bestaande handelsrelaties binnen de keten, de contracten tussen producenten en handelaren, en de mogelijkheden om de prijsvorming meer evenwichtig te maken. Handel en Hulp zou dan aansluiting kunnen vinden bij het nationale beleid van sectorontwikkeling en kunnen bijdragen aan meer duurzame & inclusieve structurele sectortransformaties die nu in veel ontwikkelingslanden plaatsvinden.

 

6. Publiek-private samenwerking is geen doel, maar een middel.

Er zijn de afgelopen jaren een groot aantal Publiek-Private-Partnerschappen (PPP’s) voor Handel & Hulp afgesloten, zowel voor concrete lokale interventies als op het sectorniveau met bredere convenanten. Veel PPP’s beogen om de markttoegang te vergroten en om de samenwerking en het vertrouwen tussen verschillende partijen te bevorderen. Er zijn echter ook voorbeelden van PPP’s die marktverstorend kunnen zijn (zoals verplichte leveringen van groenten, fruit, en zuivel aan een dominante marktpartij) en de onderhandelingspositie van kleine boeren ondermijnen. In sommige situaties zijn PPP’s ook niet het meest aangewezen instrument en liggen andere vormen van samenwerking (bijvoorbeeld  Results-based financiering en Impact investment) wellicht eerder voor de hand. Het is daarom belangrijk om zicht te houden waar, wanneer en hoe PPP’s ook echt meerwaarde leveren. Daar zou het PPPLab ook een bijdrage aan kunnen leveren.

 

7. Handel & Hulp besteedt weinig aandacht aan prijsvorming en waardeverdeling.

Veel aansprekende Handel & Hulp programma’s zijn gericht op verbetering van (agrarische) ketens. Er wordt daarbij ingezet op beter zaaizaad, scholing voor teelttechnieken, versterking van boerenorganisaties, stabiele productkwaliteit en transparante ketenrelaties. Het laat geen twijfel dat deze zaken belangrijk en nuttig zijn. Vraag is echter of ze ook bijdragen aan de versterking van de lokale verankering van de keten. Daartoe zou het belangrijk zijn dat er een veel groter gedeelte van de toegevoegde waarde in het land blijft (lokale verwerking) en bij de boer terecht komt. Van agrarische producten als koffie en cacao komt niet meer dan 6-8% van de eindprijs bij de primaire producent terecht. Partijen onderin de keten zijn gediend bij een sterkere onderhandelingspositie om zo een groter deel van de waarde te bemachtigen. Verdere verwerking biedt ook mogelijkheden voor het generen van (niet-agrarische) werkgelegenheid en levert meer deviezen op voor het exportland. In ketens van versproducten liggen er juist grote mogelijkheden om met verbetering van transport, opslag en verpakkingsmaterialen de na-oogstverliezen drastisch terug te dringen en zo waardeverlies tegen te gaan. Handel & Hulp zou uiteindelijk moeten leiden tot een evenwichtige prijsvorming en een eerlijke prijsopbouw.

 

8. Klimaatsverandering speelt nog nauwelijks een rol in Handel & Hulp.

Het is ronduit opvallend dat er zo weinig wordt gekeken naar de verwachte verschuiving van productiegebieden ten gevolge van klimaatverandering. Van gewassen als koffie en cacao zien we al dat hele gebieden minder geschikt worden geacht voor de teelt (zowel door lagere en minder regelmatige neerslag die van invloed is op de plantengroei, als door gemiddeld hogere temperaturen waardoor de ziektedruk zal toenemen). Ook voor granen (mais, tarwe, rijst) is bekend dat in fragiele gebieden de productiviteit onder druk komt te staan. Dergelijke veranderingen vragen om majeure lange-termijn investeringen gericht op adaptatie en mitigatie. Veel financieringen onder Handel & Hulp onderschatten deze noodzaak.

 

9. Handel & Hulp is nog weinig Coherent met andere beleidsterreinen

Om effectief te kunnen zijn, is Handel & Hulp gediend bij een goede afstemming met andere beleidsterreinen, vooral inzake belastingen, publieke investeringen (infrastructuur), mededinging en op het terrein van internationale handels­overeenkomsten. Evenwichtige programma’s van ketenintegratie en versterking van de positie van kleine producenten in de markt vragen vaak om beleidsaanpassingen in zowel Nederland als het partnerland. Soms is financiering dan helemaal niet het meest geschikte instrument en kan er beter gebruik worden gemaakt van juridisch instrumentarium, zoals investeringsbescherming. Dit zijn veelal gebieden waar politieke dialoog tot stand gebracht moet worden en de klassieke diplomatie goed van pas komt. Diplomaten verdienen wat meer scholing op dit terrein.

 

10. Handel & Hulp heeft behoefte aan een innovatief instrumentarium

Het beschikbare instrumentarium voor Handel & Hulp is weliswaar toegenomen (en sommigen spreken zelf van een ‘proliferatie’ van instrumenten en fondsen), maar het type instrumenten blijft nog sterk financieel van aard en de beoordeling van projecten (door Buitenlandse Zaken en bij de RVO) geschiedt op conventionele wijze. Willen Handel & Hulpprogramma’s een wezenlijke bijdrage leveren aan sociaaleconomische transities in productieve sectoren, dan verdienen veranderingen in het risicoprofiel , verlaging van de samenwerkingskosten, en innovaties die leiden tot hogere totale factor­productiviteit alle aandacht. Creatieve combinaties van een aantal verschillende instrumenten (krediet, training; verzekeringen; contracten, rechten, etc.) bieden voldoende perspectief op een effectieve(re) invulling van Handel & Hulp.

En dan tenslotte nog een HARTEKREET. Helaas zijn veel van de ervaringen met ‘Handel en Hulp’ nog heel sterk anekdotisch en is de empirische documentatie uiterst beperkt. Er bestaat nog altijd veel koudwatervrees voor het laten uitvoeren van robuuste impactevaluaties. Daardoor blijft de discussie beperkt tot het signaleren van ‘simpele’ uitkomsten op het terrein van de creatie van werkgelegenheid en het genereren van (extra) inkomsten. Gelukkig wordt er wel steeds meer aandacht gevraagd voor de gedragseffecten van het beleid: kunnen lokale ondernemers meer investeringsrisico nemen? Is er meer vertrouwen tussen ketenpartijen gecreëerd? Is de onderhandelingspositie van vrouwen verbeterd?  Is er meer concurrentie en minder corruptie ? Dat kan alleen maar goed worden met real-time evaluaties die parallel aan de projectimplementatie plaatsvinden (en niet pas achteraf komen kijken). Pas als we op dit soort vragen een afdoend antwoord kunnen geven is het tijd om de interactie tussen Handel en Hulp naar een hoger niveau te tillen.

Ruerd Ruben is hoogleraar Impactanalyse en Onderzoekscoördinator Food Systems & Value Chains Wageningen University & Research