Een jaar geleden kondigde minister Ploumen een ‘reset’ van de wereldhandel aan – het moest voortaan eerlijker, duurzamer en transparanter. Wat levert die reset op? Stappen zijn gezet, maar ware hervormingen blijven uit.

 Wie denkt aan hulp en handel, denkt al gauw aan een schotels kaasblokjes met Nederlandse vlaggetjes op ambassaderecepties, Ploumen op bezoek bij een theeplantage in Kenia, de aanleg van een grote haven. Maar handel is ook duizenden pagina’s tekst, zweterige onderhandelingskamertjes, vastlopende conferenties: de regels van het spel. Een complexe wereld van handelsverdragen, paragrafen en subparagrafen, arbiters die schikkingen treffen tot aan het schimmige toe. Ook die wereld moest Lilianne Ploumen zich eigen maken toen zij aantrad als minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking.

Globalisering kent vele critici, maar aan het begin van haar optreden leek Ploumen vooral verdedigend als het om vrijhandel ging: TTIP – het vrijhandelsverdrag tussen Europa en de Verenigde Staten – leverde banen op en de akkoorden met Afrikaanse landen om handel te liberaliseren was goed voor hun welvaart.

Maar de wereld kende de afgelopen jaren een langzame kentering, met instituties als het IMF en de Wereldbank die terugkwamen op verregaande liberalisering. En in juni vorig jaar nam ook Ploumen duidelijk stelling: wereldhandel heeft een ‘reset’ nodig, een herstart. Alles moet eerlijker, duurzamer en transparanter. Vorige week lanceerde zij een initiatief binnen de Oeso waarbij twintig landen zullen samenwerken voor een eerlijke vorm van globalisering.

En ook tijdens een recent debat in de Tweede Kamer liet Ploumen zich van een andersglobalistische kant zien. Waar partijen als de SP, GroenLinks, haar eigen PvdA en Partij voor de Dieren zich zeer zorgelijk uitlieten over vrijhandel in het kader van duurzaamheid, milieu en derde landen, kwam zij tot de conclusie: ‘Ik ben het zeer met de Kamer eens.’

Ze legde vervolgens nog eens uit wat ze met haar ‘reset’ bedoelde: ‘We moeten drie concrete dingen veranderen. Vrijhandelsverdragen moeten bijdragen aan de klimaatdoelstellingen van Parijs. Ze moeten bijdragen aan het terugdringen van de armoede en ontwikkelingsdoelen. En ze moeten transparanter worden.’

Vrijhandelsverdragen, meent Ploumen, moet je niet alleen door politici en ambtenaren in achterkamers laten onderhandelen. ‘Dat moet transparant zijn, maar ook de tekenen des tijds beter verstaan dan tot nu toe. Ongelijkheid moet teruggebracht worden. We moeten veel beter oog hebben voor de verliezers van de globalisering.’

Als Ploumen ‘om’ is, dan haar ambtenaren eveneens. Marten van den Berg, directeur-generaal Buitenlandse Economische Betrekkingen, zegt tegen Vice Versa: ‘De agenda over ongelijkheid en globalisering is de afgelopen jaren gedraaid: een slechte verdeling belemmert gewoonweg de economische groei.’ Op Twitter deelde hij kortgeleden een artikel met daarin het gedachtegoed van econoom Dani Rodrik, vrijhandel-criticaster van het eerste uur.

Tegelijkertijd kwam Frans Timmermans, vicevoorzitter van de Europese Commissie, naar buiten met de paper Harnessing Globalization. De strekking is alweer: niet iedereen profiteert van globalisering en de voordelen ervan moeten eerlijker worden verdeeld.

Een reeks maatregelen

Door maatschappelijke organisaties wordt de ‘ommekeer’ voorzichtig verwelkomd. Freek Bersch, van Milieudefensie, zegt: ‘In grote lijnen klinkt het goed. Iedereen moet meeprofiteren, grote groepen mogen niet achterblijven, het moet in lijn zijn met klimaatafspraken. Dat hoorde je eerder nooit zo stellig.’ Sabina Voogd, van Both Ends: ‘Dat dit überhaupt door een handelsminister wordt uitgesproken, is vrij revolutionair.’

Maar hoe moeten we het concreet interpreteren? Jurjen van den Bergh, coördinator van de TTIP-alarmcoalitie: ‘De optimisten zeggen: dit gaat de goede kant op. De pessimist in mij zegt: misschien zijn dit meer woorden dan daden. Brussel en Den Haag hebben begrepen dat je handelsafspraken er niet meer doorkrijgt, dus moet je er maar mooie woorden over spreken.’

De vraag is dus: wat betekenen de heilzame woorden concreet? Tijdens een recent Kamerdebat noemde de minister een aantal maatregelen: meer transparantie; een Breed Handelsberaad; op Nederlands verzoek meer betrokkenheid van maatschappelijke organisaties bij handelsonderhandelingen van de Europese Commissie; een SER-advies voor een Gouden Standaard voor handelsakkoorden; scherpere duurzaamheidsakkoorden; een nieuw multilateraal Hof voor investeringen; het effect van handelsakkoorden op ontwikkelingslanden onderzoeken. We gaan er een aantal bij langs.

Transparantie

Weg met de achterkamers, zegt Ploumen: onderhandelingen moeten transparanter en inclusiever. Maatschappelijke organisaties en burgers moeten bij onderhandelingen worden betrokken. Dit vormt een van de kernpunten van Ploumens ‘reset’.

Het Breed Handelsberaad

Waar transparantie binnen de EU met 28 lidstaten moet worden bediscussieerd, zijn de stappen in Nederland sneller te maken. Sinds begin dit jaar is het Breed Handelsberaad actief. Met dit Beraad laat de minister vakbonden, maatschappelijke organisaties en vertegenwoordigers van het bedrijfsleven bijeenkomen om informatie, kennis en meningen uit te wisselen over handelsverdragen.

Marten van den Berg, van Buitenlandse Economische Betrekkingen: ‘Hierbij vragen we hen ook om een geheimhoudingsverklaring te tekenen, want we zullen vertrouwelijke informatie met hen delen, zoals concepten van handels- en investeringsakkoorden, om ze veel eerder in het onderhandelingsproces mee te nemen en zo beter zicht te krijgen in de belangen die spelen op het moment dat je onderhandelt met een handelspartner. Daar zijn we in Nederland uniek in – andere landen kijken of ze die stakeholders-dialoog kunnen versterken. Eurocommissaris Cecilia Malmström van Handel is daar ook enthousiast over. Het is een belangrijke stap in de reset.’

Het Beraad houdt er flink de vaart in: sinds november kwam het al zes keer bijeen. De (globale) notulen worden openbaar gemaakt.

Maatschappelijke organisaties vinden het een belangrijke stap. Jurjen van den Bergh, coördinator van het TTIP-alarm: ‘Het is beter om met elkaar in gesprek te gaan dan elkaar vanuit de loopgraven te beschieten.’ Ook Freek Bersch van Milieudefensie heeft ‘goede gesprekken’ en het idee dat er serieus wordt geluisterd. In een speciale ‘leeskamer’ heeft hij ook al het nieuwe model voor investeringsverdragen (het ‘BIT-model’, waarover later meer) kunnen inzien, evenals de Nederlandse inzet voor de EU-onderhandelingen over een handelsakkoord met Indonesië.

Sabina Voogd (Both Ends) ziet op haar beurt een behoorlijke kentering bij de ambtenaren van Buitenlandse Economische Betrekkingen, vergeleken met begin jaren nul, toen zij lobbyde voor Greenpeace. ‘Vroeger waren het alleen maar mannen die erg in hun eigen deskundigheid vastzaten. Leuk, jij van die milieuorganisatie, maar hierna gaan we weer aan het werk – dat was altijd het gevoel dat ik had bij een consultatie. De man-vrouwverhouding is nu meer in balans en er is een grote interesse om te horen over duurzaamheid en mensenrechten. Dat is veranderd.’

Maar ook hier is enige reserve op z’n plaats. Bersch: ‘De hoop is wel dat er iets met onze input gebeurt, dat we er daadwerkelijk een verschil mee kunnen maken. Dat moeten we straks evalueren.’

Europese achterkamertjes

Wat is er verder voor de minister (of liever gezegd, haar opvolger) nog te doen op het gebied van transparantie? We kijken kort hoe die transparantie nu op Europees niveau is geregeld.

Na alle publieke verontwaardiging rondom de ‘achterkamertjes-onderhandelingen’ over TTIP, is de EU-inzet voor de meeste handelsverdragen inmiddels openbaar en te vinden op de website – tevens zijn er verslagen van de meeste onderhandelingsrondes te lezen. Bersch wijst er echter op dat een ‘inzet’ iets anders is dan gedetailleerde tekstvoorstellen. ‘Voor TTIP en Ceta’, zegt hij, ‘werden die onder veel publieke druk geopenbaard, maar voor de meeste verdragen die nu in onderhandeling verkeren, zijn die tekstvoorstellen in detail niet te vinden. Dat is een probleem, want die verdragen luisteren nauw, je wilt graag juristen ernaar laten kijken.’

Burghard Ilge (Both Ends) krijgt eveneens maar met moeite grip op wat er gebeurt, ook al kan hij wel die teksten op de EU-website vinden. ‘Zo is er een investeringsverdrag met China in de maak, maar als je precies wilt weten wat er gebeurt in de onderhandelingskamers, willen mensen niet veel loslaten.’ Met de Filipijnen wordt er nu over een soort Ceta-verdrag onderhandeld. De Europese Commissie voerde in haar Trade for All-strategie aan dat ‘transparantie in alle stadia van de onderhandelingscyclus moet gelden’, om het grote publiek inzicht te geven. Ilge: ‘Maar in de praktijk pakt dat vaak anders uit. Zo weigerde de Commissie in 2016 het verzoek voor een bespreking tussen de Filipijnse delegatie en handelsactivisten, aan het einde van de eerste onderhandelingsronde.’

Verder werden de onderhandelingsmandaten van TTIP en Ceta pas geopenbaard toen de onderhandelingen al in volle gang waren. Die mandaten geeft de Europese Raad af aan de Commissie om namens de lidstaten te onderhandelen. Bersch had liever gezien dat de onderhandelingsposities al vóór het begin van de onderhandelingen openbaar waren, zodat er een publieke discussie kon plaatsvinden over het hoe en waarom van het handelsverdrag, voordat het in gang is gezet.

Daarin vindt hij een medestander in de minister. ‘Nederland pleit ervoor om onderhandelingsmandaten openbaar te maken’, laat haar woordvoerder weten. ‘We hopen bijvoorbeeld snel een meerderheid in de Raad te krijgen voor de openbaarmaking van het mandaat voor de onderhandelingen met Japan.’ De Europese Commissie geeft eveneens aan voor maximale transparantie te pleiten bij de lidstaten.

(Nog altijd) controverse rondom de investeringsverdragen

Sigarettenfabrikant Philip Morris, die Uruguay voor een arbitragecommissie sleept omdat Uruguays gezondheidsmaatregelen het bedrijf zouden schaden. Het is mogelijk gemaakt door een investeringsbeschermingsovereenkomst tussen Zwitserland en Uruguay, dat een Investor-State Dispute Settlement-mechanisme (ISDS) kent. Het is een van de beroemde voorbeelden van investeringsverdragen en sijpelde het publieke debat zo’n zes jaar geleden binnen. Inmiddels is de zaak beslecht ten gunste van Uruguay (dat miljoenen euro’s lichter is vanwege de proceskosten, die slechts deels verhaald kunnen worden op Philip Morris) – maar niet ieder land komt er zo ‘gemakkelijk’ mee weg.

Het gaat om een investeringsbeschermingsovereenkomst of investeringsverdragen die landen met elkaar afsluiten, op basis waarvan bedrijven staten voor een ad-hocarbitragecommissie kunnen dagen als zij maatregelen nemen die in strijd zijn met het investeringsverdrag. Bedrijven kunnen op die manier nationale wetgeving omzeilen door direct naar zo’n tribunaal te gaan. Die tribunalen zijn volgens critici niet geheel onpartijdig. Roos van Os, onderzoeker bij Somo: ‘De arbiters hebben vaak vergaande belangen in de industrie. Het zijn alleen bedrijven die een claim kunnen indienen – en arbiters die een volgende keer willen worden gevraagd, hebben een prikkel om ten gunste van het bedrijf te beslissen.’

Maatschappelijke organisaties trokken al een tijdje aan de bel, omdat veel ontwikkelingslanden vorderingen ontvingen van bedrijven die soms wel halve gezondheidszorgbudgetten besloegen. Maar de publieke verontwaardiging werd pas echt groot toen bleek dat het ISDS-mechanisme óók onderdeel zou worden van Ceta (het handelsakkoord tussen de EU en Canada) en TTIP. Canadese en Amerikaanse bedrijven die Europese landen voor het gerecht kunnen slepen? Een schrikbeeld voor de Europese burger – dat dichterbij kwam toen Duitsland een claim kreeg van het Zweedse energiebedrijf Vattenfall, na het Duitse besluit om alle kernenergie in eigen land uit te faseren.

Minister Ploumen deed daarop drie dingen:

• Ze liet een onderzoek uitvoeren naar de investeringsverdragen;
• Ze ontwierp een nieuw model voor investeringsverdragen;
• Ze pleitte er samen met andere EU-lidstaten voor om een nieuw Investment Court System (ICS) op te richten dat de plaats inneemt van het ISDS. Het is nu in het vrijhandelsakkoord Ceta opgenomen.

Een nieuw multilateraal Hof

Vooral deze maatregel is vrij baanbrekend. Het Hof moet een permanent worden, met onafhankelijke arbiters. Het idee is een rooster van arbiters in te stellen om de onafhankelijkheid van die personen meer te waarborgen. Het right to regulate – de vrijheid van regeringen om regels te scheppen – is scherper aangezet. ‘Wij willen geen compromissen sluiten als het gaat om onze Europese waarden, zoals menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, bescherming van milieu en mensenrechten’, zei Ploumen over het nieuwe Hof in de Volkskrant. ‘Dus eisen wij een absolute beleidsvrijheid voor overheden.’

Ook moeten de processen transparanter worden en er kan in hoger beroep worden gegaan.

‘ISDS is dood, die hebben we begraven’, verzekerde Ploumen nog eens in het recente Kamerdebat.

Het Hof, zo is de inzet, zou niet alleen voor Ceta moeten gelden, maar ook voor nieuwe verdragen die worden gesloten. Bovendien, zo geeft minister Ploumen aan, zou dit Hof ook van toepassing moeten zijn voor de al bestaande investeringsverdragen met andere landen. De Europese Commissie bevestigt per e-mail dat dit ook wat haar betreft de bedoeling is.

Over het multilaterale Hof schrijft de Rijksoverheid dat het een ‘opsteker’ is voor de maatschappelijke organisaties die hiervoor gewedijverd hebben. Maar dat blijkt iets te vroeg gejuicht. Hulde krijgt Ploumen voor het hervormen van het systeem; meer dan welke minister ook, heeft zij de kritiek opgepakt. Maar de hervormingen gaan voor maatschappelijke organisaties niet ver genoeg. De kritiek komt ongeveer hierop neer: het is een asymmetrisch systeem, het is sowieso overbodig èn het beperkt nog steeds de beleidsruimte van overheden.

Een asymmetrisch systeem

Je kunt een nieuw Hof installeren, maar dan is er nog altijd een gebrek aan evenwicht tussen de rechten en plichten van investeerders, vinden de critici.

Roos van Os (S0mo): ‘Het draagt een andere naam, maar voor tachtig à negentig procent is het precies hetzelfde systeem. Nog steeds houden bedrijven de mogelijkheden staten aan te klagen en het nationale recht te omzeilen.

‘Er zijn enorme uitdagingen in de wereld’, vervolgt ze. ‘Maar wat het best wordt beschermd in internationaal recht, nog beter dan oorlogsslachtoffers, zijn investeringen. Burgers zijn verplicht om eerst nationale wetgeving uit te putten, maar bedrijven kunnen rechtstreeks naar zo’n Hof.’

Maatschappelijke organisaties krijgen bijval vanuit de wetenschap. Van de veel geraadpleegde professor Gus Van Harten, bijvoorbeeld, die al eerder voor een Internationaal Hof pleitte, maar het Hof niet ver genoeg vindt gaan; hij legt dat uit in een video voor Follow the Money en schreef er ook een paper over. Harm Schepel, hoogleraar Economisch Recht aan de University of Kent, is het eveneens met de kritiek eens.

‘Als je toch het investeringssysteem hervormt,’ zegt hij over de telefoon vanuit Brussel, ‘waarom grijp je dan niet de gelegenheid voor een béter systeem, waarbij ook organisaties en vakbonden mogelijkheden krijgen om bedrijven aan te klagen? Het sterkste rechtssysteem momenteel is ten gunste van investeringen, niet voor gezondheid of milieu of mensenrechten. Binnen de nationale rechtsgang vindt er een belangenafweging plaats: is de investering belangrijker, of het milieu? Binnen investeringsrecht staat de investering centraal. Je kunt je afvragen of dat doel wel zo heilig is. Als Ploumen een reset wil, dan volgt ze haar eigen woorden in dezen niet op.’

Die investeringsverdragen, vindt Schepel, zijn altijd ‘een postkoloniaal pesterijtje’ geweest. ‘En dat los je niet op door gezellig met Canada en de VS zo’n model te bedenken. Als je de boel wilt hervormen, dan lijkt het me wel zo netjes om een grote internationale conferentie te beleggen en ontwikkelingslanden te consulteren.’

Inmiddels zijn Indonesië, India en Ecuador bezig met het ontwerpen van nieuwe teksten voor arbitrage. (Lees er volgende week meer over op deze website.)

Het ministerie van Buitenlandse Zaken geeft aan dat bij onderhandelingen over nieuwe investeringsverdragen de wederpartij haar modelteksten ook kan presenteren. ‘Los daarvan sluit Nederland zijn ogen bij het opstellen van de modeltekst natuurlijk niet voor actuele ontwikkelingen, zoals de wensen van ontwikkelingslanden.’

Marhijn Visser, secretaris handelspolitiek van VNO-NCW, vindt het onterecht dat er nog steeds zoveel kritiek is op het systeem. ‘Het klopt niet dat het systeem grotendeels hetzelfde is als het vorige. Die idiote claims uit het verleden zijn met dit systeem definitief geschiedenis. Het is transparant en de ruimte voor staten om regels te stellen is duidelijker vastgelegd. Het is een enorme stap vooruit.’

Daarbij heeft Visser ook nog een tip voor ngo’s, die volgens hem hun zegeningen beter kunnen tellen: ‘Je kunt wel tegen het nieuwe systeem met het nieuwe Hof zijn, maar dan heb je niets om de ISDS-systemen – die nog in de oude bilaterale investeringsverdragen zitten – te vervangen. Strategisch gezien kun je hier beter op inzetten.’

‘Maar’, zo erkent Visser, ‘als je vindt dat een investeringsverdrag überhaupt niet moet bestaan, zoals ngo’s vinden, dan ben je inderdaad snel uitgepraat.’

Inderdaad: veel ngo’s stellen vragen bij het hoe en waarom van een investeringsverdrag.

Overbodig?

De gedachte achter investeringsbescherming is dat nationale wetgeving niet overal gelijk is en voldoende bescherming kan bieden tegen onteigening of discriminatie van buitenlandse bedrijven ten opzichte van binnenlandse. Visser: ‘Vanuit ons oogpunt is er niets mis mee om investeerders bescherming te bieden. In een ideale wereld heb je het niet nodig, maar nationale wetten zijn nu eenmaal niet overal even sterk en dan is het mooi dat er investeringsverdragen zijn waardoor bedrijven durven te investeren in een economie. Van die investeringen profiteren landen, en investeerders hebben nu eenmaal duidelijkheid nodig als zaken in een land niet zo lopen zoals zou horen volgens de afspraken.’

Maar Van Os vindt dat geen argument. ‘Op deze manier haal je een prikkel weg voor de internationale gemeenschap om nationale rechtssystemen beter te ontwikkelen’, vindt de Somo-onderzoeker.

Harm Schepel, hoogleraar Economische Recht, ziet überhaupt geen nut in investeringsbescherming tussen staten met goed ontwikkelde rechtssystemen. ‘Met Canada heeft een investeringsverdrag geen zin. Bedrijven kunnen via het nationale recht hun recht halen. De EU niet kan volhouden dat zelfs maar één Nederlandse investeerder wordt teruggehouden omdat rechters in Canada corrupt zijn of het rechtssysteem onderontwikkeld is. Vanuit juridisch oogpunt is het volstrekt onlogisch.’

Waarom dan toch een investeringsverdrag met Canada? Visser: ‘Als je het met Canada niet afspreekt, dan willen andere landen – zoals China – ook niet. Het gaat om een wereldwijde standaard die je ziet. Bovendien biedt het verdrag met Canada een mooi model om ermee te experimenteren.’ En een investeringsverdrag als ‘extraatje’ is altijd goed, denkt Visser, want je kunt niet zéker weten hoe nationale rechters zich gedragen ten opzichte van buitenlandse investeerders. ‘Er zijn ook EU-landen waarvan investeerders het fijn vinden dat er een onafhankelijk Hof is.’

Daarnaast bestaan er twijfels of de investeringsverdragen wel doen wat ze beloven: investeringen aantrekken. Gus Van Harten vergeleek een aantal empirische studies, waarvan de meeste weinig bewijs vonden voor een relatie tussen investeringsverdragen en een toename van investeringen. Hij noemt het ‘dubieus’ en zelfs ‘roekeloos’ om dat te beweren. Een studie van UNCTAD (aangehaald in een paper van TNI) ziet eveneens geen verband tussen de verdragen en toegenomen investeringen van Noord naar Zuid.

Toch blijven de voorstanders een positieve correlatie zien. Marhijn Visser wil er niet aan dat investeringsverdragen geen effect zouden hebben. ‘Er zijn drieduizend van die verdragen, dus blijkbaar voorziet het wel degelijk in een behoefte. En dat is ook wat ik van bedrijven om me heen hoor. Het geeft hen vertrouwen, zodat investeringen en banen in landen tot stand komen. Geef je dat niet, dan gebeurt het moeizamer, dan staan we stil. Wie is daar uiteindelijk bij gebaat?’ Zowel door hem en door Ploumen wordt een andere studie aangehaald, van het Centraal Planbureau, dat concludeert dat investeringsbeschermingsovereenkomsten wel degelijk investeringen bevorderen, tot wel dertig procent van land tot land.

Gevaar voor het Parijs-akkoord

Als de wereldhandel in lijn moet komen met ‘Parijs’, zoals Ploumen wil, dan zou je kunnen overwegen om een uitzonderingsclausule in de investeringsverdragen op te nemen voor maatregelen die landen nemen op basis van het Akkoord van Parijs. Dat is wat wetenschapper Gus Van Harten voorstelde.

Lidstaten zagen echter niets in zo’n uitzondering – en volgens Ploumen was die niet eens nodig, zo verzekerde zij in een Kamerdebat. De milieu-afspraken zouden sterk genoeg zijn via het right to regulate, dat immers verstevigd is via het nieuwe Hof.

Maar Roeline Knottnerus (Somo en TNI) is er niet gerust op. ‘Ten eerste vind ik dat landen een plìcht hebben om te reguleren – dat is al een ander uitgangspunt. Ten tweede is het juridisch zeer complex hoe je bepalingen op kunt rekken, dus als je dit niet uitdrukkelijk vermeldt, ben je nog steeds afhankelijk van de arbiter. En die mag alleen vanuit de context van een investering denken en weegt daardoor niet andere belangen – zoals het milieu – evenredig mee. Daarnaast procederen bedrijven vaak ook niet tegen dat recht om te reguleren an sich, maar willen ze gecompenseerd worden. Z0 kan het nog steeds gebeuren dat kolencentrales compensatie eisen voor de fossiele brandstoffen die volgens “Parijs” in de grond moeten blijven. En daarbij verlangen ze niet alleen een vergoeding voor het eigendom, maar ook voor alle toekomstige winst die ze mislopen.’

Marhijn Visser, op zijn beurt: ‘Als bedrijf ben je een overeenkomst met een overheid aangegaan en op goed vertrouwen investeer je. Als een regel verandert, dan is compensatie voor die investering logisch. Het zou onterecht zijn als bedrijven landen ervan weerhouden om regels op te stellen, maar niet om ze te compenseren. Ngo’s zeggen dat het bedrijfsrisico is, maar dat is al te makkelijk gedacht.’

Het gevaar dat een land dan niet dergelijke regels instelt, uit angst om al te veel compensatiegeld uit te moeten keren, erkent Visser. ‘Maar als een overheid slim handelt en vanaf het begin er goede afspraken over maakt met een bedrijf, dan is er weinig risico.’ Sterker nog: de meeste zaken worden ook door overheden gewonnen, volgens Visser. Cijfers van Uncitral bevestigen het deels: dat geldt voor een derde van de zaken, maar ook een derde wordt in het voordeel van bedrijven beslecht. En een groot gedeelte wordt geschikt, wat volgens Somo vaak uitdraait op gunstige bepalingen voor het bedrijfsleven.

Komt er pit in de nieuwe ‘BIT’?

Ploumen is daarnaast bezig een nieuw ‘model-BIT’ (Bilateral Investment Treaty – de Engelse term voor de investeringsbeschermingsovereenkomsten) te ontwerpen en beloofde de Kamer om dat openbaar te maken, nadat een motie ertoe opriep. Hervorming van Nederlands eigen BIT is niet overbodig, vindt Van Os. ‘Nederland heeft een van de meest agressieve, investeringsvriendelijke verdragen die er zijn, die het ook mogelijk maakt via brievenbusmaatschappijen te procederen’, brengt ze in herinnering. Juist Nederland is het tweede land, na Amerika, met het hoogste aantal claims – 92 zaken in totaal, stond onlangs in een Uncitral-rapport.

Een zaak die via zo’n Nederlands investeringsverdrag mogelijk werd gemaakt, is mijnbouwbedrijf Newmont versus Indonesië. Roeline Knottnerus volgt het nauwgezet: ‘In 2009 werd er in Indonesië een nieuwe mijnbouwwet doorgevoerd, om toegevoegde waarde in het land zelf te helpen creëren, zodat bedrijven niet alleen grondstoffen daarvandaan halen en exporteren. De bedrijven moesten conform de nieuwe wet een smelterij bouwen om erts lokaal te verwerken. Als ze in gebreke bleven zouden ze exportheffingen moeten betalen op de uitvoer van ruwe grondstoffen. Newmont voegde zich niet naar de wet, maar gebruikte een ISDS-claim – op basis van een investeringsverdrag met Nederland – om af te dwingen dat het toch ruwe grondstoffen kon exporteren, tegen een veel lager exportheffingstarief dan de wet voorschrijft.’

Ploumen zei dat die claims via Nederlandse brievenbusmaatschappijen niet meer zouden mogen. ‘Dat is zeer onwenselijk’, vertelde ze in 2015 tegen Nieuwsuur. Het is volgens de minister niet de bedoeling dat ‘bedrijven die geen substantiële economische activiteiten in Nederland hebben, misbruik maken van investeringsbeschermingsbepalingen in onze bilaterale investeringsverdragen’. De minister wil dat het begrip ‘investeerder’ in de verdragen wordt beperkt.

Of die beperking er ook komt, hangt af van het nieuwe BIT-model, dat op de website van de Rijksoverheid zal verschijnen. Over de inhoud van de nieuwe BIT is nu nog niet veel bekend. Wel kan Buitenlandse Zaken vertellen dat er bepalingen over maatschappelijk verantwoord ondernemen in komen. Ook in de EU-onderhandelingen over een investeringsakkoord met Myanmar zet Nederland in op duidelijke duurzaamheidsafspraken, laat het ministerie weten, zowel over milieunormen en werknemersrechten als over verantwoord zakelijk gedrag, waarbij Nederland met ontwikkelingslanden nadenkt hoe buitenlandse investeringen bij kunnen dragen aan duurzaamheid.

Daarnaast valt te verwachten dat de mogelijkheid om via brievenbusmaatschappijen claims in te dienen wordt herzien, gezien de minister meermaals te kennen gaf die praktijk onwenselijk te achten.

Maar maatschappelijke organisaties denken sowieso dat de hervormingen in het BIT-model niet erg ver zullen gaan. Vooral niet indien de minister zich baseert op de eerdergenoemde studie naar BIT, een studie uit 2014. Dat onderzoek bepleitte weliswaar hervormingen voor een onafhankelijker Hof en betere waarborgen voor beleidsvrijheid van landen, maar was verder vrij positief over investeringsverdragen. Zo zag het bijvoorbeeld geen empirisch bewijs voor de zogenaamde regulatory chill, die volgens TNI, Somo wel degelijk gaande is, en ook professor Gus Van Harten noemt de chill als gevaar.

Knottnerus: ‘Indonesië wilde mijnbouw in regenwouden aan banden kunnen leggen in kwetsbare gebieden, maar mijnbouwbedrijven dreigden met claims. Indonesië zei publiekelijk: het risico op claims en uit te betalen bedragen kunnen we niet lopen, dus zien we af van deze regelgeving.’

Het onderzoek is uitgevoerd door Christiaan Tietje en Freya Baetens, die volgens Knottnerus zèlf belanghebbend waren. Knottnerus: ‘Beiden lieten zich a priori kennen als voorstanders van het ISDS-systeem. Zij waren betrokken bij arbitragezaken en hebben daarmee een financieel belang bij instandhouding van het systeem. Hoogleraar Baetens is behalve onderzoekster aan de Universiteit Leiden – blijkens haar cv – ook als advocaat aan VVGB Advocaten/Avocats in Brussel verbonden, in welke hoedanigheid ze regelmatig optreedt als raadsvrouw of expert in internationale investeringsgeschillen. Ook prof. dr. Tietje trad in diverse arbitragezaken op als juridisch adviseur en getuige-deskundige. In de SCC-arbitragezaak Stati vs. Kazachstan ontving hij voor zijn diensten 43.807,50 dollar. Dat werpt een smet van twijfel op de onafhankelijkheid van de gekozen experts. Men had ook kritischer onderzoekers aan kunnen stellen.’

Buitenlandse Zaken zegt dat Tietje en Baetens onafhankelijke wetenschappers zijn, en dat Nederland zich bij het opstellen van de nieuwe modeltekst op meer bronnen baseert, zoals het Investment Policy Framework for Sustainable Investment (UNCTAD, 2015) en de G20 Guiding Principles for Global Investment Policymaking (2016).

Wel belangrijk, niet afdwingbaar: de duurzaamheidsakkoorden

Ploumen mag dan investeringsverdragen behouden, op de kritiek dat het systeem asymmetrisch is heeft ze wel degelijk een antwoord: ze stelde een studie in bij de Katholieke Universiteit Leuven om te kijken naar de mogelijkheden voor duurzaamheidsafspraken in handelsakkoorden, of ngo’s en vakbonden toegang kunnen krijgen tot rechtsgang. Marten van den Berg: ‘Dat is een gevoelig debat, en ook juridisch is het complex en lastig. Maar niettemin is Nederland dat debat aangegaan.’

Verrassend was de studie niet, vindt Tuur Elzinga van FNV, dat in het proces van de studie meekeek. ‘Het ging vooral om een inventarisatie van het bestaande systeem: welke instrumenten zijn er al en kun je daar afdwingbaarheid mee regelen? Dat levert een mooi overzicht op, maar er wordt niet creatief gekeken naar nieuwe oplossingen – we hebben er weinig aan.’ Als je tot een goede balans wilt komen, zegt Elzinga, moet je bereid zijn in een ander denkkader te zitten waarbij je niet alleen kijkt naar liberalisering voor bedrijven, maar ook naar regulering.

Dat vrijdenken lijkt de regering niet te doen in haar appreciatie van de studie. Een van de mogelijkheden die in het onderzoek zijn genoemd, is om rechtsgang te organiseren via het nieuwe Investment Court System. Maar het kabinet gaf aan dat ze geen aanknopingspunten zag er verder onderzoek naar te doen. De afspraken in het duurzaamheidshoofdstuk kennen in hun huidige vorm geen rechten toe aan ngo’s en vakbonden, zo schrijft het kabinet. Die constatering is juist, maar ook wat wrang. Want vonden critici niet juist dat het investeringssysteem zo hervormd moet worden dat die de rechten wèl toe zou moeten kennen aan derden? Elzinga: ‘Zo snijd je deze oplossing de pas af.’

Interessanter lijkt het kabinet de optie te vinden om duurzaamheidsbepalingen af te dwingen in de context van het handelsakkoord zelf. Maar volgens Harm Schepel zou dat de boel niet alsnog rechttrekken: ‘Een handelsakkoord geldt tussen staat en staat, dus recht kun je alleen via een land afdwingen. Op die manier kan een vakbond of organisatie niet een bedrijf aanklagen – je kunt hoogstens zeggen dat het land in gebreke is gebleven.’

Het kabinet komt tot de conclusie dat er geen kant-en-klare oplossingen bestaan om duurzaamheidsakkoorden af te dwingen. Een standpunt is aan een volgend kabinet: Ploumen, als demissionair minister, kan dat nu niet formuleren. Begrijpelijk, en ook jammer, aldus Elzinga. ‘Het is een interessante discussie, die nog niet veel oplevert.’ Optimistischer voegt hij eraan toe: ‘Maar het ligt in elk geval op de plank. Ambtenaren zijn vast aan het nadenken over scenario’s voor een nieuw kabinet.’

Sterker?

Duurzaamheidsclausules in handelsverdragen worden steeds sterker, aldus de minister. Zo worden de Oeso-richtlijnen voor multinationals erin opgenomen.

Zo ook bij Ceta, dat ‘Canada en de EU (en haar lidstaten) verplicht om hun beleid en wetgeving te verbeteren met als doel een hoog niveau van arbeidsbescherming tot stand te brengen en om hoge milieubeschermingsniveaus vast te leggen’, stelt de minister in schriftelijke antwoorden voor de Kamer.

Wat Tristan Kohl (assistent professor aan de Rijksuniversiteit Groningen op het gebied van internationale handel) van Ceta ziet, gaat naar zijn idee een grote stap in de ‘goede richting’ – en hij kan het weten, want voor zijn promotieonderzoek vergeleek hij driehonderd handelsverdragen met elkaar op onder meer arbeid, milieu en arbeidsrecht. ‘Vergeleken met de andere akkoorden, vind ik Ceta sterk. Meestal zijn die duurzaamheidsprovisies – over werk, milieu of gezondheid – heel algemeen gesteld: dat je niet concurreert als het gaat om milieuwetten, dat je de standaarden van de millenniumdoelen en de normen binnen de Internationale Arbeidsorganisatie bevestigt. Bij Ceta zijn er nieuwe afspraken gemaakt, is er een specifieke tekst over wat voor panel experts je moet aanstellen als er geschillen zijn.’

Over andere verdragen is Kohl eveneens optimistisch, zoals die met Zuidoost-Aziatische landen als Indonesië en Vietnam. Hij heeft de inzet van Nederlanders binnen de EU gezien en was onder de indruk. ‘Die zijn heel consciëntieus en precies. Ze zoeken niet de vlugge oplossing, maar het gaat echt om samenwerking op het gebied van ontwikkeling en duurzaamheid. De aandacht voor arbeid en milieu wordt de nieuwe norm binnen handelsverdragen.’

De duurzaamheidsafspraken gaan weliswaar wat verder, dat ziet ook Ferdi de Ville (die aan de Universiteit Gent handelsverdragen onderzoekt), maar zonder die afdwingbaarheid heeft het niet veel effect. ‘Dan wordt er wel voorzien in dialoog met vakbondsvertegenwoordigers of het maatschappelijk middenveld, maar die vindt in de praktijk niet plaats.’ De vraag is, zo zegt De Ville: ‘Hoe consistent is het, als je alle delen in het akkoord afdwingbaar maakt, maar die op duurzaamheid niet?’

Ngo’s mogen dan inzetten op sterkere en bindende duurzaamheidsakkoorden – de werkgevers krijg je er vooralsnog niet warm voor. Evofenedex, een belangenorganisatie voor in het buitenland opererende bedrijven, stelt het duidelijk: ‘Duurzaamheidshoofdstukken horen niet thuis in handelsverdragen.’

Voor Visser (VNO-NCW) is het niet ‘onoverkomelijk’, maar ook hij ziet handelsakkoorden en investeringsverdragen liever beperkt tot waar ze primair voor bedoeld zijn: het wegnemen van handelsbelemmeringen. Visser: ‘Anders krijg je een enorm verdrag, een kerstboom waar van alles aan wordt aangehangen. Idealiter maak je afspraken over duurzaamheid elders, zoals bij de het Akkoord van Parijs.’ VNO-NCW was samen met FNV betrokken bij het onderzoek, maar Visser moet bekennen dat dat eerder een ‘uitruil’ was – om tegemoet te komen aan de kritiek van maatschappelijke organisaties en zo meer draagvlak voor investeringsbescherming te creëren – dan dat VNO-NCW er zelf zo enthousiast over was.

Vrees voor de Canadezen

De minister noemt het niet met zoveel woorden in haar ‘reset’, toch kunnen we er niet omheen: het akkoord met de Canadezen, waaronder zij haar handtekening heeft gezet. In hoeverre voldoet het aan de eerlijke en duurzame globalisering waar de minister voor staat?

Genetisch gemodificeerd voedsel en kippen vol chloor en hormonen op de Europese markten, zodra Europa de handelsakkoorden met de VS (TTIP) en Canada (Ceta) aangaat: dat was tijdenlang het schrikbeeld. ‘Spookverhalen’, aldus de VVD tijdens een recent parlementsdebat. Ploumen neemt dàt woord niet in de mond, maar haar toon naar een nog altijd bezorgd parlement toe is sussend. Nee, er komt absoluut geen verlaging van standaarden. En ‘onze’ boeren hoeven niet bang te zijn voor concurrentie met Canada, verzekert staatssecretaris van Economische Zaken Martijn van Dam een kritische Esther Ouwehand (Partij voor de Dieren), want heeft Nederland niet juist een uitmuntende status op landbouwvlak?

Nu zit TTIP even in de ijskast – maar Ceta is inmiddels getekend door Canada en de Europese Unie. Voldoet dit akkoord, dat Ploumen zonder veel strubbelingen door het parlement loodste, aan de zogenaamde reset? Zowel Ploumen als Ouwehand verwijzen naar Timmermans’ notitie voor eerlijke globalisering, maar komen tot andere conclusies. ‘Niet duurzaam’, zegt Ouwehand. ‘Duurzaam’, zegt Ploumen.

Wie heeft er gelijk? Vraag het aan maatschappelijke organisaties: die zijn er nog niet gerust op.

Zo zijn de standaarden voor de eindproducten weliswaar veiliggesteld, maar het productieproces is een probleem, volgens Van den Bergh. ‘Bijvoorbeeld bij melk: het gebruik van antibiotica is niet gereguleerd. In Canada is de landbouwwetgeving gericht op hygiëne en zekerheden, terwijl we in Europa steeds meer kijken hoe duurzame landbouw te bevorderen is. Europese zuivelboeren gebruiken bijna geen antibiotica, wat hogere kosten betekent – zo krijg je een concurrentievoordeel voor Canadese boeren, die wel antibiotica mogen gebruiken.’

Freek Bersch, die voor Milieudefensie het dossier volgt, heeft samen met boerenorganisaties flink op dit punt gelobbyd: ‘Zo krijg je in Europa het gevaar dat productie zich naar Canada verplaatst, of er komt hier politieke druk om milieustandaarden te verlagen.’

Maar dit levert een praktisch probleem op: binnen de Wereldhandelsorganisatie (WHO) moeten eindproducten uit binnen- en buitenland op eenzelfde manier worden behandeld als het eindproduct hetzelfde is. Je mag dus niet producten weren uit het buitenland op basis van milieu- of dierenwelzijnseisen gedurende het proces.

Wetenschapper Ferdi de Ville snapt de kritiek van ngo’s, al zal het met Canada, een land met best hoge standaarden, zo’n vaart niet lopen. ‘Het punt is dat je met dit verdrag een precedent schept voor andere handelsakkoorden. Als er zelfs met Canada geen afspraken staan over minimumeisen, hoe regel je dat straks dan met China?’

Desalniettemin geeft Buitenlandse Zaken aan dat er wel het een en ander geregeld kan worden binnen Ceta: ‘Middels Ceta wordt het “Gemengd Comité van beheer voor sanitaire en fytosanitaire maatregelen” ingesteld, waarbinnen op ambtelijk niveau SPS-zaken worden besproken. Hetzelfde geldt voor dierenwelzijn. Zo zijn in het associatieakkoord met Chili afspraken gemaakt over dierenwelzijnsaspecten tijdens de slacht.’

Een ander veelgehoord bezwaar gaat over de Regelgevende Raad die met Ceta aangesteld wordt. Van den Bergh: ‘Voordat wetgeving tot stand komt, kijkt deze raad hoe wetgeving eruit zal zien en krijgt daar een serieuze stem in. Het krachtenveld daarin is niet eerlijk: 96 procent van de lobby is immers afkomstig uit het bedrijfsleven.’ De Ville kan enigszins geruststellend zeggen dat die Raad bij TTIP een dwingend karakter heeft en bij Ceta niet.

Daarnaast zijn er zorgen over het zogenaamde voorzorgsbeginsel. Bergh: ‘In Europa en in Nederland is dat heilig. Welk product ook op de markt komt, jij moet als producent aantonen dat het product veilig is. In Canada en de VS kun je producten op de markt brengen en zijn die níet veilig, dan kun je door een consument verantwoordelijk worden gesteld – dat is een andere volgorde. In Ceta is er nog geen zorgvuldige formule voor het voorzorgsbeginsel gevonden.’ Dat ontkent de Europese Commissie echter stellig: ‘Ceta beschermt juist dat voorzorgsbeginsel, via verwijzingen naar het recht om te reguleren en via algemene uitzonderingen die de EU in staat stellen planten, dieren, gezondheid of het milieu te beschermen.’

Dan bestaat er natuurlijk nog het Investment Court System (dat hiervoor al is behandeld). Van den Bergh (TTIP-alarm) vreest voor claims op basis van dat systeem, die de omslag naar nieuwe regels voor duurzame landbouw bemoeilijken.

En nee, zelfs de hormoonkip is nog niet uit het beeld. Bersch: ‘Hormoonkippen mogen de EU niet in, maar vaak is het helemaal niet te traceren. Het risico is dus niet uit te sluiten.’

Ferdi de Ville geeft z’n eindoordeel: Ceta verdient niet het stempel progressief. ‘Dan zouden die duurzaamheidsakkoorden afdwingbaar moeten zijn, of het ICS evenwichtiger geregeld. Het akkoord wordt nu vaak verbonden aan premier Trudeau, maar het hele akkoord is uitonderhandeld door zijn conservatieve voorganger Harper.’

Geen adempauze

Duidelijk is dat er nog genoeg discussie valt te voeren over het opkomende verdrag. En dat is precies wat veel partijen in de Tweede Kamer wilden: een motie van de Partij voor de Dieren om voorlopig even grote akkoorden uit te stellen, totdat helder is wat eerlijke en duurzame handel inhoudt, werd breed ondersteund door onder meer 50plus, GroenLinks, de SP en zelfs Ploumens eigen PvdA.

Ook Van den Bergh verkiest een adempauze: ‘Ploumen heeft werkelijk geprobeerd aanpassingen te doen, zoals die hervorming van het ISDS. Maar ze is te vroeg gestopt en legde zich neer bij het resultaat, waarna ze vluchtte in de boodschap: het moet in de toekomst anders. Ze had ook kunnen zeggen: het is niet goed genoeg. Maar ze heeft de lopende handelsagenda geen strobreed in de weg gelegd.’

Ook de andere Europese lidstaten tekenden het Ceta-verdrag, maar enkele hadden wel hun bedenkingen. Het parlement van Wallonië verzette zich tegen het akkoord en dat leidde – behalve tot veel persaandacht – tot een extra onderzoek naar het arbitragemechanisme. Onder druk van maatschappelijke organisaties keek het Constitutionele Hof in Duitsland of Ceta wel ondertekend mocht worden, omdat het misschien in strijd was met de Duitse grondwet. Verboden werd het niet, maar het Duitse Hof zag wel het gevaar dat Ceta democratische beleidsruimte kon beperken en benadrukte dat maatregelen op gebieden die onder nationale verantwoordelijkheid vallen goedkeuring het parlement vereisen. Momenteel laat de Franse president Emmanuel Macron een expertcomité naar Ceta kijken.

Van den Bergh: ‘Gek genoeg zei Ploumen, zelfs op de dag van de behandeling in de Kamer, dat het in de toekomst transparanter en eerlijker moet. Maar als het in de toekomst moet, waarom dan niet in het heden?’ Bersch (Milieudefensie) is het met hem eens: ‘We kunnen het in de toekomst wel anders doen, maar als dan de grootste verdragen – zoals TTIP, Ceta en het EU-verdrag met Japan – al zijn gesloten, wat heb je daar dan aan?’

Ploumens antwoord in het parlement was: je kunt het in de toekomst anders proberen, ‘maar dat betekent niet dat je dat wat goed is weg moet gooien’. Bovendien: Ceta is een ‘dynamisch verdrag’.

Marten van den Berg (Buitenlandse Zaken): ‘Het mooie aan Ceta is dat het niet een statisch geheel is, maar dat we de dialoog onderdeel van het handelsverdrag maken. Dus nu kunnen we met elkaar kijken hoe we de komende jaren duurzaamheid in de handels- en investeringsrelaties verder kunnen versterken. De dialoog over zo’n tribunaal voor andere partijen dan alleen bedrijven, kan een onderdeel van het debat zijn. Daar heb je ook twee partijen voor nodig: er is nu een progressieve Canadese regering onder Justin Trudeau. Dat helpt erg.’

Jurjen van den Bergh (TTIP-alarm) is er pessimistisch over. ‘Dat verdrag is al uit onderhandeld, daar kun je moeilijk nog aan tornen. En op het progressieve karakter van Trudeau is qua duurzaamheid wel wat af te dingen. Canada blijft teerzandolie winnen en hij was voorstander van de omstreden Keystone XL-pijpleiding.’

Wat doet minister Ploumen verder op het gebied van de directe handelsafspraken met ontwikkelingslanden, zoals de Europese Partnerschapsovereenkomsten en de Wereldhandelsorganisatie? Lees het morgen op deze website.

Conclusie

Een compliment verdient Ploumen voor het starten van de dialoog en hervormingen: met het nieuwe investeringshof als meest concrete ‘succes’, het onderzoek van Leuven, het Breed Handelsberaad en het scherper maken van duurzaamheidsbepalingen als goede stappen voorwaarts.

Maar een echte ‘reset’ laat nog even op zich wachten, terwijl de handelsagenda ondertussen doordendert. Daarbij, zo weten maatschappelijke organisaties, is Ploumen natuurlijk ook gebonden aan haar coalitiepartner VVD.

Milieudefensie, Somo, TNI en Both Ends hebben evenwel wat voorzetjes hoe een ‘reset’ er globaal uit zou moeten zien. In ieder geval: milieu, mens en dier voorop, en niet te allen tijde de investeringen. Wat hen betreft moeten we met een schone lei beginnen: niet alleen vrijhandelsakkoorden, maar ook handelsreguleringsakkoorden, met daarin bindende afspraken over duurzaamheid, arbeids- en mensenrechten. Dus: niet alleen rechten afspreken voor bedrijven, maar ook plichten.

Rechtsgang voor derden zou toegankelijk kunnen worden via een bindend VN-verdrag om bedrijven aan te klagen. Dit initiatief van Zuidelijke landen wordt echter met weinig enthousiasme ontvangen door veel Noordelijke lidstaten – ook Ploumen hoor je er niet over.

Verder zou het Parijs-akkoord naast handelsakkoorden moeten worden gelegd, vindt Somo. Landen zouden in Parijs de koppeling met handel – dat voor een groot deel verantwoordelijk is voor CO2-uitstoot – geweigerd hebben.

Zomaar enkele suggesties voor hervormingen richting een volledig eerlijke en duurzame globalisering. In dat licht zijn Ploumens acties, zoals haar critici het verwoorden, nog ‘in de marge’ en ‘kleine stapjes’. De resetknop mag nog wat harder worden ingedrukt.

 

Afbeelding: Milieudefensie