De samenvoeging is een zo goed als voldongen zaak, zeggen de topambtenaren die over hulp en handel gaan. In gesprek met Christiaan Rebergen en Marten van den Berg, die terugblikken op de voorbije vier jaar en de balans opmaken.

Christiaan Rebergen is directeur-generaal Internationale Samenwerking, zeg maar de traditionele topambtenaar als het om ontwikkelingssamenwerking gaat. Hij heeft er de afgelopen jaren vanuit het ministerie van Economische Zaken een soort stiefbroertje bijgekregen, namelijk Marten van den Berg, die de titel directeur-generaal Buitenlandse Economische Betrekkingen voert. Een op het oog begrijpelijke uitleen, omdat beide heren samen één minister dienen die de portefeuilles ontwikkelingssamenwerking èn buitenlandse handel met elkaar verenigt. Of Buitenlandse Zaken voor Van den Berg een tijdelijk gastgezin was en hij weer terug moet naar zijn oude departement, zal moeten blijken. Maar dat het point of no return met dit beleid is gepasseerd, daarover zijn beide mannen het echter roerend eens.

Voor Rebergen gold dat hij de taak had om een enorme besparing door te voeren op veel traditionele ontwikkelingsposten. ‘Bezuinigen is nooit leuk’, stelt hij. ‘Dat vond deze minister ook niet leuk, maar het was gewoonweg de afspraak met het kabinet. Tegelijkertijd is het wel plezierig als je niet alléén moet bezuinigen, maar ook een perspectief hebt waar je zelf in gelooft en dat goed is voor ontwikkelingslanden, namelijk onze agenda van hulp, handel en investeringen.’

Laten we positief beginnen: Wat is volgens jullie het meest geslaagd aan het beleid van de afgelopen vier jaar?

Marten van den Berg studeerde algemene economie aan de Erasmus Universiteit in Rotterdam. In 1995 was hij vice-voorzitter van de Working Group Overdracht van Technologie op de Conferentie van de Verenigde Naties inzake Handel en Ontwikkeling (UNCTAD). In 2004 werd hij bij het ministerie van Economische Zaken als Plaatsvervangend Directeur-Generaal van Buitenlandse Economische Betrekkingen en was hij van 2006 tot 2008 tevens directeur van de directie Internationaal Ondernemen en van 2008 tot 2014 directeur van de directie Economische Diplomatie. Van december 2014 tot medio augustus 2015 was hij kwartiermaker Beleid en Uitvoering binnen het ministerie van Buitenlandse Zaken. Medio augustus 2015 werd hij benoemd tot Directeur-Generaal Buitenlandse Economische Zaken.

Marten van den Berg: ‘We zijn begonnen met de nota Wat de wereld verdient, waarin we duurzaamheid en inclusiviteit centraal hebben gesteld als ambitie. Ik denk dat het een succes is geweest, door dat een plek te geven in de beleidsagenda’s. Kijk naar onze convenantenaanpak, de bilaterale investeringsverdragen die we sluiten, hoe we de duurzame ontwikkelingsdoelen centraal stellen in onze missies om bedrijven te helpen op buitenlandse markten, hoe we in handelspolitiek inclusiviteit ook in ontwikkelingslanden proberen te grondvesten. Internationaal krijgt onze aanpak eveneens veel aandacht: bij de G20, bij UNCTAD, bij de Oeso. Daar zijn duurzaamheid en inclusiviteit steeds belangrijker geworden. Nederland jaagt dat debat absoluut aan.’

Maar is het echt vernieuwend? Bestond private-sectorontwikkeling niet al veel langer binnen het beleid? Deed Ploumen het niet vooral vóórkomen alsof het nieuw was?

Van den Berg: ‘Ik denk dat het wel degelijk vernieuwend was. Je moet ook niet alleen naar de geldpotten kijken; het gaat vooral om hoe je gedragsverandering bij private en publieke partijen weet te bewerkstelligen. Bij handelsmissies gaat het bijvoorbeeld helemaal niet over geld. Het gaat erom dat als jij bedrijven meeneemt naar buitenlandse markten, dat ze verantwoordelijkheid zien, pakken en ermee omgaan. Hoe zorg je bijvoorbeeld dat je overloopeffecten weet te creëren richting lokale economieën, hoe ga je met duurzaamheidsvraagstukken om, hoe ga je met kinderarbeid om als je daar tegenaan loopt? Dat krijgt veel meer een centrale plek. Als je kijkt naar waar ik vier jaar geleden stond, toen ik bij Economische Zaken zat en nu bij Buitenlandse Zaken, dan heeft dat met de combinatie van hulp, handel en investeringen een grote impuls gekregen.’

Christiaan Rebergen vult aan: ‘Jullie stelling over private-sectorontwikkeling klopt – daar zit niet de grootste vernieuwing in. Die vind je in wat wij, in ons jargon, coherentie noemen. Dat je niet alleen kijkt naar die paar miljard euro aan ontwikkelingssamenwerking, maar ook naar die honderden andere miljarden die van Noord naar Zuid stromen. Hoe kun je die beïnvloeden door duurzamer te ondernemen, door proberen afspraken te maken in de convenanten, door te kijken naar de belastingverdragen? In de coherentieagenda zit meer vernieuwing dan op het niveau van private-sectorontwikkeling, want dat vond inderdaad eerder ook al plaats.’

Toch is Nederland onder minister Ploumen gedaald op de Commitment to Development-index, die ieder jaar uitkomt, en waarin juist het coherentiebeleid van donoren vergeleken wordt.

 Rebergen: ‘Dat komt door de manier van meten. Dat klinkt flauw, maar het is waar. Deze index heeft zeven indicatoren. Op handel scoren we heel hoog, maar op technologie niet. Ook wordt gemeten hoeveel geld landen aan onderzoek en ontwikkeling geven, wat niet per se indicatoren voor coherentie zijn. Het zou interessanter zijn om te meten hoe landen zich inzetten om technologie ook beschikbaar te maken voor ontwikkelingslanden. Neem de discussie over patenten op medicijnen, waarover Ploumen met minister Schippers in het wetenschappelijk tijdschrift The Lancet een artikel heeft geschreven; om te kijken hoe we ervoor kunnen zorgen dat westerse bedrijven die patenten niet extra lang houden. Nu gaat dat ten koste van de toegang tot geneesmiddelen in ontwikkelingslanden. Dit onderwerp heeft Nederland geagendeerd en dankzij Nederland is bijvoorbeeld in de Trips afgesproken dat de armste landen de verplichtingen op het gebied van medicijnen voorlopig niet hoeven uit te voeren. En dat telt de index niet mee.’

Rebergen wil nog een ander winstpunt van de voorbije jaren benadrukken. ‘Ontwikkelingsorganisaties hebben altijd de mond vol van ownership en partnerschap, maar altijd blijft het zo dat wij met een zak geld op bezoek komen bij mensen zonder geld. Het is psychologisch een verschillend verhaal als je ook iets van hen wilt, namelijk zakenkansen. Dan voer je opeens een ander gesprek en krijgt een woord als partnerschap meer invulling.’

Kun je met de handelsagenda ook de allerarmsten bereiken of heb je daar echt ontwikkelingssamenwerking voor nodig?

Van den Berg: ‘Ik denk dat je een combinatie moet zoeken. Als je armoede wil bestrijden, heb je economische groei nodig. Al is het ook niet zo dat groei meteen de hele samenleving ten goede komt. Dat trickle-down-effect, om heel de bevolking te laten profiteren van economische groei, vergt een zekere agenda, zowel nationaal als internationaal. Als je met een echte handelsagenda aan de slag gaat, is het lastig om de allerarmste mensen te bereiken – dan moet je kijken naar een combinatie met hulp om daar wèl iets aan te doen. Bij investeringsprojecten, zoals een fabriek of een brouwerij, kun je kijken hoe je met lokale leveranciers ook die mensen erbij kunt betrekken. Of je probeert kleine boeren mee te krijgen in de opwaardering van hun producten, zodat ze via een grotere boer kunnen exporteren naar hoogwaardige markten in Europa. Als de economische groei “doorsijpelt” naar andere delen van de samenleving, weet ik niet precies of dat ook de allerarmsten betreft, maar we bereiken met investeringen zeker niet alleen de bovenste “tien procent”.’

Christiaan Rebergen studeerde Ontwikkelingseconomie aan de Vrije Universiteit Amsterdam. Van 1996 tot 2002 werkte hij bij het Ministerie van Financiën, en van 2002 tot heden bij Buitenlandse Zaken. In 2010 was hij speciaal Ambassadeur voor de Millenniumdoelen en publiek-private partnerschappen, in 2012 werd hij plaatsvervangend directeur Internationale Samenwerking en vanaf 2014 Directeur-Generaal Internationale Samenwerking.

Rebergen: ‘Wij stellen natuurlijk eisen aan programma’s waarin we ontwikkelingsgeld stoppen; door het aantal banen te meten en door te meten of er sprake is van kennisoverdracht. Verder gaven de duurzame doelen een impuls aan de ongelijkheidsagenda. Het debat over ongelijkheid en de nadelige gevolgen van globalisering is actueel, bij de verkiezingen in diverse Europese landen en in de Verenigde Staten. Als de overheid daarbij niet meestuurt zijn er groepen die daar minder van profiteren dan anderen. Dat betekent dat je wat moet doen aan die nadelige effecten. Dat is voor onze economie in feite niet anders dan voor ontwikkelingslanden. Het feit dat tegenwoordig zelfs het IMF al zegt dat je de economische groei belemmert als je niets doet aan ongelijkheid spreekt boekdelen. Een beetje ongelijkheid an sich is niet zo erg en het zal er altijd zijn, maar als je het te groot laat worden heb je er als land last van om verder te groeien, los van het feit dat je vanuit een sociaal motief zou vinden dat je er iets aan moet doen.’

Van den Berg knikt: ‘Daarover is de agenda wel bijgedraaid, hoor. Een slechte verdeling belemmert gewoonweg de economische groei – dat stond drie à vier jaar geleden echt niet zo prominent op de agenda van organisaties als de Oeso en het IMF.’

Mensenrechten

Heeft de agenda van minister Ploumen wel voldoende oog voor mensenrechten? Ontwikkelingssamenwerking kent al vanaf haar ontstaan, bijna zeventig jaar geleden, een spanningsveld tussen de koopman en de dominee. Volgens criticasters heeft de koopman de afgelopen jaren aan het langste eind getrokken. Er waren ook een paar incidenten. In Ethiopië werden met ontwikkelingsgeld gefinancierde Nederlandse landbouwbedrijven in brand gestoken, omdat het land dat ze van de Ethiopische overheid hadden gekregen onteigend was van de lokale bevolking. In Midden-Amerika is er steeds meer kritiek op de bijdrage van Nederland – via ontwikkelingsbank FMO – aan infrastructurele projecten, zoals dammen, die tot inperking van vrijheden van de lokale bevolking en zelfs tot schendingen van mensenrechten hebben geleid. Met als dieptepunt de moord op mensenrechtenactiviste Berta Cáceres.

Christiaan Rebergen vindt dat de mensenrechten wel goed gewaarborgd zijn in de hulp- en handelsagenda van minister Ploumen en ziet ze als een rode en unieke draad door het beleid heen lopen. ‘Marten had het net over investeringsstromen waar je principes over afspreekt, die gaan over de rechten van mensen. We zijn binnen onze programma’s bezig met arbeidsrecht, het recht van vereniging, de toegang tot gerechtelijke voorzieningen. We hebben een actieplan voor handel en mensenrechten. Veel van de dingen die je in die keten bekijkt, en waar we aan werken met bedrijven en organisaties als Solidaridad, gaan uiteindelijk over de rechten van mensen; over betere arbeidsomstandigheden of een beter loon. Natuurlijk moet je bij investeringen goed kijken of die niet ten koste gaan van de lokale bevolking of de lokale watervoorziening. Maar juist omdat we de agenda’s van hulp en handel bijeen hebben gebracht is er meer aandacht voor dan ooit. De transacties van FMO zijn tegenwoordig openbaar, dat was eerder niet het geval. Ngo’s gaan tegenwoordig mee op handelsmissies. Het bij elkaar brengen betekent ook dat het soms botst. Ngo’s en bedrijven hebben af en toe andere belangen. Maar door hen te verbinden komen er dingen aan het licht die niet goed gaan. Je kunt dat ook als een succes van het nieuwe beleid zien, omdat we het zo organiseren dat het inzichtelijk wordt gemaakt.’

Het feit dat tegenwoordig zelfs het IMF al zegt dat je de economische groei belemmert als je niets doet aan ongelijkheid spreekt boekdelen

Marten van den Berg knikt: ‘Ja, het is enorm verschoven. Juist het feit dat de dingen nu expliciet op tafel komen is een illustratie dat mensenrechten nu meer aandacht krijgen. Bedrijven worden verantwoordelijk gehouden voor hoe zij met mensenrechten omgaan. Als je ziet wat de Ruggie-standaarden hebben gedaan, dat is bijna soft law. Niet meer: “We houden ons aan een vrijwillige gedragsregel”, nee, bedrijven moeten zich expliciet verantwoorden over hoe zij met mensenrechten omgaan. Dat is een revolutie.’

Doen jullie dat ook, bedrijven aanspreken?

Van den Berg: ‘Absoluut, of het nu via een handelsmissie gebeurt of via investeringen die we ondersteunen: bedrijven moeten aantonen dat ze daar goed mee omgaan en de richtlijnen ondertekenen. Verder kunnen ngo’s naar een nationaal contactpunt gaan als er in een land iets aan de hand is. Dus ook daarbij zie je al dat de transparantie bedrijven dwingt om te laten zien hoe ze zich tot mensenrechten verhouden. Wij merken zelf ook dat bedrijven eerder met ons het gesprek aangaan als ze tegen lastige en complexe situaties aanlopen. En laten we eerlijk zijn: die zijn er natuurlijk vaak.’

Je moet ook niet alleen naar de geldpotten kijken; het gaat vooral om hoe je gedragsverandering bij private en publieke partijen weet te bewerkstelligen.

Rebergen: ‘Mag ik nog één ding toevoegen? Nederland heeft de ontwikkeling van een benchmark op het gebied van zakendoen en mensenrechten gesteund, waarbij bedrijven in risicosectoren worden gerangschikt: wie presteert er het beste op het vlak van mensenrechten? We hebben dat als overheid gesteund, maar het wordt ook ondersteund door de institutionele beleggers, die vele miljarden investeren. Zij zitten te springen om objectieve informatie en criteria op basis waarvan zij kunnen kijken in welk bedrijf ze willen investeren en kunnen toetsen hoe goed die bedrijven het doen op mensenrechtenvlak. Zo gaven we institutionele beleggers gereedschap in handen om dat mee te laten wegen.’

Hoe staan jullie tegenover het idee van een tribunaal om bedrijven eventueel aansprakelijk te kunnen stellen voor een gerechtshof?

Van den Berg: ‘In de investeringsverdragen was er altijd een mechanisme voor geschillenbeslechting, waarbij een bedrijf dat onteigend werd – of dat nu in Nederland of Gambia is – naar de overheid kon stappen om een verplichte arbitrage aan te vragen. Dan kregen ze wel of niet een tegemoetkoming. Over dat mechanisme is veel discussie geweest. Nederland was met minister Ploumen de initiator om het te vervangen door wat we een “hofsysteem” noemen, om naar een publieke rechtbank te gaan. Dat is een grote stap, want dan ga je als het ware van arbitrage naar rechtspraak in een publiek systeem. We zijn nu aan het kijken of het mogelijk is om ook andere partijen, zoals vakbonden, op een vergelijkbaar mechanisme over te laten gaan. We hebben de Universiteit van Leuven onderzoek laten doen; die onderzocht allerlei mechanismen die mogelijk zijn om betere rechtsgang te organiseren, ook voor andere partijen als er tegen hun belangen wordt gehandeld bij private investeringen. Dit is een ontzettend gevoelig debat en bovendien juridisch complex. Maar het is ook baanbrekend werk en Nederland is er de initiator van.’

Op 24 mei vindt de vijfjaarlijkse Oeso/Dac Peer Review plaats en wordt Nederland in Parijs geëxamineerd door de andere Oeso-leden. Als we jullie horen praten, verwachten we een hoog rapportcijfer.

Rebergen: ‘Ik denk zeker dat de Oeso lovende woorden zal hebben voor de zaken die we net bespraken. Zij zal zien dat we met een vernieuwende aanpak bezig zijn die effectief is en internationaal is opgepakt door anderen donoren. Maar de Oeso zal ook zeggen dat ze het jammer vindt dat onze uitgaven aan ontwikkelingssamenwerking gezakt zijn tot onder de 0,7 procent van het bnp en dat we niet méér begrotingssteun gaven, en dat dit in strijd is met ownership en de agenda van hulpdoeltreffendheid. Maar over hulp en handel verwacht ik een positieve beoordeling, evenals op terreinen als humanitaire hulp en migratie, waarover Nederland als een van de eerste donoren zei: we moeten juist nú investeren in Afrika, als we iets willen doen aan de migratiestromen. Je kunt simpel bootjes tegenhouden of de grenzen sluiten, maar als je niets doet aan de reden waarom mensen vertrekken… Wij waren een van de eerste landen die zeiden: we investeren vijftig miljoen euro in werkgelegenheid voor jongeren in gebieden waaruit de meeste migranten vertrekken. Vervolgens hebben we dat op de agenda van de EU gekregen, die daar inmiddels miljarden voor heeft vrijgemaakt. Ook verdubbelden we onze humanitaire hulp de afgelopen jaren en zorgden we voor innovatie binnen de noodhulp. Daarover zal de Oeso positief zijn, en met reden.’

Tot slot. Is er met dit beleid een point of no return bereikt of kan een komend kabinet hulp en handel alsnog uiteen trekken?

 Rebergen: ‘De ontwikkelingen die we bespraken zijn blijvend. Of die per se onder één minister worden samengebracht… dat is van meer factoren afhankelijk dan alleen van de inhoudelijke logica, waarvan wij de voordelen hebben gezien. Daarover moeten we reëel zijn. Dat neemt niet weg dat veel van wat er nu bereikt is, ook al wordt het in een volgend kabinet mogelijk anders georganiseerd, behouden zal blijven.’

Hulp en handel horen bij elkaar: inhoudelijk zie ik dat het point of no return echt is gepasseerd

Van den Berg: ‘Als je kijkt naar de inclusiviteitsdiscussie die nu ook bij de Oeso op de agenda staat, als je kijkt naar de duurzame doelen die een centrale rol kregen bij verschillende departementen… Ook bedrijven zien de meerwaarde van het behouden van die agenda. De inhoudelijke logica en de effectiviteit van de agenda heeft zich de afgelopen jaren werkelijk bewezen. Hulp en handel horen bij elkaar: inhoudelijk zie ik dat het point of no return echt is gepasseerd.’