BLOG – Wat zouden onze studenten geschiedenis in 2050 leren over de ‘historische’ Valletta Top van 35 jaar eerder? Wat zouden ze denken wanneer zij lezen over de Politieke Verklaring, het Actieplan en het Trust Fund, waarvoor de EU ongeveer twee miljard euro beschikbaar stelde voor implementatie in 25 Afrikaanse landen? Dit vraagt Bob van Dillen zich af in deze kritische blog.

Ik vraag me af of de Top überhaupt zal worden genoemd in de geschiedenisboeken over migratie en ontwikkeling, op een moment dat de wereldbevolking 9,7 miljard mensen telt, en één op de vier mensen Afrikaan is – ieder van hen met de wens een goed leven te leiden, thuis of elders op de wereld.

Valletta hád een historische gelegenheid kunnen zijn, als Europa en Afrika gezamenlijk een beleid hadden gekozen dat zich richt op de grondoorzaken van gedwongen migratie: armoede, conflict, mensenrechtenschendingen, gebrek aan economische kansen en werkgelegenheid. Maar  helaas, de noodzakelijke politieke wil ontbrak en de Syrische crisis overschaduwde het belang van goede afspraken tussen de twee continenten.

Europa vs. Afrika

Afrikaanse leiders hebben de migratiecrisis zien ontwikkelen sinds de jaren tachtig, en realiseerden zich dat de migratiestromen vanuit Afrika in de nabije toekomst niet gaan veranderen. Over het algemeen vindt de meeste migratie plaats binnen het continent en binnen landen, maar het aantal mensen dat grenzen oversteekt om het Middellandse Zeegebied te bereiken is de laatste decennia enorm toegenomen. Met alle gevaar voor mensenlevens van dien – niet alleen voor de kust van Lampedusa, maar ook in de Saharawoestijn en langs vele andere gevaarlijke doorvoerroutes.

In Valletta was de ‘Europese reactie’ op de migratiecrisis gebaseerd op eigenbelang in plaats van op gedeelde zorgen en urgentie. Er werd een agenda gevoerd die haaks staat op de fundamentele waarden van een open Europese samenleving, gebaseerd op respect voor mensenrechten en menswaardigheid en de bevordering van vrede en solidariteit in en tussen landen. Een agenda die er niet in is geslaagd Afrikaanse leiders te overtuigen.

Geldzaken

Zal het EU-steunpakket van twee miljard euro veel bijdragen aan het redden van levens langs de migratieroute? Zal het resulteren in effectieve bescherming van migrantenrechten en de aanpak van armoede en ongelijkheid? Of zal het de deportatie van illegale immigranten naar Afrika faciliteren en de grensbewaking in Noord-Afrika aanscherpen, om ervoor te zorgen dat vluchtelingen niet in gammele bootjes stappen?

De financiële middelen die zijn bijeengebracht door de Europese Commissie – voornamelijk vanuit het 11^de Europees Ontwikkelingsfonds – gingen niet gepaard met substantiële bijdragen van de EU-lidstaten. De magere bijdrage van vijftien miljoen euro die werd aangekondigd door de Nederlandse overheid bleek uiteindelijk de hoogste van alle 28 lidstaten te zijn. Sommige lidstaten vonden zelfs dat ze niet meer dan vijftig duizend euro konden bijdragen! Ook Afrikaanse leiders wilden geen substantiële financiële bijdrage leveren en daarmee meepraten over het beheer van het Trust Fund.

Volgens mij zou het overigens jammer zijn als de middelen van het steunfonds via bilaterale samenwerking door overheden worden beheerd, dat heeft vaak geleid tot fraude en mismanagement van schaarse hulpgelden. In plaats daarvan zou het geld besteed moeten worden aan financiering van acties van het maatschappelijk middenveld of sociale ondernemingen in de betrokken landen. De lokale overheid zou zich moeten concentreren op het creëren van wet- en regelgeving die deze acties faciliteren en bevorderen.

Vaag taalgebruik

De Verklaring en het Actieplan staan bol van vaag taalgebruik, en er worden afspraken herhaald waar voor eerder al is getekend. De afspraak om transactiekosten van remittances te verlagen tot maximaal 3 procent in 2030 is bijvoorbeeld al drie maanden geleden tot stand gekomen in Addis Ababa, tijdens de derde Financing for Development conferentie.

Het Actieplan bevat zestien prioriteitsactiepunten die pas eind volgend jaar worden gepresenteerd, binnen vijf categorieën: vergroten van de ontwikkelingsbijdrage van migratie, legale migratie, bescherming en asiel, irreguliere migratie en mensensmokkel en tenslotte terugkeer en het terugnemen van landgenoten.

Deze categorieën zijn hetzelfde als in de declaraties en actieplannen die werden afgesproken in de Declaration on Migration and Mobility aangenomen tijdens de EU-Afrika Top van april 2014, welke tot nu toe nog niet zijn uitgevoerd. De politieke kaders waren ook al vastgelegd in het Rabat Process (2014 Rome Ministerial Declaration) en het Khartoum Process (2014 Ministerial Declaration of the Khartoum Process) – de Valletta Top wilde hierop voortbouwen. De implementatie en monitoring vinden plaats in het kader van deze processen. Wat maakt dat de actiepunten deze keer daadwerkelijk worden uitgevoerd?

Terugkeer

De discussies over terugkeer en opname van afgewezen asielzoekers domineerden  de Top, waarbij de Afrikaanse staten duidelijk kozen voor vrijwillige in plaats van gedwongen terugkeer. De EU dacht daar anders over, omdat ze naarstig op zoek is naar nieuwe en effectieve manieren om deze migranten terug te sturen. Een compromis werd gevonden in de afspraak ‘om voorkeur te geven aan vrijwillige terugkeer’.

De EU had gehoopt dat Afrikaanse landen laissez passer documenten zouden accepteren om de spoedige terugkeer van illegale migranten te faciliteren – zelfs nog voordat hun nationaliteit is vastgesteld. De EU stelde ook voor dat aangrenzende landen de terugkeer van hun onderdanen zouden accepteren in het geval van blijvende identificatieproblemen of de tegenwerking van het betreffende land om spoedige terugkeer te faciliteren. Deze voorstellen haalden de uiteindelijke uitkomstdocumenten uiteindelijk niet.

Niettemin staat het Actieplan Afrikaanse migratieambtenaren toe om naar Europa te komen om de nationaliteit van bepaalde asielzoekers te verifiëren – een bizarre situatie, want politieke tegenstanders van Afrikaanse regimes, religieuze en mensenrechtenactivisten lopen hierdoor gevaar. Zij hebben recht op bescherming vanuit de EU.

Het is een voorbeeld van de vastberadenheid waarmee de EU effectieve terugkeer wil garanderen en bespoedigen. Nu al worden het buitenlandbeleid, handelsbeleid en ontwikkelingssamenwerking ingezet om dit te bevorderen. Cordaid is geen voorstander van hulp conditionaliteit of zelfs strafkortingen om ontvangende landen te dwingen hun onderdanen terug te nemen. De Nederlandse ontwikkelingshulp aan Ghana werd in 2011 met tien miljoen euro gekort toen het land ‘onvoldoende samenwerkte’ bij de terugkeer van Ghanese onderdanen.

Legale migratie

De Valletta Top boekte ook weinig vooruitgang in het verruimen van legale migratie. Afrikaanse leiders gaven aan dat hun agenda niet ging om het beperken van migratie maar juist om het bevorderen veilige, eerlijke, verantwoordelijke en legale migratie, onder meer via goede migratieregels. Dit was in feite afgelopen september al door alle VN-lidstaten afgesproken op de Sustainable Development Summit in New York. Waar maatschappelijke organisaties een substantiële toename in hervestiging, humanitaire visa, uitgebreide gezinshereniging, sponsoringsprogramma’s en onderwijsbeurzen hadden verwacht, wilden de Europese lidstaten enkel het aantal Erasmusbeurzen voor studenten verdubbelen.

Geen inbreng uit het maatschappelijk middenveld

De Valletta Top ondernam ook geen actie op andere terreinen die maatschappelijke organisaties hadden voorgesteld. Luchtvaartmaatschappijen moeten hun sancties tijdelijk kunnen opschorten om veilige migratie te bevorderen en mensensmokkel tegen te gaan. Afrikaanse diaspora in Europa moeten gefaciliteerd worden in hun belangrijke bijdrage aan ontwikkeling. En ontwikkelingsgeld moet niet langer ingezet worden voor de opvang van asielzoekers in hun eerste jaar – in Nederland inmiddels 20 procent van het ODA-budget.

Maatschappelijke organisaties hadden meermaals gevraagd deel te kunnen uitmaken van het Vallettaproces, maar werden daarvan uitgesloten. Pas op het allerlaatste moment werden twee van haar vertegenwoordigers als ‘waarnemers’ toegelaten. Zoals met het meeste van het Valletta Top-proces en de uitkomsten, was ook dit ‘te weinig en te laat’.

Zonder twijfel, datgeen waar men de Valletta Top over 35 jaar het meest aan zal herinneren, is het missen van een cruciale kans.