Morgen wordt het nieuwe Nationale Actieplan voor Resolutie 1325 intern gepresenteerd. In de afgelopen maanden hebben de meer dan vijftig aangesloten organisaties de koppen bij elkaar gestoken en overlegd over hoe het nieuwe Actieplan vorm moet worden gegeven. Hoe kunnen ze het beste samenwerken? En hoe kunnen ze de beste resultaten halen voor de vrouwen in conflictgebieden, die als slachtoffer of vredesactivist gehoord willen worden? Vooruitlopend op de publicatie van het Nationaal Actieplan morgen, 3 september, hier alvast een terugblik op het proces.

Het is 23 april 2015. Morgen wordt de eerste kick-off bijeenkomst gehouden voor het schrijfproces van het derde Nationaal Actieplan 1325. Anne Kwakkenbos van WO=MEN en Joris Geeven van het ministerie van Buitenlandse Zaken, die samen het coördinatieteam van het tweede Nationaal Actieplan vormen, zijn druk bezig met alle voorbereidingen. Met enthousiasme vertellen ze over ‘hun’ Nationaal Actieplan, en het werk dat ze erin steken om het Plan effectief te maken. Met de vele verschillende belangen van de aangesloten organisaties is dat niet altijd makkelijk. Er zijn grote ngo’s en kleine vrijwilligersorganisaties, kennisinstellingen en ministeries, er is de Nationale Politie en de inbreng van partnerorganisaties uit (post-)conflictgebieden: al hun agenda’s zullen moeten worden verenigd in een werkbaar nieuw document.

Het Nationaal Actieplan 1325 vloeit voort uit VN Resolutie 1325, die in 2000 door de voltallige Veiligheidsraad werd aangenomen om voorgoed ‘vrouwen, vrede en veiligheid’ als onderwerp op de internationale agenda te zetten. Landen werden aangespoord om dat voornemen concreet te maken door het opstellen van Nationale Actieplannen, met heldere doelstellingen en indicatoren, zodat hun voortgang getoetst kon worden. Nu, 15 jaar verder, is dat echter maar deels gelukt: slechts 49 landen hebben daadwerkelijk een Nationaal Actieplan opgesteld, en Nederland is daar één van.

Trots

Geeven en Kwakkenbos zijn trots op het tweede Nederlandse Nationaal Actieplan, dat loopt van 2012 tot eind 2015. Het Nederlandse ‘NAP’, zoals het in de wandelgangen genoemd wordt, is in zekere zin uniek in de wereld, omdat het een samenwerkingsverband is tussen de overheid en het maatschappelijk middenveld. Het NAP is samen opgesteld en wordt ook samen uitgevoerd. Daarbij krijgen de aangesloten organisaties veel vrijheid: in landengroepen mogen ze samen beslissen welke programma’s ze uitvoeren, en hoe het geld daarvoor onderling wordt verdeeld.

Het coördinatieteam vindt deze ruimte belangrijk, om de kennis en capaciteit van de organisaties zoveel mogelijk te benutten. Buitenlandse Zaken kan onder andere gebruik maken van informatie die door kleine diasporaplatforms wordt gedeeld binnen het NAP, en zo sneller reageren op conflictsituaties. Ook kan ze via de ngo’s en hun lokale partnerorganisaties invloed uitoefenen: ‘De meerwaarde zit voor ons heel erg in de contacten die het maatschappelijk middenveld op lokaal niveau heeft met organisaties die voor 1325 opkomen. Wij kunnen niet altijd direct met die organisaties samenwerken. Organisaties in het Midden-Oosten, bijvoorbeeld, nemen liever niet rechtstreeks geld aan van Westerse regeringen’, aldus Geeven.

Ngo’s hebben ook baat bij het samenwerken met de overheid, omdat de lobbylijnen een stuk korter zijn geworden. Dankzij het NAP is er jaarlijks 4 miljoen euro beschikbaar voor programma’s rondom vrouwen, vrede en veiligheid. Het is veel makkelijker overleggen en afstemmen welke koers de partners samen varen, en mochten ngo’s problemen signaleren, dan lopen ze makkelijk even bij elkaar binnen. ‘We zitten tenslotte allemaal in elkaars achtertuin, hier in Den Haag’, aldus Anne Kwakkenbos.

Resultaten

Er zijn met het tweede Nationaal Actieplan goede resultaten bereikt, volgens het coördinatieduo. De evaluatie van de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB) is nog niet gepubliceerd, maar Geeven en Kwakkenbos hebben genoeg voorbeelden van succesvolle samenwerking. Zo zijn er dankzij het NAP ngo’s betrokken geweest bij de ‘opwerktrajecten’ van Nederlandse militairen die naar conflictgebieden worden uitgezonden. De militairen hebben nu meer aandacht voor genderproblematiek, bijvoorbeeld in Afghanistan, en zijn eerder bereid informatie met de ngo’s die in het gebied actief zijn te delen.

In een ander geval kon er dankzij de contacten gelegd binnen het NAP snel worden geschakeld toen in Zuid-Soedan in december 2013 een nieuwe crisis uitbrak. Door diplomatieke inspanningen van de Nederlandse ambassade in Zuid-Soedan kon lokale vrouwenorganisatie EVE, een partner van Cordaid, officiële accreditatie krijgen om aan te schuiven bij de vredesonderhandelingen in Addis Abeba.

Foto: UN Women/Ryan Brown

‘Voor mij staat buiten kijf dat we hele goede resultaten boeken’, zegt Geeven. Toch is hij ook voorzichtig met het noemen van structurele verbeteringen. In het tweede NAP zijn bewust de indicatoren en gedetailleerde planning weggelaten, omdat de organisaties flexibel wilden zijn in hun werk in moeilijke omstandigheden. Eigenlijk is de vraag ‘wat heeft het tweede NAP opgeleverd?’ onmogelijk concreet te beantwoorden, want voor elke organisatie en elk programma zijn er andere punten te noemen.

Wel heeft iedereen ontzettend veel van de samenwerking geleerd. Zelfs zoveel, dat Joris Geeven het NAP een ‘belangrijke inspiratiebron’ noemt voor de Strategische Partnerschappen, die in januari 2016 de hoofdmoot van het Nederlandse civil society-beleid gaan uitmaken. ‘Het tweede NAP was eigenlijk een soort partnerschap avant la lettre, waarin we heel strategisch met het maatschappelijk middenveld afspraken maakten en toch nog steeds flexibel zijn geweest’, zegt hij.

Verbeteringen

Bij het schrijven van het derde Nationaal Actieplan is grotendeels dezelfde procedure gevolgd als bij het tweede. Eerst zijn alle aangesloten organisaties om prioriteiten en verbeterpunten gevraagd, waarna een kleiner schrijfteam in de zomermaanden aan de slag ging met de inbreng. Keuzes voor het beleid wereden zoveel mogelijk in overleg genomen. Dit proces vond plaats achter gesloten deuren, en niemand behalve de betrokkenen weet nog precies hoe het uiteindelijke Nationaal Actieplan eruit zal komen te zien, totdat het morgen gepresenteerd wordt.

Afgelopen april maakte Vice Versa een ronde langs een aantal aangesloten ontwikkelingsorganisaties, om te vragen wat hun suggesties waren voor het nieuwe Nationaal Actieplan. Zagen zij punten voor verbetering, mede vanuit hun ervaring op lokaal niveau in ontwikkelingslanden? Hoe moest volgens hen de structuur van het nieuwe NAP eruit komen te zien? En wat voor problemen zagen zij opdoemen, vooral als gevolg van de aanstaande bezuinigingen?

‘Vergaderen: effectieve samenwerking?’

In het NAP-samenwerkingsverband zijn zes focuslanden en één focusregio vastgesteld, waarin de aangesloten organisaties samenwerken binnen gezamenlijke programma’s. Elke landenwerkgroep komt af en toe in Den Haag bijeen, om de stand van zaken door te nemen en activiteiten af te stemmen. De programma’s die worden uitgevoerd met financiering van het NAP zijn ook in overleg in die landengroepen opgesteld; en daar zit volgens veel organisaties een knelpunt. Het duurt vaak lang om tot een overeenstemming te komen en er zijn geen deadlines, waardoor programma’s in een enkel geval zelfs pas in het afgelopen jaar van start konden gaan. Ook de verdeling van het geld zorgt voor veel discussie. ‘Dan zie je toch dat er mensen via via bij Buitenlandse Zaken gaan lobbyen voor het geld,’ zegt een medewerker van een organisatie die anoniem wil blijven, ‘transparant is het allemaal niet.’

Een suggestie die wordt gedaan is om het proces meer te formaliseren, bijvoorbeeld door gebruik te maken van vaste momenten waarop programma’s ingediend kunnen worden, zoals bij een tender. ‘Dan hoef je daarna niet meer over geld te overleggen, maar kun je praten over hoe je inhoudelijk kunt samenwerken – dus dat het meer een beleidsdialoog kan worden.’

Wat Buitenlandse Zaken betreft is de ervaring met een jaarlijks budget voor programma’s die bijdragen aan gezamenlijke doelen juist positief. ‘Dat willen we graag zo houden’, aldus Joris Geeven. ‘Hoe we dat gaan organiseren, blijft nog wel de vraag.’

‘Lokaal overleg: wie decentraliseert, die leert’

Een tweede punt dat door ngo’s wordt opgeworpen, is dat het lastig is vanuit Den Haag de prioriteiten in conflictlanden vast te stellen. Werken in conflictgebieden is moeilijk, omdat de situatie van dag tot dag anders kan zijn. Ook worden veel lokale organisaties bedreigd met geweld, overvallen of vervolging door de regering. ‘Je kunt niet met zijn allen vanuit Den Haag gaan besluiten wat het beste is in zo’n situatie’, aldus een eveneens anonieme ngo-medewerker.

Daarom zou het veel beter zijn om minder in Nederland, en meer in conflictlanden zelf te overleggen. ‘Het is wel zo dat we elkaar op de hoogte houden, maar we werken niet echt samen’, zegt Nicolien Wassenaar (Cordaid Zuid-Soedan). Informatie loopt van partnerorganisatie naar landenkantoor, naar hoofdkantoor en NAP-overleg voor een beslissing, en weer terug. Dat is omslachtig: ‘Ik ben net een doorgeefluik’, zo voelt Nikki de Zwaan (CARE Nederland) zich. De meeste geïnterviewden denken dat regelmatig en direct contact tussen lokale actoren het proces efficiënter en effectiever zou maken. In een geval van conflict of nood kan er dan meteen samen worden gereageerd. Ook zouden de Nederlandse ambassades beter kunnen worden betrokken.

Geeven is het daar op zich mee eens: ‘De vraag is of je niet veel meer het accent zou moeten verschuiven naar onze ambassades en de lokale afdelingen van de partners hier en de partners daar. Maar tegelijkertijd kun je soms ook zaken vanuit hier beter organiseren, zoals internationale lobby of de training van militairen die worden uitgezonden.’ Kwakkenbos reageert: ‘Het is ook een relatie die je met elkaar aan het opbouwen bent. Dat is van enorme toegevoegde waarde, dat je elkaar weet te vinden.’

‘Thematische focus: meer aandacht voor conflictpreventie’

Het Nationaal Actieplan 1325 heeft twee kernthema’s, namelijk vrouwelijk leiderschap en politieke participatie van vrouwen, bijvoorbeeld in vredesprocessen. Programma’s richten zich op het versterken van de capaciteit van vrouwen en hun organisaties, zodat ze kunnen opkomen voor hun eigen belangen. Dat zijn zeker waardevolle thema’s, vinden de aangesloten ngo’s. Maar dan moet er wel worden voldaan aan één basisbehoefte: veiligheid. Vrouwen in conflictsituaties zijn ook vaak slachtoffer van geweld en verkrachting. Volgens enkelen is daar in het tweede NAP te weinig aandacht voor geweest, en moet dit dus in het derde Actieplan sterker terugkomen.

Eén manier om dat te doen, is in te zetten op programma’s voor voorlichting en conflictpreventie. Vrouwen kunnen zelf actie ondernemen tegen onveilige situaties, bijvoorbeeld door informatie over broeiende lokale conflicten of misstanden bij de politie door te spelen naar ngo’s die vervolgens bij kunnen springen. Anke Kluppels (PAX) zegt: ‘Vrouwen hebben soms informatie die mannen niet hebben. Ze zijn zich er niet bewust van dat ze die informatie ook kunnen délen.’ Zo kent ze een voorbeeld van een ISIS-cel in Irak die dankzij inside informatie van vrouwen is opgerold.

Geeven benadrukt dat de gekozen thema’s vooral moeten dienen als leitmotiv. ‘Dat de thema’s geen onderdeel uitmaken van dit NAP, betekent niet dat er niets op gebeurt.’ Persoonlijk zou hij graag zien dat het volgende NAP de bestaande kernthema’s vasthoudt: ‘Mijn visie is dat zo’n interventie alleen maar zin heeft als je het over een aantal jaren uitsmeert. Dus ik denk dat het, als je kijkt naar effectiviteit, heel zinnig zou zijn om dat vast te houden. Ook omdat veel van de projecten die we daar nog doen gewoon doorlopen.’

‘Fondsen voor gender niet beschikbaar in nood(hulp)situaties’

Een ander probleem waar ngo’s in conflictgebieden tegenaan lopen, is het gebrek aan fondsen voor een dwarsdoorsnijdend thema als gender. Waar crisis de boventoon voert, gaan fondsen toch vooral naar acute noodhulpverstrekking. ‘Als mensen niet eens te eten hebben… wie gaat er dan nog praten over die vrouw in dat vredescomité?’

En omdat humanitaire organisaties politiek neutraal moeten zijn, is het voor hen lastig om kritisch te zijn richting de plaatselijke overheid in het geval van geweld of gebrek aan aandacht voor de rol van vrouwen. Want de overheid is vaak één van de strijdende partijen. Daardoor wordt één van de kernonderdelen van Resolutie 1325: maatregelen nemen om vrouwen in noodsituaties te beschermen, een precair en vaak vermeden thema.

‘Het is wel de bedoeling dat noodhulp bij de slachtoffers terecht komt’, is Geevens reactie. ‘Vrouwen zijn ook slachtoffers.’ Volgens Anne Kwakkenbos gaat het vaak om simpele dingen: ‘Maandverband uitdelen – dat moet eigenlijk keihard onderdeel zijn van humanitaire hulp. Daar moet je continu een dialoog over aangaan met organisaties: ben je je daar bewust van? Dat geldt niet alleen voor Buitenlandse Zaken.’

‘Moeite om financiering 2016 rond te krijgen’

2015 is ook het laatste jaar van het Medefinancieringsstelsel, waaruit veel ngo’s een deel van hun financiering halen. Een aantal ngo’s weten hun samenwerking met de Nederlandse overheid voort te zetten door middel van de Strategische Partnerschappen, of door het indienen van financieringsaanvragen via andere overheidsfondsen zoals FLOW (Funding Leadership Opportunities for Women, red.). Maar in bijna alle gevallen wordt het beschikbare geld minder en toekenning onzekerder, en moet er dus worden bezuinigd. De verwachting is dat er banen, en daardoor kennis en expertise op het gebied van ‘1325’, verloren gaan. De betrokken organisaties zouden graag zien dat er meer geld beschikbaar komt binnen het derde NAP, en dat de criteria voor toekenning worden verbreed, zodat ze een deel van geld kunnen gebruiken voor organisatie- en administratiekosten. Nu kunnen organisaties alleen programma’s uit het NAP-fonds betalen – maar zonder personeel om die uit te voeren, komt er weinig van terecht, zo vrezen ze.

Hoeveel geld er voor het NAP beschikbaar komt vanaf 2016 is nog niet bekend, maar zeker is wel dat dit het gat niet kan dichten. Geeven en Kwakkenbos maken zich wel zorgen: ‘Er zijn zelfs een paar organisaties die in 2016 zouden kunnen op houden met bestaan’, zegt Kwakkenbos. Voor de kleinere organisaties hebben ze daarom een pilotfonds ingesteld in 2015, waar innovatieve projecten uit zijn voortgekomen.

Er zijn suggesties vanuit de aangesloten ngo’s om meer inhoudelijk samen te werken met het ministerie, en dat hoeft niet altijd geld te kosten. Zo zou Buitenlandse Zaken bijvoorbeeld vaker maatschappelijke organisaties kunnen ondersteunen om te participeren in internationale fora. ‘En dan moet het niet alleen gaan over “Wie betaalt de vliegtickets naar New York?” maar ook om het inhoudelijk vertegenwoordigen van ons land namens de partners in het NAP’, vindt Nikki de Zwaan (CARE Nederland). ‘Want je kunt ook op een hele andere manier nadenken over wat het betekent om partners te zijn of organisaties de ruimte te geven.’

Een medewerker van een andere ngo zegt: ‘Netwerken is gratis, daar hangt geen prijskaartje aan.’

Hetzelfde doel

Het Nationaal Actieplan 1325 is inmiddels klaar. Alle aangesloten organisaties, maar ook vrouwen uit de focuslanden en enkele geïnteresseerde nieuwkomers hebben de kans gekregen mee te denken. Welke keuzes er gemaakt zijn, is nog even afwachten, maar in elk geval zijn de stemmen geteld.

Volgens Joris Geeven is 2015 een heel goed moment om na te denken over het toekomstige 1325-beleid: ‘Het is 15 jaar geleden dat die resolutie werd aangenomen. Binnen de Verenigde Naties wordt er stilgestaan bij “Wat is er nou bereikt? Wat wordt de agenda voor de komende periode?” Dat valt heel mooi samen met het derde NAP. Dat we al die dingen gewoon bij elkaar kunnen pakken en voor de komende vier jaar een duidelijke koers kunnen uitzetten.’

Hoe verwacht het coördinatieteam dat het NAP ontvangen gaat worden? ‘Positief’, denkt Anne Kwakkenbos. ‘Er zullen vast mensen zijn die niet blij zijn met de keuzes. Maar die hebben we wel gemaakt op basis van de input die is gegeven.’

Nadat het NAP III morgen gepresenteerd gaat worden, althans in grote lijnen, volgt er daarna nog een periode van het uitwerken van de implementatie. Tegen november zal het dan duidelijk worden of alle organisaties hun nieuwe Plan opnieuw willen ondertekenen. Kwakkenbos zegt daarover: ‘In het nieuwe Nationaal Actieplan willen we optimaal gebruik maken van de kracht van elke ondertekenende organisatie. Wat kan elk bijdragen, wat zijn ieders mogelijkheden? Daarbij zal ook moeten worden vastgelegd wat er van deelnemende organisaties qua inzet verwacht wordt.’ Elke organisaties zal zijn capaciteit en bijdrage moeten heroverwegen. Geeven valt in: ‘We zeggen altijd, samenwerking in het NAP is vrijwillig, maar niet vrijblijvend.’

Maar dat is dan ook in ieders voordeel. Uiteindelijk, immers, delen alle aangesloten organisaties hetzelfde doel: ‘Wat we met elkaar delen is dat we het verschil willen maken voor vrouwen in conflictlanden’, zegt Geeven. Kwakkenbos vult aan: ‘En mannen.’ Geeven : ‘Het gaat tenslotte allemaal om de implementatie van resolutie 1325. We maken samen afspraken in een NAP. En daar werken we dus ook sámen aan.’

De eerste versie van het nieuwe Nationaal Actieplan 1325 wordt op 3 september met de aangesloten organisaties gedeeld. Het definitieve Plan wordt mid-oktober verwacht. Voor meer informatie, kijk op .