Belasting heffen is volgens velen dé manier om de ontwikkelingsdoelen te financieren. Maar dan moet je ze wel kúnnen heffen. Jaarlijks lopen ontwikkelingslanden echter 100 tot 300 miljard dollar mis vanwege belastingontwijking. Geen wonder dat dit één van de belangrijkste onderwerpen is op de Financing for Development agenda – en tegelijkertijd ook een waar hoofdpijndossier. Vandaag in tien vragen het belastingdossier ontleed. 

Zambia Sugar PLC maakte de afgelopen jaren bijna 14 miljoen dollar winst. Toch heeft het dochterbedrijf van multinational Associated British Foods geen cent belasting betaald in Zambia. Dit blijkt uit onderzoek van ActionAid. Het is een van de vele voorbeelden die laten zien dat er iets fundamenteel mis is met het internationale belastingssysteem. José Angel Gurría, secretaris generaal van de OESO, schreef in 2008 al: ‘Geschat wordt dat ontwikkelingslanden ongeveer drie keer zoveel geld mislopen door belastingparadijzen, als wat ze ontvangen aan ontwikkelingshulp.’ Een recente studie van UNCTAD berekent tussen de 100 en 300 miljard dollar per jaar aan gemiste inkomsten voor ontwikkelingslanden. Ook ontwikkelde landen verliezen door deze praktijken ongeveer 180 miljard dollar per jaar aan belastinginkomsten.

Hoe kan dat?

Via allerlei constructies zorgen met name grote multinationale bedrijven dat ze zo min mogelijk belasting betalen. De winst wordt bijvoorbeeld uitgeleend aan dochterondernemingen die gevestigd zijn in een land waar amper winstbelasting wordt berekend. Een ander voorbeeld zijn de ‘patentboxen’ die veel landen hebben, bedoeld om innovatie aan te moedigen door een belastingvoordeel te geven aan intellectueel eigendom. ‘Niks mis mee,’ zegt Pascal Saint-Amans, directeur van het OESO centrum voor belastingbeleid en administratie, ‘maar deze “boxen” zouden dan wel gelokaliseerd moeten zijn op de plaats waar het onderzoeksteam werkt en waar de echte inkomsten worden gecreëerd – en niet in belastingparadijzen waar geen activiteiten plaatsvinden. In dat laatste geval snoept het land dat de voordelige behandeling aanbiedt iets af dat eigenlijk naar een ander land hoort te vloeien.’

In het jaarverslag van bijvoorbeeld Associated Britisch Foods wordt alles op een hoop gegooid. Elke dochteronderneming gaat op in het grotere geheel. Indra Römgens, onderzoekster bij SOMO: ‘Daardoor is het moeilijk te achterhalen of en in welk land te weinig belasting is betaald.’  Het leidt tot rare situaties. In Zuid-Afrika bijvoorbeeld zijn van de twee miljoen geregistreerde bedrijven er slechts 1,6 miljoen actief die belasting betalen, zo liet Oxfam Zuid-Afrika zien in een rapport.

Het kromme is dat veel van de constructies die bedrijven gebruiken niet illegaal zijn. De gaten zitten nu eenmaal in het systeem. Natuurlijk is het fijn als grote internationale bedrijven zich in jouw land vestigen. Maar in hun poging om deze potentiële banenfabrieken en investeerders aan te trekken, gaan overheden alsmaar lager zitten met hun belastingtarieven. Daarbij worden er ook geheime afspraken gemaakt met bedrijven. Denk aan de deal die de Nederlandse overheid maakte met Starbucks, waar de EU op dit moment onderzoek naar doet en ook het Luxleaks dossier.

Samenvattend: onderling zijn overheden bezig met een soort race to the bottom. Nederland ook onderdeel van dat probleem, met ruim 12 duizend zogenaamde brievenbusfirma’s, volgens onderzoek van SOMO. Elk jaar wordt er ongeveer vier miljard dollar door deze ‘bedrijven’ gesluisd. De grote aantrekkingskracht van Nederland zijn de vele belastingverdragen die zijn gesloten met andere landen. Via Nederland krijgt een multinational dus toegang tot voordelige belastingafspraken over de hele wereld. Minister Ploumen wil dit aanpakken en daarom heeft ze besloten om ontwikkelingslanden de mogelijkheid te geven hun belastingverdrag te heronderhandelen. In de nieuwe afspraken komt een anti-misbruikclausule, waardoor het moeilijker wordt voor bedrijven om Nederland als geldsluis te gebruiken. Senior beleidsmedewerker van Oxfam Novib, Francis Weyzig, vindt het in ieder geval een goede eerste stap die navolging verdient: ‘Vaak willen landen dit soort maatregelen niet nemen omdat ze hun concurrentiepositie niet willen schaden. Maar één land moet beginnen. Of het effectief is, moeten we nog zien.’

Het is belangrijk om te op te merken dat belastingparadijzen niet het enige probleem zijn. Mick Moore, hoofd van het International Centre for Tax and Development, benadrukt dat ontwikkelingslanden lang niet altijd onschuldig zijn. ‘Ze snijden zichzelf ook enorm in de vinger.’ Een groot probleem is dat zij te pas en te onpas afspraken maken met individuele bedrijven en tax exemptions geven.

Kunnen landen dan geen afspraken maken over dit soort belastingkwesties?

Dat zou inderdaad de oplossing zijn. Moore zou graag zien dat het regionaal gebeurt. ‘Als de Afrikaanse Unie onderling afspreekt wanneer en hoe ze bedrijven uitzonderingen kunnen geven, dan kunnen ze niet meer tegen elkaar worden uitgespeeld.’ Binnen de EU gebeuren dit soort dingen al.

Mondiaal gezien zit wat schot in de zaak. Het bekendst is het BEPS actieplan (Base Erosion and Profit Shifting – letterlijk ‘de uitholling van de belastingbasis en het verschuiven van winsten’) van de OESO en de G20. Mick Moore legt uit: ‘Het internationale belastingssysteem is het resultaat van heel veel competitie tussen overheden om instituties. Bedrijven, advocaten en adviseurs zoeken steeds naar nieuwe mazen. BEPS zoekt manieren om de ergste gaten te dichten, startend vanuit de aanname dat je het internationale systeem niet kan veranderen.’

Een van de actiepunten gaat bijvoorbeeld om afspraken over het uitwisselen van informatie over individuen die hun geld over de grens stallen. Onderzoeksjournalist James S. Henry schat dat er in totaal tussen de 21 een 32 biljoen private financiële rijkdom wordt weggestopt in belastingparadijzen. Francis Weyzig, senior beleidsmedewerker van Oxfam Novib, legt uit: ‘Nu kan je als land alleen informatie krijgen over jouw burgers die geld hebben in het buitenland als je daar een verzoek voor indient. Je moet weten om wie het gaat en ook om welk land. Als het goed is gaat in 2017 een systeem van automatische informatie uitwisseling van start.’ Renaud Fossard, Latindadd: ‘Als iemand uit Peru dan een rekening opent in Zwitserland, krijgt Peru automatisch die informatie.’

Automatisch informatie uitwisselen, dat klinkt goed!

Ja, maar er is een belangrijk twistpunt. Er hangen namelijk bepaalde voorwaarden aan het automatisch uitwisselen van de informatie. De gegevens die worden verstuurd moeten veilig zijn. De eisen zijn op dat gebied dermate hoog dat de meeste ontwikkelingslanden er niet aan kunnen voldoen. Bovendien mogen zij alleen meedoen als ze zelf ook informatie binnenlandse bankrekeningen verzamelen en uitwisselen. Fossard: ‘Op dit moment zijn het dus afspraken tussen rijke landen en belastingparadijzen. Ze zeggen tegen ontwikkelingslanden: jullie mogen mee doen als je aan de voorwaarden kan voldoen. Maar dat gaat tientallen jaren duren.’ Weyzig zou graag zien dat ontwikkelingslanden tenminste vijf jaar de tijd krijgen om hun wetgeving aan te passen en de systemen op het goede niveau te krijgen.

Cruciaal bij dit punt is dat ngo’s en ontwikkelingslanden graag zouden zien dat gedurende de periode dat landen nog niet aan de voorwaarden kunnen voldoen, zij wel toegang hebben tot de informatie van hun eigen burgers die geld in het buitenland hebben staan. Dit is echter hard afgewezen door de OESO-landen.

Dit gaat toch over de OESO? Waarom wijzen zij het dan af? Hoe zit het met de rest van de wereld?

Ah, de vinger ligt op de zere plek. De OESO, de G20 en de VN lopen elkaar een beetje in de weg. Veel van de actiepunten die in het BEPS-plan staan, zoals het automatisch uitwisselen van informatie, maar ook andere zaken wat betreft transparantie, staan ook op de agenda in Addis Abeba. Deze dingen zijn tenslotte ook belangrijk in het kader van financiering voor ontwikkeling.

Het is natuurlijk een beetje gek dat afspraken over wereldwijde belastingzaken worden gemaakt door maar een klein groepje rijke landen. Ontwikkelingslanden, met name bij monde van de G77+, vinden dan ook dat er een intergouvernementeel orgaan moet komen waar elk land aan tafel mag aanschuiven en ook daadwerkelijk een stem heeft. Bij BEPS is het zo dat ontwikkelingslanden wel worden uitgenodigd om mee te praten, maar uiteindelijk niet mogen meebeslissen.

De manier waarop de ontwikkelingslanden en veel ngo’s dit willen bereiken is door de huidige VN-commissie voor belastingen, nu bestaande uit twee personen, een upgrade te geven. Dat zou betekenen, meer financiering en een politiek mandaat. Dat mandaat staat in Addis Abeba ter discussie.

Wat is daar op tegen?

De OESO en G20 zeggen officieel dat ze niet ‘nog een internationaal orgaan’ willen oprichten. Het is niet efficiënt en dubbelop. Overeenkomst bereiken met 34 landen is al moeilijk, laat staan als er 193 aan tafel zitten. Michael Lennard, huidig hoofd van de belastingcommissie van de VN,  geeft als alternatief dat het aantal lidmaatschappen van de nieuwe commissie tussen de 40 en 50 zal liggen, waarbij iedereen via roulatie toch aan het woord komt. Moore ziet het niet gebeuren dat de OESO-landen na twee jaar onderhandelen over het BEPS-akkoord uiteindelijk zullen zeggen: ‘Oké, dit werkt niet, laten we opnieuw beginnen.’

Indra Römgens, SOMO: ‘Het proces in de OESO is niet democratisch en mist legitimiteit. Dat het met een VN-commissie minder effectief is en misschien langer duurt, kan niemand ontkennen, maar we hebben ook niet gekozen voor democratie omdat dat het meest efficiënte politieke stelsel is. Een dictatuur vinden we een slecht alternatief. De OESO komt echter tot nu toe weg met een ondemocratisch proces.’

‘Een uitwisseling tussen belastingdiensten is geen transparantie.’

Maar al die punten staan toch al in het BEPS-plan? Wat is het verschil?

Er zijn wel belastingafspraken op VN-niveau, maar die hebben op dit moment niet de meeste invloed. Er bestaat bijvoorbeeld een model voor een bilateraal belastingverdrag van de VN en van de OESO. Het VN-verdrag houdt veel meer rekening met de belangen van landen die grondstoffen leveren. Römgens: ‘het probleem is dat OESO-landen allemaal hun eigen model gebruiken. Dat is sowieso in het voordeel van het rijke land en versterkt eigenlijk alleen de asymmetrische verhoudingen.’ Mocht het primaat voor internationale belastingverdragen komen te liggen bij de VN, als de commissie een nieuw mandaat krijgt, kan dit een manier zijn waarop het veel invloed kan hebben. Het VN-model zou leidend worden.

Ook op specifieke agendapunten is er verschil tussen de OESO en de VN. Neem country-by-country reporting. Dit is een maatregel die het verplicht moet maken voor bedrijven om hun jaarverslag kort gezegd op te splitsen per land waar ze actief zijn. In dat rapport moet staan wat ze in een bepaald land doen, hoeveel winst ze maken, etc. Zo wordt het makkelijker om te bekijken waar eventueel te weinig belasting is betaald.

Prima, zal je zeggen, opgelost. In de OESO is echter besloten dat deze rapportage alleen wordt gedaan aan de belastingdienst waar het bewuste bedrijf zijn hoofdkantoor heeft staan. Die belastingdienst moet dan via het systeem van automatische informatie-uitwisseling de gegevens delen met de andere landen. Renaud Fossard (Latindadd): ‘Maar als die uitwisseling van informatie alleen kan als ontwikkelingslanden aan de hoge eisen voldoen, komt die informatie voorlopig dus niet terecht waar hij nodig is.’ Francis Weyzig is voor totale openbaarheid. ‘Een uitwisseling tussen belastingdiensten is geen transparantie.’ Ook Indra Römgens ziet het liefst dat ngo’s, journalisten, vakbonden en individuen ook bij de informatie kunnen.

De vraag is of ontwikkelingslanden en ngo’s in Addis Abeba wel op kunnen tegen de OESO en z’n bedrijvenlobby. In de eerste Zero Draft voor Addis Abeba, stond nog dat de intentie was om public country-by-country reporting in te voeren. Het woordje public, is in de huidige draft niet meer terug te vinden.

Hoe gaat het met de onderhandelingen?

Michael Lennard denkt dat de onderhandelingen nog lang niet over zijn. ‘Er is een behoorlijk duidelijke verdeling, met name op het punt van de intergouvernementele VN-commissie. De G77 en China hebben tijdens de onderhandelingen gezegd: we willen niet alleen uitgenodigd worden om te dansen, we willen ook de muziek kunnen kiezen. Dat vond ik goed gezegd. De OESO en G20 landen maken zich zorgen dat er twee soorten belastingstandaarden komen.’ Het hoofd van de huidige belastingcommissie ziet het zomaar gebeuren dat de beslissing op dit belangrijke onderwerp pas in Ethiopië zal vallen.

Tussen de eerste en tweede Zero Draft zitten ook op andere punten grote verschillen die wijzen op hevige onderhandelingen. Denk aan het woordje ‘public’ voor country-by-country reporting, maar bijvoorbeeld ook aan de alinea over specifieke targets wat betreft interne belastinginning. Lennard: ‘Ik heb begrepen dat er niet nog een draft komt, maar een soort samenvatting van alle standpunten. Daar komen dus zowel dingen in te staan van landen die wel een ‘upgrade’ willen en van degenen die er tegen zijn.’

Hoe ver kunnen ze komen in Addis Abeba?

Dat belastingen zo hoog op de agenda staan in de VN-context vinden veel mensen al heel wat. ‘Het is ook belangrijk,’ zegt Römgens (SOMO), ‘om ervoor te zorgen dat het duidelijk is dat belasting op zichzelf staand ook heel belangrijk is, niet alleen ter financiering van ontwikkeling.’

Afspraken in Addis Abeba zijn niet bindend, zegt Fossard (Latindadd), maar hij is hoopvol. Sowieso zijn de wandelgangen en de side-events het belangrijkst in Ethiopië, zegt ook Mick Moore. Römgens maakt hierbij de kanttekening dat als er wordt besloten dat de VN-commissie het leidende internationale forum voor belastingkwesties wordt, dat wel betekent dat implementatie makkelijker zal gaan. ‘Denk bijvoorbeeld aan country-by-country reporting. Zoiets blijft dan veel minder in de lucht hangen, dan wanneer er nog apart moet worden gepraat over wie er verantwoordelijk is.’

Mick Moore heeft weinig vertrouwen in vergaande beslissingen in Addis Abeba. ‘Maar dat is niet erg. Je kan ook niet veel meer verwachten, gezien de mensen die daar aan de onderhandelingstafel zitten. Dat is geen kritiek op hen, maar het zullen vooral ministers van Buitenlandse Zaken of Ontwikkelingssamenwerking zijn. Zij snappen niet goed genoeg hoe het internationale belastingssysteem werkt.’ Römgens: ‘Misschien kan dat ook positief zijn, als ministers van Buitenlandse Zaken voor dingen stemmen waar hun collega’s van Financiën nooit over zouden piekeren.’

Wie zijn de belangrijkste partijen?

Je hebt de OESO, de G20, de G77+, de BRICS en natuurlijk de lobbies vanuit ngo’s en bedrijven. Op belasting staan deze partijen misschien wel verder van elkaar dan op andere onderwerpen. ‘Veel van de machtigste internationale actoren op dit gebied, hebben niet zoveel problemen met het huidige systeem,’ zegt Mick Moore. Lastig. ‘Als de OESO-landen bereid zijn om een paar van hun huidige voordelen in te leveren en echt oog hebben voor de belangen van de rest van de wereld, bijvoorbeeld de BRICS-landen, zou dat geweldig zijn. Maar de tekenen zijn niet zo goed. De BRICS landen zijn ook bezig met een eigen systeem op te zetten, waarbij ze geen rekening houden met de OESO. Internationale afspraken zijn niet mogelijk zonder deze landen.’

Wie heeft de sleutel in handen?

Volgens Renaud Fossard, Latinddad, ligt de sleutel tot de onderhandelingen bij de wat kleinere EU-landen. ‘Op dit moment is dat nog een blok, maar die eenheid is maar schijn. We weten wie er tegen een universeel belastingorgaan zijn waar iedereen een stem heeft. Dat is zijn de grote landen: het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Duitsland. Ik zie geen enkele reden waarom een land als Roemenie zo heftig tegen zou zijn. Eigenlijk heb je daar alleen reden voor als er veel grote multinationals uit jouw land komen. De VS bijvoorbeeld, die gaat nooit voor stemmen, die moeten we isoleren. Maar bij de EU is er nog een kans. We hopen dat de kleinere Europese landen hun zelfstandigheid zullen laten zien. Bij de Eurodad-conferentie in Kopenhagen duurde het ook niet zo lang om de Deense minister te laten zeggen dat hij niet per se tegen een universeel VN-orgaan is. We weten dat iedereen dat eigenlijk vindt.’

‘We hopen dat de kleinere Europese landen hun zelfstandigheid zullen laten zien.’

Een sterkere VN zou dus het resultaat kunnen zijn van Addis Abeba, maar wat zijn nou langetermijnoplossingen?

Het fijnste zou natuurlijk zijn als belastingtarieven over de hele wereld hetzelfde waren. Geen competitie, geen race naar de bodem. Mick Moore: ‘Wat er vooral mist is een forum dat door elk land in de wereld wordt vertrouwd.’ Hij ziet wel iets in een WTO-achtig systeem, een World Revenue Forum. ‘Maar ik houd mijn adem niet in’, aldus Moore.

Een van de moeilijkste dingen is dat er eigenlijk niemand is die het hele systeem snapt. Michael Lennard: ‘Het verbaast me soms dat niemand dat door heeft. Je kan expert zijn op een bepaald gebied, maar iemand die alles weet van BTW, kan niet alles weten van Transfer Pricing.’