Volgende week dinsdag gaat in Bali de negende Ministeriële Conferentie van de Wereldhandelsorganisatie van start. Al twaalf jaar wordt er onderhandeld. Hoewel velen eraan twijfelen of de 159 lidstaten er deze keer wel uitkomen, is het de moeite waard de bijeenkomst in Bali te volgen. Vice Versa zal dat vanaf volgende week gaan doen, live vanuit Bali. 

Je kunt de Wereldhandelsorganisatie (WTO) van alles verwijten, behalve een gebrek aan doorzettingsvermogen. Ondanks twaalf jaar onderhandelen en vijf grotendeels mislukte conferenties laten de onderhandelaars het er niet bij zitten. Begin december staat alweer de vijfde conferentie van de Doha-ronde in Bali op het programma. De ronde werd in 2001 in de Qatarese hoofdstad Doha begonnen met als doel de handel te liberaliseren en de handelsperspectieven van ontwikkelingslanden te verbeteren. Maar landen konden het onderling niet eens worden over in hoeverre de grenzen open moesten worden gegooid en handelsverstorende maatregelen, zoals export- of landbouwsubsidies, moesten worden afgeschaft.

Vooral de Europese Unie, de Verenigde Staten, China, India en Brazilië lijken maar niet tot een overeenstemming te kunnen komen. In 2011 werd officieel verklaard dat de Doha-ronde in een impasse verkeerde. Desondanks zullen de handelsdelegaties van 159 WTO-lidstaten eind dit jaar wederom hun koffers pakken en het nogmaals in Bali proberen. Is het niet in de conferentiezaal, dan is het misschien met een cocktail onder een palmboom: dit keer moeten de wereldleiders er toch wel uitkomen, is de hoop.

Velen geloven er niet meer in. Lobbyisten bij ontwikkelingsorganisaties zoals Oxfam Novib, Cordaid of ICCO, die eens ten strijde trokken tegen verplichte liberalisering of dumpingpraktijken, hebben hun aandacht verlegd. Landroof, duurzaamheid, de post-2015-agenda: het zijn zaken waar volgens ngo’s op lobbygebied meer te halen valt. En terwijl anti-globalisten in 1999 de Seattle-top verstoorden en ook in 2003 in Cancun en in 2005 in Hong Kong met molotovcocktails en spandoeken eropuit trokken, heeft een WTO-medewerker zich onlangs tegen de Financial Times laten ontvallen: ‘We kunnen niet eens meer een goede rel opstoken.’

Na twaalf jaar onderhandelen zonder veel resultaat is de moeheid te verklaren. Want waarom zou deze conferentie opeens wel verandering kunnen brengen? Toch zou de bijeenkomst in Bali wel eens spannender kunnen worden dan je zou verwachten. Vandaar zeven redenen waarom deze ministeriële conferentie van de WTO best onze aandacht waard is:

 1. Laatste kans?

Het is dit jaar erop of eronder voor de Doha-ronde. Zit er nog vuur in de onderhandelingen of wordt Doha definitief doodverklaard? Zo zei de Amerikaanse WTO-ambassadeur Michael Punke begin dit jaar: ‘Als Bali mislukt, is het moeilijk voor te stellen hoe Doha nog succesvol kan zijn.’ Dergelijke dreigende taal is niet uitzonderlijk: ook de vorige twee toppen in Genève werden als make-or-break beschouwd. Wat maakt deze top in Bali anders dan andere?

Bali is in zoverre anders dat er voor deze top een ultiem laatste redmiddel uit de kast is gehaald: het principe van single undertaking is losgelaten, een van de hoekstenen van de Doha-agenda. Volgens dit ambitieuze principe moest er over het gehele pakket aan voorstellen overeenstemming worden bereikt om uitruil van concessies mogelijk te maken. Nu is er een zogenaamd Bali-package gecreëerd waarin men als het ware het laaghangend fruitvan de Doha-agenda probeert te plukken. Het gaat hierbij om handelsfacilitatie (punt 3), enkele issues op het gebied van landbouw (waaronder punt 5) en specifieke thema’s die voor de minst ontwikkelde landen van belang zijn. Ook al is niet iedereen er even blij mee dat het ‘alles of niets’-principe is losgelaten en wordt het belangrijkste agendapunt, handelsfacilitatie, door sommige ngo’s en ontwikkelingslanden als westerse agenda gezien, de nieuwe tactiek neemt wel een reden weg waarom Doha steeds mislukte. Met 159 landen het over één omvangrijk pakket van ruim 30 issues eens worden is nu eenmaal niet gemakkelijk.

Handelsspecialist San Bilal legt vanuit het Brusselse kantoor van het European Centre for Development Policy Management uit wat deze nieuwe insteek in Bali kan betekenen: ‘Een paar kleine overeenkomsten op landbouw of handelsfacilitatie kunnen de onderhandelingen een nieuwe impuls geven. Bali zal succesvol zijn als het de weg plaveit voor verdere Doha-onderhandelingen en het onderling vertrouwen herstelt. De formele uitslag zal niet het allerbelangrijkste zijn, het informele proces in de wandelgangen of bij diners des te meer. Bali is daarmee geen afdoende voorwaarde om Doha tot een einde te brengen, maar wel een noodzakelijke voorwaarde.’ De andere kant van de medaille is namelijk dat Doha misschien niet meer te redden valt als er zelfs met een behapbaar Bali-package geen overeenstemming wordt bereikt. Daarover spreekt ook Paulo Garzotti, hoofd van de afdeling WTO-coördinatie van de Europese Commissie, zich duidelijk uit: ‘Als we het over zoiets elementairs als handelsfacilitatie niet eens kunnen worden, dan hebben we een serieus probleem.’

 2. ‘De toekomst van de WTO staat op het spel’

‘The intermission is over. The stakes couldn’t be higher. We have to deliver.’ Tijdens zijn inaugurele speech sprak Roberto Azevedo, de nieuwe directeur van de WTO, straffe taal. ‘The future of the multilateral trading system is at stake. Those WTO stand to lose the most are the smallest and most vulnerable.’ Op het spel in Bali staat niet alleen de toekomst van Doha, maar ook de WTO als arena voor multilaterale onderhandelingen. Blijft de WTO een plaats waar onderhandeld kan worden of moet de toevlucht gezocht worden in vele bilaterale en regionale overeenkomsten?

Terwijl er binnen de WTO-burelen gebakkeleid werd over Doha, stond de wereld daarbuiten immers niet stil. Meer dan 200 regionale en bilaterale akkoorden zijn in de maak. Georgios Altintzis van de International Trade Union Confederation (ITUC) legt zijn zorgen uit: ‘De WTO, met al zijn imperfecties, is altijd nog beter dan de bilaterale of regionale verdragen omdat het de internationale gemeenschap in staat stelt als een eenheid handel te drijven. De handelsliberaliseringen tussen bijvoorbeeld de EU en Peru en Colombia of die tussen de VS en Colombia gaan pas écht diep tot op het bot. Boeren in Colombia gaan al de straat op om te protesteren tegen de eerste negatieve gevolgen. Maar ook de verdragen waar ontwikkelingslanden buiten worden gehouden zoals die tussen de VS en de EU zijn niet zonder consequenties. De handel binnen het betreffende handelsblok intensiveert, ten koste van de handel met landen daarbuiten. Het gevaar is dat handel gefragmenteerd wordt via geostrategische blokken en dat ontwikkelingslanden hun noodzakelijke afzetmarkten verliezen. Ook al zal Bali de dynamiek niet kunnen stoppen, met een succes op Bali vormt de WTO een sterker tegenwicht.’

Ook voor de andere pijler binnen de Wereldhandelsorganisatie, die van het geschillenbeslechtingsmechanisme, is een succes op Bali relevant, aldus hoogleraar Pieter Jan Kuijper, die als jurist voor de WTO heeft gewerkt. ‘Nu al zie je dat het geschillenbeslechtingsmechanisme als politiek instrument wordt gebruikt. Landen krijgen in de onderhandelingen niet wat ze willen of willen niet “betalen” voor wat ze als hun recht beschouwen en gebruiken het juridische systeem om hun gelijk te halen. Als die politieke onderhandelingspoot van de WTO wegvalt door gebrek aan succes, wordt het geschillenbeslechtingsmechanisme een arena om politieke zaken uit te vechten. Dat betekent op de lange duur de dood van dit mechanisme en daarmee ook van de WTO.’

 3. Fris bloed

De WTO voor irrelevantie behoeden en Doha redden voor een mislukking: het is de ultieme ontgroening voor de kersverse Braziliaanse directeur Roberto Azevedo. Op 5 september heeft hij het stokje overgenomen van de Zwitser Pascal Lamy en in Bali zal hij zijn eerste top meemaken. Ook al ligt het lot van de onderhandelingen in handen van de lidstaten, een nieuwe directeur kan er een frisse draai aangeven. Althans, daar hopen maatschappelijke organisaties op. Over Lamy was het maatschappelijk middenveld niet bijster enthousiast, blijkt uit de woorden van Burghard Ilge, WTO-lobbyist voor BothEnds: ‘Vrijhandel en marktopening was zijn streven. Zorgen over de negatieve effecten daarvan vond hij overdreven. Opmerkelijk daarbij is dat hij in zijn vorige functie Directeur-Generaal Handel was bij de Europese Commissie. Het is onvermijdelijk dat daar je interpretatie door wordt beïnvloed: in de WTO werd toch vooral naar de EU geluisterd. Het wordt interessant te volgen of dat met Azevedo, een Braziliaan, verandert.’

Een nieuwe directeur kan bovendien zijn stempel zetten op het proces van onderhandelingen. Zo had Lamy een handje van de zogeheten ‘Green Rooms’. Hier onderhandelden een paar landen over belangrijke issues, maar kleinere landen werden daarbuiten gelaten – tot hun grote frustratie. ‘Misschien dat met Azevedo deze stijl verandert’, zegt Ilge. ‘Al kun je in drie maanden tijd natuurlijk geen wonderen verwachten.’

 4. Een doorbraak op handelsfacilitatie?

Wat staat er precies op het spel binnen het zogenaamde Bali-package? Verreweg de meeste ogen zijn gericht op handelsfacilitatie. Het doel is een snellere en efficiëntere doorvoer van goederen door bijvoorbeeld de douane- en administratieprocedures te vereenvoudigen en te harmoniseren, havens efficiënter te maken en transparantie te vergroten om corruptie tegen te gaan. Dat er in de ontwerptekst nog 400 haakjes stonden op het moment van schrijven lijkt weinig hoop te bieden op de doorbraak die Doha zo nodig heeft, toch zijn onderhandelaars optimistisch over het bereiken van een overeenkomst. Ook analisten verwachten dat een deal haalbaar is.

Er is winst te behalen: volgens het Peterson Institute for International Economics kost in Sub-Sahara Afrika het doorvoeren van een container 1,968 dollar, 8 in te vullen documenten en 44 dagen wachten voor inklaringspapieren.  Daar staat ‘modelland’ Singapore tegenover met slechts 400 dollar, 5 dagen wachten en vier in te vullen documenten. De Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) heeft uitgerekend dat het bruto mondiaal product er 40 tot 360 miljard dollar op vooruit gaan, al worden deze cijfers door critici betwist. Marc Maes, vanuit de Belgische ngo-koepel 11.11.11 al jaar en dag nauw betrokken bij de WTO, ziet kansen, maar ook addertjes onder het gras: ‘Het is prima dat vrachtwagens niet 20 uur maar 3 uur in de file moeten staan bij een grensovergang. Het probleem is echter dat de Europese Commissie bindende afspraken wil maken over handelsfacilitatie. Als ontwikkelingslanden hier niet aan voldoen, dan kunnen ze voor het geschillenbeslechtingsmechanisme worden gedaagd. Landen hebben hulp nodig om hun capaciteit op te bouwen, maar daar worden geen bindende afspraken over gemaakt. Die agenda is dus niet in balans.’ Ngo’s zijn bovendien sceptisch over de generositeit van de Europese Unie. Ilge: ‘De EU zegt wel dat ze geld geeft om ontwikkelingslanden te helpen, maar het ontwikkelingsbudget wordt steeds minder. Geven zij geld aan Aid for Trade, dan gaat dat ten koste van gezondheid.’

Garzotti vindt de zorgen onterecht: ‘Ontwikkelingslanden kunnen een lange overbruggingstijd krijgen om de afspraken te implementeren en ze kunnen zelf bepalen hoe lang die periode duurt. Zij zouden zich geen zorgen hoeven te maken over te ontvangen steun en assistentie, de EU kan hen helpen met programma’s zoals Aid for Trade. Dat budget is nog lang niet op. Handelsfaciliatie kost bovendien relatief weinig. De needs assessment van een Afrikaanse laag inkomensland, Rwanda, laat zien dat volledige implementatie 15 miljoen dollar voor 5 jaar nodig heeft. Ik denk niet dat ontwikkelingslanden hun uitgaves in andere sectoren zoals gezondheid hoeven verminderen.’

Desondanks blijven de reserves vanuit de ngo-hoek bestaan. Zo heeft Maes zijn bedenkingen bij de privatisering van havens die met handelsfacilitatie wordt aangemoedigd. ‘Dat betekent dat de in- en uitvoer in handen komt van multinationals. Zij bepalen vervolgens hoe de goederenstromen lopen. Nu al is de handel tussen Lagos en de EU goedkoper dan die tussen Lagos en Accra, dus het gevaar is dat handelsfacilitatie ten koste gaat van regionale handel.’

 5. Voedselzekerheid: ook in de WTO een hot issue

Voedselzekerheid is een Nederlands speerpunt, maar de rol van de WTO staat daarbij niet op het prioriteitenlijstje. Toch worden veel regels die voedselzekerheid beïnvloeden uitgetekend binnen de WTO. Een sleutelkwestie aldaar is het voorstel van 46 ontwikkelingslanden om voedsel op te slaan en subsidies voor eigen voedselzekerheid mogelijk te maken. Hierbij is het recent bekend gemaakte plan van India om voedsel op te slaan en eigen boeren te ondersteunen die in de voedselvoorziening van miljoenen arme Indiërs voorzien, spil van de onderhandelingen. Ontwikkelingsorganisaties steunen het voorstel omdat ze denken dat het de voedselzekerheid vooruit helpt, maar de Verenigde Staten verzet zich. De subsidies die India wil geven zijn hoger dan het plafond dat eerder was afgesproken en bovendien ziet de VS een belangrijke afzetmarkt verstoord worden. Ook Europa heeft reserves. Garzotti: ‘We zoeken een oplossing die voor iedereen aanvaardbaar is en we geven om voedselzekerheid. Ik denk echter niet dat het steunen van prijzen de beste oplossing is; dit hebben we in de EU gedaan in het verleden en we zijn hiervan teruggekomen. Het is erg kostbaar en verstoort de markten. Kleine boeren in de regio kunnen serieus in de problemen komen als India haar voedsel opslaat. Als India haar plan wil doorzetten, prima, maar het moet tijdelijk zijn en op zo’n manier ingericht worden dat het geen handelsverstorend effect heeft.’ Hoe dat vormgegeven moet worden? Daar wordt op het moment druk over onderhandeld.

 6. Ploumens test-case

Een zesde reden waarom Bali interessant is, is dat Bali de ultieme coherentie-test-case wordt voor minister Ploumen. Heeft zij, behalve voor de positieve kanten, ook oog voor de negatieve kanten van handel? Ilge is benieuwd hoe zij haar dubbelfunctie oppakt. ‘Normaal gesproken is er de handelsminister die voor de belangen van Nederlandse handel opkomt en een OS-minister die de ontwikkelingsdimensie inbrengt. Nergens anders dan in de WTO lopen die belangen zo ver uiteen. Hoe de minister die verschillende belangen op gaat lossen zonder schizofreen te worden, wordt erg spannend. Mijns inziens kan de minister vooral haar ontwikkelingspet opzetten: natuurlijk zijn er altijd Nederlandse belangen gemoeid, maar in deze top staat er voor ons niet enorm veel op het spel.’

Ook al is de invloed van individuele ministers beperkt omdat de EU de standpunten bepaalt, de minister kan volgens Ilge best van zich laten horen. ‘In Cancùn heeft toenmalig minister Van Ardenne een belangrijke rol gespeeld wat betreft gebonden voedselhulp vanuit de Verenigde Staten. Minister Ploumen kan dus best iets laten zien. Anders is die combinatie van hulp en handel wel een erg lege huls.’

 7. Tenslotte: het enige forum

Misschien wordt Bali dus toch niet zo saai. Maar wie een directe doorbraak wil zien op het gebied van kwesties die écht pijn doen is in Bali op de verkeerde plek. Bali zal niet direct verandering brengen in het leven van de katoenboer uit Senegal die zijn inkomen verloren ziet gaan door subsidies uit de VS, of de cacaoboerin uit Ghana die behalve haar ruwe cacao te exporteren daar ook graag chocoladepasta van wil kunnen maken. Maar het blijft voorlopig wel het enige forum waar dergelijke zaken op politiek niveau worden bediscussieerd. Ilge blijft tegen de stroom in vasthoudend: ‘Je kunt het proces wel opgeven, maar de knellende regels blijven bestaan en zullen de levens van miljoenen mensen beïnvloeden. Er is geen enkele andere plaats waar deze regels worden bepaald, dus als je hier die discussie niet voert, waar dan wel?’

Volg vanaf volgende week de verslaglegging van de conferentie op deze site!

Dit artikel verscheen op 30 oktober in de Vice Versa. Direct de artikelen lezen? Neem dan nu een abonnement op Vice Versa en krijg het boek ‘Minder hypes, meer Hypocrates’ van Marc Broere en Ellen Mangnus cadeau! 

 

Wat staat er in de Doha-ronde op het spel?

De Wereldhandelsorgansiatie werd in 1995 opgericht als de opvolger van de General Agreements on Tariffs and Trade (GATT) nadat in de Uruguay-ronde (1986-1994) verregaande afspraken over handelsliberalisering waren gemaakt. In 2001 werd in de hoofdstad van Qatar de Doha-ronde gelanceerd. De Doha Ontwikkelingsagenda omvat de handel in landbouwproducten, industriële producten en diensten en daaraan gelieerde handelsmaatregelen zoals subsidies, dumping, tarifaire en niet-tarifaire handelsbelemmeringen. Daarnaast staan ook onderwerpen zoals de bescherming van intellectuele eigendomsrechten en handelsfacilitatie op de agenda.

De ronde werd geframed als ‘ontwikkelingsronde’: prioriteit van ontwikkelingslanden was het adresseren van de moeilijkheden waar zij bij de implementatie van de Uruguay-ronde tegenop liepen. Marc Maes van de Belgische ngo-koepel 11.11.11 vertelt: ‘Onder de Uruguay-ronde moesten ontwikkelingslanden hun markten liberaliseren, terwijl hen onder de clausule special and differential treatment tegelijkertijd werd toegezegd dat voor hen andere regels en langere overgangstijden mochten gelden. Veel regels over die speciale behandeling bleven vaag. Helaas is de wens om deze concreter te maken en te monitoren, niet voldoende opgepakt, en ging de Doha-ronde vooral over markttoegang en liberalisering.’  

Grote verschillen in doelstellingen en verwachtingspatronen, uiteenlopende visies over de verdiensten van vrijhandel, economisch eigenbelang – de redenen waarom Doha is mislukt zijn talrijk. Maar wat misschien wel als de belangrijkste reden voor de impasse wordt aangewezen is de positie en rol van de opkomende landen. Terwijl westerse landen menen dat opkomende landen hun verantwoordelijkheid moeten nemen, wijzen de opkomende landen op de vele armen in hun land en vinden zij dat ze nog steeds tot de ontwikkelingslanden moeten worden gerekend. Paolo Garzotti analyseert het vanuit het perspectief van de Europese Commissie: ‘Doha is afgesloten op een moment dat de verhoudingen in de wereld anders lagen. Ironisch genoeg trad China toe tot de WTO op het moment dat de Doha-ronde begon. Toen wisten we nog niet dat de rollen zouden worden omgedraaid. Twaalf jaar later ziet de EU zich geconfronteerd met een crisis en opkomende competitieve economieën zoals India en China. Zij kunnen niet worden vergeleken met kleinere en meer kwetsbare ontwikkelingslanden – we kunnen hen niet dezelfde speciale behandeling geven. Zij hoeven niet absoluut hetzelfde niveau van verplichtingen te hebben als ontwikkelde landen van de WTO, maar er moet een bepaald niveau van wederkerigheid zijn, bijvoorbeeld op het gebied van chemicaliën of informatietechnologie. Wij zien ontwikkelingslanden niet als één blok’, concludeert Garzotti. ‘Als Doha alleen om de minst en minder ontwikkelde landen ging, was het misschien anders gelopen.’

Marc Maes observeert: ‘Westerse landen zeggen: “Ontwikkelingslanden zijn de achterstand aan het inhalen en wij willen ons eerlijk deel van hun groei.” Ontwikkelingslanden zeggen op hun beurt dat westerse landen daarmee hun vooruitgang blokkeren. Ze hebben nog tijd nodig om de kloof te dichten.’

Wat staat er met Doha op het spel? Verschillende studies over de potentiële winsten van de ronde laten sterk uiteenlopende cijfers zien. Zo gaat het bruto mondiaal product (het bruto nationaal product ofwel bnp van alle landen opgeteld) er volgens een studie van het Amerikaanse liberale Peterson Institute 300 tot 700 miljard dollar op vooruit. De winsten zouden gelijk verdeeld zijn over ontwikkelde en ontwikkelingslanden. Een studie van de Wereldbank uit 2005 laat een bescheidener resultaat zien: een winst van 96 miljard, waarvan slechts 16 miljard naar ontwikkelingslanden vloeit. Dit betekent voor deze landen een eenmalige stijging van 0,16 % van het bnp.

Het wordt nog ingewikkelder als uit een studie van het Carnegie Endownment for International Peace blijkt dat de winsten voor ontwikkelingslanden niet gelijk opgaan. Waar China en andere delen van Azië er door Doha op vooruit zouden gaan, lijkt Sub-Sahara Afrika de grote verliezer. Op het gebied van zowel industriële productie als landbouw delven deze landen het onderspit: veel kleine boeren kunnen immers nog niet concurreren op de wereldmarkt.

Zo bekeken is Doha vanuit armoedebestrijdingsperspectief geen nastrevenswaardig ideaal. Progressieve middenveldorganisaties hebben zich dan ook verenigd in het ‘Alternative Trade Mandate Alliance’ dat kort voor de start van de Bali-conferentie een alternatieve visie zal lanceren. De weg voorwaarts? Een complete hervorming van het handelssysteem.