Afgelopen week vond in Oost-Timor de Dili International Conference plaatst. Daar werd gesproken over hoe ontwikkelingsbeleid voor fragiele staten vorm moet krijgen in de Post-2015 Development Agenda. De conferentie borduurde voort op de New Deal, die in december 2011 op de internationale hulpconferentie in Busan werd aangenomen. De New Deal zou een echte ‘game-changer’ worden, werd daar gezegd, maar hoe levensvatbaar is de New Deal eigenlijk en waarom horen we er zo weinig van?

In 2013 leven er anderhalf miljard mensen in gebieden die gekenmerkt worden door fragiliteit en conflict. De hulp bereikt in deze gebieden niet de gewenste resultaten; zo zijn tot op heden geen van de Millenniumdoelstellingen (MDGs) van de Verenigde Naties (VN) behaald. De New Deal for International Engagement in Fragile States (“New Deal”)bouwt voort op dit voortschrijdend inzicht. In december 2011 hebben meer dan 40 landen en organisaties de New Deal ondertekend tijdens de 4th High Level Forum on Aid Effectiveness die plaatsvond in Busan, Zuid-Korea.

Daarover zei Emilia Pires, minister van Financiën van Oost-Timor, destijds in Vice Versa: ‘Hoewel de MDGs ons weliswaar een kader van indicatoren bieden om naar te streven, kunnen wij deze niet bereiken omdat wij als staten de middelen ontberen. De MDGs werken niet voor ons. Deze zijn geheel gericht op armoedebestrijding, maar wij hebben vooral problemen op het gebied van veiligheid. Je kunt wel het onderwijs in een land willen opbouwen, maar wat als de kinderen er te bang zijn om naar school te gaan?’ De toenmalige staatsecretaris van Buitenlandse Zaken, Ben Knapen, sprak in Busan de verwachting uit dat de New Deal echt het verschil kan maken. We zijn nu ruim een jaar verder; wat heeft de New Deal inmiddels gebracht en wat moet er nog gebeuren?

Proefperiode

Een groep van 19 door fragiliteit en conflict getroffen staten bundelde in 2010 de krachten tot de g7+ en zocht samen met internationale partners naar een oplossing voor de achterblijvende ontwikkeling in fragiele staten. Dat werd uiteindelijk de New Deal en het plaatst daarin fragiele staten in de drivers seat om met ondersteuning van internationale partners country-led en country-owned verantwoordelijkheden op te stellen om uit de fragiliteit te komen. Momenteel bevindt de New Deal zich in een proefperiode van 2012-2015 en wordt er door alle partijen gezocht naar de juiste implementatiemethode die recht doet aan de complexiteit en diversiteit van de g7+ landen.

Tijdens de Dili International Conference in Oost-Timor van afgelopen week werd overeengekomen dat, hoewel de specifieke behoefte en prioriteiten onderling verschillen tussen de g7+ landen, human security het speerpunt moet blijven. Men bouwt daarin voort op de New Deal waarin vredesopbouw en staatsopbouw als doelstelling centraal staat om dit te bereiken. De insteek van de conferentie was dan ook het veiligstellen van het belang van human security binnen de Post-2015 Development Agenda van de VN en het ontwikkelen van een geconsolideerde inbreng hierin vanuit de g7+.

Nederlandse bescheidenheid

Nederland heeft samen met Oost-Timor een leidende rol gespeeld bij de totstandkoming van de New Deal en is actief in twee van de zeven pilotlanden, Afghanistan en Zuid-Sudan. Waarom horen we daar zo weinig van? Ronald Wormgoor, van de Directie Stabiliteit en Humanitaire Hulp (DSH) van Buitenlandse Zaken, zegt daarover: ‘De New Deal is een belangrijke stap vooruit. Voor het eerst zijn er internationale afspraken om de problemen in fragiele landen aan te pakken. Natuurlijk wil je dan op de trom slaan en snel resultaat zien. Maar Nederland stelt zich nu juist bescheiden op om te voorkomen dat de New Deal weer een nieuw donordingetje blijkt. Leiders in fragiele landen moeten nu de volgende stap zetten, uiteraard met onze steun.’

Wat moet er nu dan gebeuren? Joost Andriessen, directeur van de DSH: ‘Enerzijds heb je te maken met de noodzaak van universele doelen voor de ontwikkelingsagenda van de toekomst, maar anderzijds is juist voor deze landen een landenspecifieke benadering onvermijdelijk en zijn universele indicatoren moeilijk te vinden. Daarbij is het binnen de Verenigde Naties lastig om niet in een politieke discussie over inmenging in binnenlandse aangelegenheden verzeild te raken. De grootste uitdaging de komende tijd gaat dan ook worden hoe het geïntegreerd kan worden in de ‘post-MDG agenda’.’

Hoe levensvatbaar is de New Deal dan, wat zijn we er dan mee opgeschoten? Mariska van Beijnum, Hoofd van de Conflict Research Unit van instituut Clingendael, vertelt hierover: ‘De meeste uitgangspunten van de New Deal zijn wat dat betreft helemaal niet zo ‘new’ – de internationale gemeenschap werkt al jaren aan een meer specifieke inzet in fragiele staten, bijvoorbeeld via de Fragile States Principles van 2007. Het nieuwe zit hem in het woordje ‘deal’. Dat biedt mogelijkheden voor een politieke dialoog, waarin beide partijen – donorlanden en g7+ landen – gelijkwaardige gesprekspartners zijn. De New Deal biedt bijvoorbeeld een opening om overheden direct aan te spreken op hun legitimiteit en de inclusiviteit van hun politieke systemen – iets wat eerder not done was.

Andersom kunnen de g7+ landen donoroverheden direct aanspreken op de wijze waarop zij hulp leveren. De New Deal moet echter zeker niet worden opgevat als een blauwdruk of een doel op zich, maar veel meer als een instrument om tot meer effectieve ontwikkeling te komen in fragiele staten.’

Niet overtuigd

In theorie is de New Deal de andere benadering waar fragiele staten op zaten te wachten om zo duurzame ontwikkeling mogelijk te maken. Maar hoe zijn de praktijkervaringen uit het veld? Jan Gruiters, algemeen directeur van IKV Pax Christi is nog niet zo overtuigd van de whole of society benadering van de New Deal: ‘Dat zie ik in de praktijk nog onvoldoende. De New Deal is toch vooral een gouvernementele benadering terwijl gebrek aan vertrouwen tussen burgers en overheid juist de kern van fragiliteit is. De New Deal bevat wel verwijzingen naar het civiele perspectief maar de uitwerking blijft vaag en zwak.

In Ituri, een provincie in de Democratische Republiek Congo, hebben we bijvoorbeeld honderden vredes commissies opgericht. Zij bespreken op lokaal en regionaal niveau veiligheidsproblemen met lokale autoriteiten, traditionele chiefs, leger en veiligheidsdienst. Daar wordt naar geluisterd tot men op een rode lijn stuit, tot men op grote economische en politieke belangen stuit. Juist dan zou samenwerking tussen een civiele bottom-up een gouvernementele top-down benadering gewenst zijn, aangezien overheden simpelweg over meer capaciteiten beschikken dan een IKV Pax Christi.’

Op de vraag of dat is wat de New Deal dan kan bewerkstelligen antwoordt Gruiters dat de Peacebuilding and Statebuilding Goals aangeven dat dit wel de prioriteiten zijn, maar ook dat hij juist op dit punt nog niet zoveel goede voorbeelden heeft gezien waar de meerwaarde van een whole of society benadering wordt benut. Gruiters: ‘In de praktijk blijft het ongelofelijk moeilijk en spelen er veel politieke gevoeligheden. De lakmoesproef voor de New Deal zit hem dan ook in de implementatie.’

Lobby

Het maatschappelijk middenveld zit echter niet stil. Peter van Sluijs, die verbonden is aan Cordaid en onder andere verantwoordelijk is voor het secretariaat dat de betrokkenheid van de Civil Society Organisation binnen de International Dialogue on Peacebuilding and Statebuilding (IDPS) verzorgt, doet er alles aan om op internationaal niveau de rol van het maatschappelijk middenveld onder het voetlicht te brengen en voor de pilot landen van de New Deal een directe link te leggen tussen de betrokken partijen. Van Sluijs: ‘De New Deal betekent niet ineens dat er meteen een andere manier van informatievergaring is of dat het ontwikkelingsparadigma veranderd is, maar we proberen ons sterk te maken voor een gecoördineerde en inclusieve implementatie. Hoe zijn de ervaringen in land X en in hoeverre kunnen we daar iets mee doen in land Y? Dat kaarten we dan aan binnen de IDPS en op die manier proberen we het maatschappelijk middenveld zo optimaal mogelijk in dialoog te krijgen met de donorlanden en de g7+ landen.’

Met de uitspraak  ‘Van New Deal naar Real Deal, dat is een soort lobby’, onderschrijft van Sluijs echter wel de kritiek van Gruiters dat de rol van het civiele perspectief op dit moment nog onvoldoende verankerd is in de New Deal.

Boodschap voor minister Ploumen

Tot slot, in het kader van de nieuwe ministerpost voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking waar beleid op basis van samenhang tussen hulp, handel en veiligheid zal worden gevoerd heeft Gruiters van IKV Pax Christi nog een advies aan minister Ploumen:  ‘Het budget Internationale Veiligheid dat vanaf 2014 beschikbaar komt zou in functie moeten staan van de New Deal. Dat schept focus, met human security als speerpunt. Tegelijkertijd sluit het ook een aantal zaken uit, bijvoorbeeld bondgenootschappelijke verplichtingen die samenhangen met de bestrijding van terrorisme, dat is een taak voor defensie.

Daarnaast zou het revolverend fonds voor mkb-investeringen in ontwikkelingslanden specifiek moeten worden ingezet voor risicomitigatie. En waar is dat het grootst? In fragiele staten waar naast veiligheid en recht werkgelegenheid voor jonge mensen cruciaal is. Hanteer de New Deal als kader voor het budget Internationale Veiligheid en het revolverdend fonds. Dat is goed voor de coherentie en voorkomt dat beleid alle kanten op gaat.’