Als we als criterium  stellen dat de hulp bij moet dragen aan duurzame armoedevermindering, is een groot deel van de Nederlandse hulp niet effectief. Dat stelt wetenschapper Wiet Janssen in zijn nieuwe opiniebijdrage.

De afgelopen jaren is er steeds meer discussie gekomen over de effectiviteit van de ontwikkelingshulp. Dat is ook logisch, het is ook een belangrijk thema. De euro’s die we aan de hulp uitgeven maar niets opleveren zijn weg, en we kunnen ze niet meer besteden aan andere hulp, of bijvoorbeeld aan de verzorging van de bejaarden in ons eigen land. Er is dus alle reden om kritisch te kijken naar die effectiviteit.

Naar aanleiding van de reactie van de regering op het WRR-rapport was er op 18 april een hoorzitting van de Tweede Kamer. Ook ik was, naast drie andere personen uit de wetenschap, uitgenodigd om vragen te beantwoorden. Vóór de vragen werden gesteld kreeg ieder van ons drie minuten om zijn/haar visie te geven. Ik heb in mijn drieminuten speech over de effectiviteit van verschillende soorten hulp gesproken. Ik heb als criterium gekozen dat de hulp substantieel moet bijdragen aan duurzame (d.w.z. blijvende) armoedevermindering. Ik wil hier graag nog eens mijn visie uiteenzetten, in iets meer detail dan in die hoorzitting, want drie minuten zijn wel erg kort. En ik hoop natuurlijk op een levendige discussie.

1. Een groot deel van de ontwikkelingshulp heeft een gunstig effect, maar dat is niet duurzaam

Het gaat daarbij om goederen en diensten die verbruikt worden of een beperkte levensduur hebben. Voorbeelden:

• Medische verzorging, voedselhulp etc.: natuurlijk is het zinvol mensen die ziek zijn of honger lijden te helpen. Voor de mensen die het betreft kan die hulp een enorm verschil maken. Bijvoorbeeld, van aidspatiënten die behandeld worden stijgt de gemiddelde levensverwachting aanzienlijk. Maar dit soort hulp heeft niet blijvende armoedevermindering als doel, en draagt daar dan ook niet aan bij. De mensen blijven afhankelijk van de hulp. Stopt de hulp, dan stopt ook het effect.
• Waterpompen, ziekenhuisapparatuur, wegen, drainagekanalen voor regenwater, etc: die hebben ook een onmiddellijk positief effect op de levensomstandigheden en de kansen van de mensen. Maar in de armste landen ontbreekt het bijna altijd aan geld, kennis en organisatie, en daarom komt er vaak maar weinig terecht van onderhoud, reparatie en vervanging (Miert en Binamungu[1], Carroll[2]). Die voorzieningen zijn meestal binnen een paar jaar al niet meer bruikbaar. Ook die leiden dus niet tot duurzame armoedevermindering.

Dit soort hulp is dus niet gericht op ontwikkeling en zelfredzaamheid, en wordt dan ook voortdurend herhaald (voorbeeld: waterpompen in Shinyanga, Tanzania zie voetnoot 1). Daarmee bedoel ik niet dat je zulke hulp niet moet geven. Nogmaals: natuurlijk moeten we mensen in nood helpen. Maar de oorzaak van de armoede wordt er niet door aangepakt.

2. Bij hulp voor lager onderwijs is de lokale bijdrage onvoldoende, en het onderwijs is vaak niet relevant voor de doelgroep

Het lager onderwijs is vaak zo slecht van kwaliteit dat maar een klein deel van de kinderen redelijk leert lezen en schrijven. Dat ligt vooral aan het niveau van de leraren. De regeringen van de ontvangende landen hebben onvoldoende geld om in alle scholen goede leraren aan te stellen, of ze geven daar te weinig prioriteit aan. Kinderen uit arme gezinnen op het platteland hebben bovendien niets aan lezen en schrijven; die gaan als ze tien zijn weer maïs verbouwen of vee hoeden. Wat ze daarvoor nodig hebben is kennis van landbouw of veeteelt, maar daar wordt op de lagere school geen aandacht aan besteed. Als ze in de stad wonen hebben ze misschien wel iets aan lezen en schrijven, maar het ontbreekt ze aan vakkennis om een inkomen te verdienen. En in arme gezinnen is er uiteraard geen geld voor een vervolgopleiding (Sachs[3], Williams[4], Bergmann[5], TADREG[6] ).

3. In een aantal gevallen heeft de hulp negatieve bijeffecten, die het positieve effect grotendeels teniet doen

• Waar voedsel schaars is leidt schoon drinkwater dicht bij de huizen tot meer kinderondervoeding. Dat werkt als volgt. De vrouwen hoeven dan niet meer zo ver met het water te sjouwen. Ze zijn daardoor fitter en daarom krijgen ze meer kinderen, ca. een derde meer. De hygiëne verbetert en daarom blijven er ook meer kinderen leven. Er komt echter niet meer voedsel. Vooral de kinderondervoeding neemt daarom toe. Er komen dus méér kinderen dan voorheen, ze hebben andere kwalen, maar zijn even zwak (Gibson en Mace[7], statistische data van de WHO[8] en DHS[9]). Waar voedsel schaars is leidt medische zorg tot hetzelfde effect.
• Betere medische zorg leidt niet tot een gezondere bevolking. Er wordt vaak beweerd dat medische zorg bijdraagt aan een betere gemiddelde gezondheidsstatus en dat daardoor de productiviteit zou stijgen, en dat zou dan weer bijdragen aan de economische ontwikkeling en aan armoedevermindering. Maar dat blijkt niet zo te zijn. In alle ontwikkelingslanden in Afrika zijn de mensen gemiddeld 13% (plus of min 1%) van hun leven ziek (WHO[10]). Dat bij betere medische zorg dat percentage niet afneemt komt omdat zieke mensen dan ook langer blijven leven met hun ziekte. Gezondheidszorg leidt dus niet tot een hogere productiviteit, en draagt dus ook niet bij aan economische groei en duurzame armoedevermindering. Dat wil natuurlijk niet zeggen dat we de hulp op dat gebied dan maar moeten stoppen. Overigens is het wel zo dat naarmate landen welvarender worden de kwaliteit van de gezondheidszorg verbetert en de levensverwachting toeneemt.

4. Pogingen om de sociale cultuur te beïnvloeden via hulp hebben vaak weinig effect

In veel gevallen wordt gepoogd om via de hulp de sociale cultuur in het ontvangende land te veranderen. Dat is meestal niet succesvol. Voorbeelden van doelen op dat gebied zijn:

• Het invoeren van een democratisch systeem en van een modern rechtsstelsel. Vooral in Afrika is de besluitvorming veelal top-down: de machthebbers nemen de besluiten en de ondergeschikten voeren die uit. Democratie betekent er dat de grootste etnische groep de verkiezingen wint en de macht naar zich toetrekt. Door de corruptie functioneert het rechtssysteem nauwelijks. Echte democratie en een werkelijke rechtstaat krijgen pas een kans als er een middenklasse ontstaat (Anderson[11], Moore[12]). Dat is meestal zo als het inkomen per hoofd is gestegen tot omstreeks de $7000 (koopkracht, d.w.z. gecompenseerd voor prijsniveau). Tunesië is daar nu ongeveer. Ook de corruptie is er al wat minder (CPI van 4.3, vergelijkbaar met Letland, Slowakije en Kroatië – Transparency International[13]). Maar de andere Noord-Afrikaanse staten zijn daar nog ver van verwijderd.
• Het verbeteren van de positie van vrouwen, b.v. op het gebied van seksuele en reproductieve gezondheid en rechten (SRGR). Inspanningen op dat gebied hebben meestal maar weinig effect, vooral als die van bovenaf komen (IOB[14]). Er zijn wel veel voorbeelden van projecten waarin het genereren van inkomen een belangrijke plaats inneemt, en waarbij vrouwen een belangrijke rol spelen en daardoor ook een sterkere positie krijgen (b.v. The Hunger Project[15], Wittenberg en Banning[16]). Systematische studies van de effecten van inspanningen om de positie van vrouwen te verbeteren zijn mij verder niet bekend.

5. Grote hoeveelheden hulpgeld dragen bij tot Dutch disease en economische stagnatie

Het grootste deel van de hulp (onverschillig het soort hulp) wordt gebruikt om lokale goederen en diensten te betalen. Daartoe worden de euro’s, dollars etc. van de hulp eerst omgewisseld in lokale valuta. Dat leidt tot een grote vraag naar de lokale munt en tot een hoge wisselkoers, en daarom tot een hoog prijspeil en kostenniveau. (Het fenomeen wordt ‘Dutch disease’ genoemd omdat het voor het eerst serieus bestudeerd is toen in Nederland door de aardgasinkomsten het kostenniveau omhoog ging.) Afrika is ongeveer een derde tot de helft duurder dan Zuid-Azië (Wereld Bank[17]).  Boeren en bedrijven kunnen daarom niet concurreren met importen (Sachs en Warner[18], Rajan en Subramanian[19]). Vooral arme boeren met weinig kennis en een lage productiviteit redden het niet, zo’n 50% van de boeren in Afrika produceert alleen voor eigen gebruik (IPC[20]). Ook de arbeidsinsentieve industrie komt in Afrika nauwelijks van de grond (Wereld Bank[21], World Trade Organization[22]). In Zuid en Oost Azië ontstaan dankzij de industriële ontwikkeling steeds meer banen, en in Afrika is dat vrijwel niet het geval. Grote sommen hulpgeld leidt dus tot stagnatie. Bovendien kan er hulpafhankelijkheid optreden: ‘De donor zorgt er wel voor’.

6. De overdracht van kennis waarmee mensen een inkomen kunnen verdienen heeft wel effect

Als mensen een product kunnen maken of een dienst leveren waarvoor anderen voldoende willen betalen zijn ze niet meer arm. Het maakt niet uit of het een overschot is van de landbouwproductie, een transportactiviteit, een product uit een eigen werkplaats, of een baan bij een werkgever, zolang het maar geld opbrengt. Mensen die een redelijk inkomen hebben kunnen zelf hun voedsel en hun medicijnen kopen, samen kunnen ze de reparatie van de pomp betalen, etc. Dan is er geen honger meer, en dan heeft schoon drinkwater niet meer het bijeffect dat het grotere aantal kinderen leidt tot meer kinderondervoeding. Hulp die mensen in staat stelt een inkomen te verwerven pakt de oorzaak van het probleem aan: de armoede. Voorbeelden zijn de ontwikkeling van het dorp Dickson in Malawi[23], the Hunger Project[24], en de ontwikkelingsstrategie van Vietnam[25],[26]. Ook in veel andere programma’s wordt veel kennis overgedragen, ook vaak ongepland, bijvoorbeeld in de samenwerking tussen Nederlandse ontwikkelingswerkers en lokale mensen. Nederlandse bedrijven met een lokale vestiging, consulting bureaus, experts met langdurige ervaring etc. kunnen samen met lokale organisaties marktgeoriënteerde  opleidingstrajecten opzetten. Afhankelijk van de branche kunnen ook hulp op het gebied van sociale organisatie en geld voor investeringen noodzakelijk zijn. Kinderen uit arme gezinnen zouden op de lagere school al praktische vaardigheden moeten leren, ze gaan immers op hun tiende al aan het werk en krijgen vrijwel nooit vervolgonderwijs.

7. BuZa is niet geschikt om verantwoording te dragen voor het effect van de hulp

BuZa beperkt zich ertoe geld te doneren aan partnerorganisaties, zoals grote en kleine NGOs, internationale organisaties als de EU, de Wereldbank en de VN, en de regeringen van de partnerlanden. BuZa is niet betrokken bij de implementatie van de hulp, en zelfs de monitoring van activiteiten wordt tegenwoordig overgelaten aan die partners zelf (BuZa[27]). BuZa kan ook niet anders want haar medewerkers beschikken niet over inhoudelijke kennis van de thema’s. De grote NGOs en de grote internationale organisaties zijn vaak evenmin in staat om te beoordelen wat er van hun inspanningen terecht komt, want ook zij zijn maar zelden rechtstreeks betrokken bij de uitvoering en weten dus maar weinig van wat er in de praktijk gebeurt. BuZa heeft wel een goede evaluatieafdeling, het IOB. In de meeste gevallen concludeert het IOB dat de doelen van het geëvalueerde programma niet behaald werden (IOB[28]). De evaluatie verschijnt echter pas een jaar of twee nadat het programma beëindigd is. En dan is er al lang een nieuw programma voor dat zelfde thema, en dan interesseert niemand zich nog voor wat er jaren geleden is gebeurd. Daarom worden dezelfde fouten eindeloos herhaald.

De remedie is volgens mij om Nederlandse experts te laten participeren in de uitvoering van de projecten. Zij zijn in staat om al in een vroeg stadium op te merken dat er dingen misgaan, en ook om daar iets aan te doen. Daarmee bedoel ik niet dat we terug moeten naar de situatie waarin de Nederlandse experts het project uitvoeren en de lokale medewerkers er een beetje bijbungelen, zoals dat in vroeger jaren wel gebeurde. Ik zie ze meer als adviseurs van de lokale politici en de uitvoerende organisaties. In de samenwerking kan ook kennisoverdracht plaatsvinden.

Verder is het zo dat de Nederland hulp maar 5% bedraagt van de totale internationale hulp (DAC[29]), en dat de hulp maar één van vele invloeden is die het welzijn in ontwikkelingslanden beïnvloeden, naast bijvoorbeeld het beleid in het ontwikkelingsland, het weer, conflicten, importen van gesubsidieerde producten uit de EU, etc. Er is dus geen één op één relatie tussen Nederlandse hulp en ontwikkeling.

Samenvattend: een groot deel van de hulp, bijvoorbeeld medische zorg en andere publieke voorzieningen, heeft wel degelijk een positief effect op de levensomstandigheden van de bevolking. Maar dat effect is niet duurzaam, want het leidt niet tot zelfredzaamheid: als de hulp stopt houdt het effect ook op. Verder zijn er allerlei omstandigheden en bijeffecten die ertoe leiden dat de resultaten van de hulp vaak tegenvallen. De grote hoeveelheden harde valuta die naar arme landen gaan, zorgen daar voor een hoog prijsniveau waardoor vooral arme boeren en arbeidsintensieve industriële bedrijven niet kunnen concurreren met importen. Kennisoverdracht gericht op het genereren van inkomen, eventueel aangevuld met wat geld en sociale organisatie, werkt vaak wel. BuZa verdeelt geld onder allerlei organisaties maar weet niet wat ermee gebeurt, laat staan dat ze weet wat er het effect van is. Maar de Nederlandse hulp maakt maar een klein deel uit van de wereldwijde hulp, en naast hulp zijn er allerlei andere factoren die een rol spelen bij het verergeren of verminderen van armoede.

Conclusie

Er zijn allerlei verschillende soorten hulp, en de effecten ervan hangen af van allerlei factoren die vaak niet exact vast te stellen zijn. Daarom is het heel moeilijk om een kwantitatieve uitspraak te doen over het totale effect van de Nederlandse hulp. Wel is duidelijk dat een groot deel van de hulp niet gericht is op duurzame armoedevermindering, en daar ook niet toe leidt. Maar dergelijke hulp doet waarschijnlijk ook niet veel kwaad, al leidt die soms tot hulpafhankelijkheid. Sommige vormen van hulp hebben negatieve bijeffecten waardoor het netto-effect zeer gering is. De grote hoeveelheden hulpgelden die naar de ontwikkelingslanden stromen hebben een duidelijk negatief effect. Maar in de meeste projecten en programma’s zit ook een component kennisoverdracht, zelfs al is die niet gepland. Die draagt ertoe bij dat er langzaam maar zeker steeds meer kennis en kunde in de ontwikkelingslanden terecht komt. Ik denk daarom dat er alles bij elkaar toch enig positief effect is. Maar het effect zou vele malen groter zijn als de hulp specifiek gericht werd op de overdracht van kennis, gericht op het verwerven van inkomen.

 

Wiet Janssen