Een van de punten waarop de oppositie en staatssecretaris Knapen elkaar vorige week tijdens het begrotingsdebat Buitenlandse Zaken niet konden vinden, was de hoogte van de Nederlandse bijdrage aan de International Development Association (IDA) van de Wereldbank. Volgens de oppositie kon die bijdrage gemakkelijk omlaag, maar de staatssecretaris hield voet bij stuk: de Wereldbank is effectief en het is van belang dat Nederland  ‘een plek aan tafel’ aan de tafel behoudt. Wat is IDA precies? Is de Wereldbank wel zo effectief? En hoe belangrijk is die Nederlandse geldelijke bijdrage eigenlijk? In dit artikel wordt het IDA-fonds van de Wereldbank kritisch onder de loep genomen.

De Nederlandse bijdrage aan het IDA-fonds van de Wereldbank was een van de heetste hangijzers van het Kamerdebat van vorige week. Nederland vervijfvoudigt bijna haar bijdrage: van 50 miljoen in 2010 naar 292 miljoen in 2011. De oppositie viel de staatssecretaris hier stevig op aan. Hoe kon hij nu zo’n groot bedrag uittrekken voor een fonds waarvan de effectiviteit niet is bewezen, terwijl de aidswezen en maatschappelijke organisaties moeten creperen, zo luidde het verwijt.

Staatssecretaris Ben Knapen wilde in eerste instantie geen duimbreed toegeven. De Wereldbank was een effectieve organisatie, zo vond hij. Bovendien was het belangrijk dat een klein land als Nederland zijn plek aan de onderhandelingstafel behield. Uiteindelijk gaf hij een kleine handreiking: hij stemde ermee in om tien miljoen van de begroting voor de Wereldbank over te hevelen aan aidsbestrijding. Daarmee komt het bedrag uit op 282 miljoen. Gezien het grote bedrag dat nu alsnog naar de Wereldbank toegaat, kan geconcludeerd worden dat Ben Knapen heeft gewonnen op dit punt. De Wereldbank blijft prioriteit.

Wat is IDA nu precies? Om welke bedragen ging het? En is die Nederlandse geldelijke bijdrage nu wel echt zo belangrijk?

IDA 14, 15 en 16

IDA is de International Development Association van de Wereldbank. Het gaat hierbij om een  fonds dat rentevrije, lange-termijn leningen geeft aan de 79 armste landen ter wereld. Iedere drie jaar worden de fondsen aangevuld. Daarbij zeggen donoren bepaalde bedragen toe die ze storten in het fonds. Donoren kunnen hun beloofde bedragen over een periode van negen jaar betalen. Nederland doet dit meestal binnen zes tot zeven jaar. De laatste aanvulling was IDA-15. Nederland heeft een aandeel van 3 % in IDA-15 en hoort daarbij tot de top 10 van landen met de hoogste contributie.

Over IDA-16 wordt dit jaar onderhandeld. Omdat dit de laatste middelenaanvulling is voor 2015 – het jaar van de deadline voor de Millenniumdoelen, heeft de Wereldbank donoren opgeroepen veel geld in het fonds te storten. In haar preferred scenario zouden alle donoren hun uitgaven met in ieder geval 5 % verhogen.

Op dit moment moet Nederland nog voor IDA 14 en IDA 15 haar afbetalingen doen. Om deze betalingen (deels) af te lossen, is voor 2011 voor 292 miljoen euro aan uitgaves aan de Wereldbank in de Rijksbegroting opgenomen. Het is dus niet zo dat Nederland opeens gekozen zou hebben voor vijf keer zoveel multilaterale hulp: het gaat om betalingsverplichtingen die Nederland in het verleden is aangegaan die de regering nu wil voldoen.

Nederland zal in 2012 beginnen met de afbetalingen aan IDA 16 en is van plan dit bedrag in zes jaar af te lossen. Volgens de verklaringen van staatssecretaris Knapen en het Ministerie van Financiën – omdat ook dit ministerie beslist over de Wereldbank – zet Nederland tijdens de onderhandelingen van de Wereldbank voor IDA-16 in op behoud van de Nederlandse bijdrage op het oude niveau. Maar tegelijkertijd gaf Knapen tijdens het Wetgevingsovereg ook aan dat hij het belangrijk achtte aan de oproep van de Wereldbank, om de uitgaves aan IDA-16 met 5% te verhogen, gehoor te geven. Als andere landen namelijk ook hun bijdrages aan IDA-16 omhoog schroeven, dan kan Nederland immers niet achterblijven om toch het aandeel van 3 % dat Nederland nu heeft in de Wereldbank, te behouden.

In de Rijksbegroting is op dit moment 608,4 miljoen euro begroot (een bedrag dat nog gecorrigeerd moet worden met inflatie). Nederland zal dit pas vanaf 2012 gaan uitkeren. Die 608,4 miljoen euro is bijna 5% meer dan het toegezegde bedrag voor IDA-15, dat 584,4 miljoen euro was. Het kan dus zijn dat de regering daarmee gehoor geeft aan het ‘preferred scenario’ dat de Wereldbank voor ogen had. Tegelijkertijd is dit ook een minieme stijging, dus het klopt evenwel dat met dit bedrag de Nederlandse bijdrages op het oude niveau zouden blijven.

Een groot bedrag aflossen

Op IDA 16 en de onderhandelingen komen we later terug, nu terug naar de begroting voor 2011. Was het nu echt nodig nu in één keer zo’n groot bedrag af te lossen?

De regering zei dat het niet mogelijk was IDA 14 vooruit te schuiven omdat deze in 2011 voldaan moest zijn. De betalingsverplichting voor IDA 14 was echter in 2005 aangegaan. Zou Nederland de termijn van negen jaar in acht houden, en niet als het ‘beste jongetje van de klas’ de betaling in zes jaar voldoen, dan hoeft dus pas voor 2014 de betalingen zijn afgerond.

Dat betekent dat het bedrag gespreid had kunnen worden tot 2014 en dat niet nu in één keer zo’n 100 miljoen (de precieze bedragen zijn nog niet bekend, omdat de bezuinigingen van 50 miljoen euro nog berekend moeten worden) naar IDA 14 zou hoeven gaan. Wat betreft IDA 15 moeten in 2016 de betalingen zijn voldaan. De regering kiest er echter voor de betaling in 2014 al af te ronden, met voor 2011 een groot bedrag van zo’n 200 miljoen euro op de agenda.

Knapens vasthoudendheid aan de Wereldbank

Ben Knapen, en ook zijn partijgenoot Kathleen Ferrier, zagen hoe dan ook niets in het  voorstel om IDA 14 en 15 vooruit te schuiven. Het zou later alsnog op het bordje van de Nederlandse begroting komen. Hier zit wel iets in: het gaat om verplichtingen die Nederland is aangegaan, dus ze moeten sowieso een keer betaald moeten worden. Toch is het opmerkelijk dat de regering uitgerekend in 2011, een jaar waarin zoveel bezuinigd moet worden, zo’n grote klap wil maken met de afbetalingen. En waarom zou Nederland zo stevig vast moeten houden aan de zelf opgelegde zes jaar termijn, terwijl de wettelijke termijn van negen jaar de begroting wat meer lucht zou geven? De vasthoudendheid van Knapen kwam hem op een kritische vraag van Sjoera Dikkers van de PvdA  te staan: ‘Waarom wil de staatssecretaris niet toegeven op dit gebied? Wat zit hier achter?’

De indruk die Ben Knapen in eerste instantie wekte, is dat door een fatsoenlijke geldelijke bijdrage, Nederland haar invloed beter kan doen gelden. Maar in feite gaf Knapen verschillende signalen over of de relatief hoge bijdrage aan de Wereldbank wel of niet voortkomt uit de wens Nederlandse invloed te doen gelden. Tijdens het Begrotingsdebat zei hij: ‘De suggestie die wordt gewekt dat dat geld daar zo nodig heen moet omdat wij willen meepraten, werp ik verre van mij. We hebben kritisch gekeken naar waarvoor het geld wordt besteed. IDA is welbesteed geld.’  Maar ook zei hij ‘Via onze bijdrage — dat is niet de reden, maar het telt mee – houden wij onze stem en onze invloed in de Wereldbank, in een belangrijke multilaterale instelling. Dit past bij Nederland en bij de continuïteit van onze relatie tot de buitenwereld.’

De Nederlandse invloed bij de Wereldbank

Ben Knapen is er dus zelf genuanceerd over. In ieder geval is het de moeite waard die geldelijke bijdrage nog eens kritisch onder de loep te nemen. Zou het uitsmeren van IDA 14 en 15 over meerdere jaren de Nederlandse invloed teniet doen? Dit valt zeer te betwijfelen. Jeroen de Lange, oud-econoom bij de Wereldbank: ‘IDA kun je zien als een grote bak met geld: Nederland doet geld in een groot aquarium en vervolgens stroomt dat er in verschillende kraantjes uit. Als Nederland een bepaald bedrag in die bak stort, dan betwijfel ik of je echt aan invloed mist als je er een of twee jaar langer doet om dat bedrag te betalen.’

Het gaat er dus om dat Nederland haar belofte nakomt en het totaalbedrag uiteindelijk betaalt, maar over hoeveel jaar dit uitgespreid wordt, maakt niet heel veel uit (zolang het maar binnen de wettelijke bepaling van negen jaar zal blijven).

En maakt het veel uit hoe hoog die geldelijke bijdrage is? Maakt het dus iets uit of Nederland haar bijdrage verhoogt voor IDA-16? De stemverhoudingen in de Wereldbank worden voor 20 % bepaald door de IDA-bijdrage en 75 % door economisch gewicht. Het telt dus mee, maar is niet van doorslaggevend belang.

Wel is het verstandig om andere landen bij te houden zouden die ook meer geld gaan geven aan de Wereldbank, als Nederland verzekerd wilt blijven van een plekje in het dagelijkse bestuur van de Wereldbank. Maar als je eenmaal in de Board zit, is de kwaliteit van de bewindvoerder van veel groter belang dan de stemverhouding, volgens Jeroen de Lange. ‘Als je daar een zwaargewicht neerzet, zul je meer invloed hebben. De vorige bewindvoerder Wijffels genoot veel aanzien en had veel gezag.’

En dan is het nog maar de vraag wat Nederland doet met de door Knapen zo gewilde invloed. Jeroen de Lange: ‘Wij zijn erg loyaal aan wat er door de Wereldbank technocraten wordt voorgesteld. Het belangrijk vinden dat je invloed hebt, veronderstelt dat je allerlei ideeën hebt, dat je overtuigd bent welke kant dingen op moeten gaan. Daar heb ik de afgelopen tijd niet veel van gezien van de kant van Nederland.’

De Lange heeft dan ook weinig vertrouwen in de professionaliteit van het ministerie van Buitenlandse Zaken. ‘Het ministerie is te slecht georganiseerd en heeft te weinig kwaliteit om werkelijk invloed te kunnen organiseren. Buitenlandse Zaken schiet zwaar te kort op het gebied van ontwikkelingssamenwerking.’ Als een van de bijdragers aan het WRR-rapport, pleit hij dan ook nadrukkelijk voor een NLAID:  ‘Alleen als we een NLAID oprichten (dat kan evt ook binnen BZ) is echte professionaliteit te organiseren. Algemene diplomaten kunnen het gewoon niet.’

Wat te doen met je invloed?

Ook Nicole Metz van OxfamNovib erkent dat Nederland in het algemeen weinig haar invloed doet gelden. Toch roept de organisatie de regering op om nu echt het verschil proberen te maken. Metz: ‘Juist in deze fase van voorbereiding op IDA-16 is er een kans om goede afspraken te maken voor de ontwikkelingsgelden. Nederland zou dan ook de komende maanden extra moeten investeren in dit proces, zodat IDA 16 onder heldere en goede voorwaarden van start gaat.’ Die ruimte is er tot en met april 2011: dan vindt het voorjaarsoverleg plaats waar definitief over het IDA beleid gestemd gaat worden. Metz: ‘Als Nederland nu een stevige inbrengt heeft, creëert dat ook meer gelegenheid op invloed in de periode daarna.’

Waar zou die inbreng uit moeten bestaan? Volgens een verklaring van Oxfam Novib is er specifieke aandacht nodig voor de koppeling tussen IDA investeringen en de voortgang op de millenniumdoelen. Ook zouden er meer fondsen naar de armste landen moeten gaan. Op het gebied van onderwijs ging namelijk meer dan de helft van de IDA investeringen naar slechts drie landen: India, Pakistan en Bangladesh. Er was slechts weinig geld over voor de armste landen in Sub Sahara Afrika.

Ook zou Nederland zich hard moeten maken om IDA transparanter te maken. Er bestaat namelijk nog teveel mist over wat precies de effectiviteit is van de Wereldbank. Er zijn wel enkele rapporten, maar die laten niet zien wat precies de effecten op armoedebestrijding zijn geweest. Nicole Metz: ‘Van MFS-organisaties wordt verwacht dat wij over ons werk gedegen verantwoording afleggen. Terecht. Maar eis dat dan ook van de Wereldbank.’

Effectiviteit

Over die effectiviteit valt nog het een ander te op te merken. Behalve de invloed van Nederland, gaf Knapen de effectiviteit van de Wereldbank als reden op voor het belang dat Nederland hecht aan deze instelling. Maar in feite bestaat er bestaat nogal wat mist over wat precies de effectiviteit is van de Wereldbank.  Anouk Franck (Both ENDS): ‘De Nederlandse regering heeft nog nooit zelf een onafhankelijke evaluatie laten uitvoeren die puur gericht is op de effectiviteit van de Wereldbank voor de Nederlandse ontwikkelingsprioriteiten. Nederland vindt dat de Wereldbank haar eigen beleid voldoende evalueert en baseert zich op die informatie.’

Volgens Anouk Franck klopt het dat de Wereldbank met haar Independent Evaluation Group (IEG) rapporten soms met kritische blik naar de eigen resultaten kijkt. ‘Maar de IEG blijft een onderdeel van de Wereldbank. En de keuzes van wat er wel of niet wordt geëvalueerd, worden gemaakt door diezelfde bank.’

Voor het vergroten van de transparantie over de effectiviteit van de Wereldbank, is ook een rol weggelegd voor de Tweede Kamer. Volgens Pieter Janssen (BOTH ENDS) zou de Tweede Kamer haar controle op dit punt kunnen aanscherpen. Janssen: ‘Het zou goed zijn wanneer het Nederlands parlement om een evaluatie verzoekt van de effectiviteit van de Nederlandse bijdrage.’ De Kamer zou bijvoorbeeld kunnen vragen om de introductie van een jaarverslag van de regering over haar Wereldbank-IMF beleid, zo suggereert hij. Dit gebeurt ook in België.

Zo’n controlemechanisme is niet overbodig, want er is reden om kritisch te zijn tegenover de effectiviteit van de Wereldbank. Anouck Franck: ‘Er zijn kritische boeken over de Wereldbank verschenen, zoals The World Bank and the Gods of Lending van Steve Berkman, die zelf 16 jaar voor de Wereldbank heeft gewerkt. Hij geeft aan dat binnen de Bank de logica overheerst waarbij het liefst grote sommen geld per project worden uitgegeven – waarbij risico’s dikwijls willens en wetens worden genegeerd en corruptie een grote rol speelt. Dit heeft natuurlijk consequenties voor de effectiviteit in het bestrijden van armoede.’

Franck: ‘Daarnaast is het van belang om te volgen of de Wereldbank de IEG aanbevelingen wel voldoende vertaalt naar veranderingen in beleid. Uit een evaluatie in 2008 naar de resultaten van de Wereldbank op het gebied van het ondersteunen van milieuvriendelijke en duurzame ontwikkeling, blijkt bijvoorbeeld dat de bank milieuaspecten onvoldoende borgt in haar landenprogramma’s. Terwijl de steun aan hernieuwbare energieprojecten toeneemt, legt de Bank in haar energieportfolio bijvoorbeeld nog steeds een grotere voorkeur aan de dag voor grootschalige dammen en kolencentrales. Dit terwijl duurzame ontwikkeling een belangrijke prioriteit is voor het Nederlandse ontwikkelingsbeleid.’

Begrotingssteun

Bij de hulp die Nederland aan de Wereldbank geeft en de Nederlandse invloed daarop, is nog een kritische kanttekening te plaatsen. Het strookt namelijk niet met de visie dat er geen begrotingssteun meer zal worden gegeven aan regimes die niet voldoen aan de criteria voor ‘goed bestuur’. 25 % Van de IDA-uitgaves wordt voldaan als directe begrotingssteun.

Volgens Jeroen de Lange heb je als land absoluut geen grip op hoe de begrotingssteun vormgegeven wordt. Jeroen de Lange, die drie jaar lang betrokken is geweest bij de PRSC (Poverty Reducation Support Credit; de begrotingssteun van de Wereldbank): ‘Het PRSC- instrument wordt volkomen a-politiek ingezet, conform mandaat van de Wereldbank. Als je af en toe ook een politiek signaal wilt afgeven (bijvoorbeeld richting iemand als Paul Kagame, de president van Rwanda) en je geeft helemaal geen bilaterale begrotingssteun meer, dan heb je in feite een instrument uit handen gegeven. Zo’n land blijft namelijk nog wel Nederlands geld ontvangen in de vorm van begrotingssteun, maar dan via de Wereldbank ’ Laat Rwanda nu precies het land dat Nederland niet wil steunen via algemene begrotingssteun.

IDA-16: een recordbedrag naar de Wereldbank?

Terug naar de Nederlandse bijdrages aan IDA-16. Tijdens het Begrotingsdebat vonden namelijk interessante ontwikkelingen plaats. Dinsdag 14 en woensdag 15 december kwamen 51 donoren bijeen om te vergaderen over IDA16. Bekend is geworden dat 51 donorlanden gezamenlijk een recordbedrag van 37 miljard euro willen schenken aan de Wereldbank: een stijging van 18 % ten opzichte van IDA-16, volgens de Wereldbank. Robert Zoellinck, president van de Wereldbank vertelde vol enthousiasme over de grote steun die donoren boden aan de instelling, in zulk zwaar economisch weer.

Maar zijn die donorgelden wel zo omhoog gegaan, zoals de berichtgeving suggereert? Volgens een berekening van het Bretton Woods project, zijn de bijdrages voor IDA-16 in reële termen met 12,3 % omhoog gegaan ten opzichte van IDA 15, en niet met 18%, zoals de Wereldbank suggereert. Bovendien, en dat wordt ook bevestigd door het ministerie van Buitenlandse Zaken, komt die grote bijdrage voor een groot deel voort uit de eigen bijdrages van de Wereldbank. De bijdrages van de donoren zijn niet zo erg veel omhoog gegaan. De Wereldbank doet het rooskleuriger voorstellen dan dat het is.

Er heerst vooralsnog volledige mist over welke donoren bij zullen dragen en hoeveel. Dat de precieze bedragen nog niet bekend zijn, daar kan Nicole Metz (Oxfam Novib) nog wel inkomen. ‘Maar er zou een lijstje moeten komen met landen die al wel concrete toezeggingen hebben gedaan, met informatie over de hoogte van de bedragen. Gezien de grote gewichtigheid van deze vergadering is het raar dat dat er niet is.’

En de Nederlandse toezeggingen? Knapen had beloofd dat Nederland vooralsnog geen toezeggingen zou gaan doen. Maar wat heeft Nederland precies gedaan op dat overleg vorige week? Is er al een bedrag genoemd en hoeveel? Een rondje langs enkele Wereldbank-experts levert nog geen informatie op: zij weten het niet. En ook het ministerie van Buitenlandse Zaken wil er nog niets over loslaten. Nederland heeft nog niets toegezegd, zo zegt het ministerie. Het heeft dan ook geen zin het bedrag te noemen, want dit bedrag heeft nog geen enkele betekenis: het wacht nog op goedkeuring van de Tweede Kamer.

Half januari zal er een brief komen van de staatssecretaris waarin hij hier meer bekendheid over zal geven. Het is vooralleerst wachten op deze brief. Zal het nog een kluif worden voor Knapen, om het X bedrag – dat naar we aannemen afgelopen week toch genoemd moet zijn – door de Kamer te loodsen? Zal Knapen doen voorkomen alsof Nederland hier écht niet meer onderuit komt? Weten we dan inmiddels ook de bedragen die door andere landen zijn toegezegd, zodat we beter onze positie kunnen bepalen? Laten we in ieder geval hopen dat er dan meer duidelijkheid is zodat de discussie niet in de mist gevoerd hoeft te worden.

Met dank aan: Sasja Bökkerink en Nicole Metz (Oxfam Novib), Anouk Franck en Pieter Janssen  (BOTH ENDS) en Jeroen de Lange