Nederland wil de algemene begrotingssteun gaan verminderen.  Onterecht, vinden Albert de Groot en Ferry Philipsen De negatieve beeldvorming komt vooral voort uit onbekendheid met dit instrument.  Het is belangrijk om het kind niet met het badwater weg te gooien. ‘De huidige teleurstelling in begrotingssteun lijkt vooral een gevolg te zijn van een gebrek aan inzicht in de complexiteit van het instrument en de beperkte zichtbaarheid van resultaten voor de burger, en lijkt niet gebaseerd te zijn op een aangetoond gebrek aan effectiviteit van het instrument.’

Tekst: Albert de Groot en Ferry Philipsen

In de Basisbrief Ontwikkelingssamenwerking geeft Staatssecretaris Knapen aan dat hij het beleid met betrekking tot begrotingssteun wil herzien. Begrotingssteun wordt gepresenteerd als een hulpvorm die beperkt toepasbaar is. In de afgelopen jaren is begrotingssteun ook in andere landen ter discussie komen te staan. De huidige negatieve beeldvorming komt echter voornamelijk voort uit onbekendheid met dit instrument. Begrotingssteun is vergeleken met andere instrumenten een jong instrument.

Ecorys geeft wereldwijd veel advies en ondersteuning bij uitvoering en beheer van ontwikkelingshulp, waaronder begrotingssteun, en wil graag bijdragen aan een open debat over begrotingssteun, zodat op basis van argumenten en ervaringen besluiten kunnen worden genomen.

Vele vormen

Ontwikkelingshulp kan in vele vormen aan partnerlanden worden verstrekt. De meest gebruikte instrumenten van oudsher zijn projecten en programma’s.  In grote lijnen houdt de donor bij projecten de besluitvorming over uitvoering en beheer grotendeels in eigen hand en wordt weinig of geen gebruik gemaakt van de beheers- en managementsystemen van het ontvangende land. Projecthulp kenmerkt zich veelal door beperkte betrokkenheid van het partnerland, hoge administratieve lasten en het gebruik van parallelle systemen die de lokale systemen ondergraven.

Bij programma’s wordt meer samengewerkt met het ontvangende land en gebruik gemaakt van haar beheerssystemen.  Begrotingssteun is een relatieve nieuwe vorm van programmahulp. Algemene begrotingssteun is er op gericht om een partnerland te ondersteunen bij de uitvoering van haar armoedestrategie, terwijl sectorale begrotingssteun gericht is op ondersteuning van een sectorbreed ontwikkelingsbeleid bijvoorbeeld voor onderwijs of gezondheidszorg. In deze bijdrage beperken we ons voornamelijk tot algemene begrotingssteun. Deze hulp wordt verstrekt in de vorm van algemene financiële steun aan de ontvangende overheid, ter ondersteuning van de uitvoering van haar begroting. De financiële bijdrage wordt in de staatskas gestort. Gekoppeld aan deze meerjarige hulp vindt tussen de overheid van het ontvangende land en de donorgemeenschap een beleidsdialoog plaats over de prioriteiten van het gehele ontwikkelingsbeleid.

Serieuze dialoog

Het succes van de beleidsdialoog is sterk afhankelijk van het vermogen en de bereidheid van het ontvangende land om een serieuze dialoog te voeren en natuurlijk van de houding van en de samenwerking tussen donoren. Als de beleidsdialoog effectief is, heeft begrotingssteun een duidelijke meerwaarde boven projecthulp en andere hulpvormen, terwijl in andere situaties de traditionele vormen van hulp beter zullen werken, of een combinatie van hulpvormen. Onder gunstige omstandigheden leidt begrotingssteun tot een effectiever gebruik van de hulp,  minder bureaucratie, meer transparantie en versterkte lokale beheers- en managementsystemen.

In landen waar serieuze twijfels bestaan over goed bestuur, respect voor mensenrechten en democratische principes, en waar dus geen ruimte is voor een zinvolle beleidsdialoog, is begrotingssteun geen geschikt instrument. Landspecifieke kenmerken zouden dus de keuze voor een hulpinstrument moeten bepalen.

Per land kijken

Dit betekent niet dat in algemene zin minder begrotingssteun beter is, zoals de Basisbrief van Knapen lijkt te veronderstellen, maar dat per land bekeken moet worden bekeken welke combinatie van hulpvormen het beste resultaat oplevert. In het afgelopen decennium heeft begrotingsteun belangrijke bijdragen geleverd aan de ontwikkeling van Nederlandse partnerlanden zoals Burkina Faso, Ghana, Mali, Tanzania, en Oeganda en heeft begrotingssteun zijn meerwaarde bewezen, terwijl dit voor fragiele staten als Burundi en DR Congo geen geschikte hulpvorm is.

Het inzetten van begrotingssteun als hulpinstrument sluit aan bij de afspraken die Nederland met de internationale gemeenschap in 2005 heeft gemaakt in de Verklaring van Parijs. Deze Verklaring is een reactie op de uitkomsten van vele evaluaties van ontwikkelingshulp en heeft als doel de effectiviteit van hulp te vergroten. Er is afgesproken dat ontwikkelingslanden meer hun eigen ontwikkeling leiden (‘ownership’) en dat donoren meer ook de lokale systemen van de partnerlanden gaan gebruiken en partners in staat stellen om hun processen conform hun eigen planning uit te voeren (‘alignment’).

Gecoördineerde benadering

Een groot risico met de huidige beeldvorming zoals in de Basisbrief, is dat algemene begrotingsteun in een verdomhoekje wordt gezet, net zoals projectsteun overkwam vlak voor de eeuwwisseling. Ook andere donorlanden bezinnen zich in hoeverre met begrotingssteun moet worden doorgegaan.  Een gecoördineerde benadering, samen met andere donoren en internationale instellingen, lijkt zinvol om  het kind niet met het badwater weg te gooien. De Europese Commissie, een heel grote verstrekker van begrotingssteun, heeft recentelijk een uitgebreide consultatieronde gestart over begrotingssteun. In dit proces worden precaire vraagstukken rondom begrotingssteun, zoals politieke governance, beleidsdialoog en verantwoording (‘accountability’), aan de orde gesteld. Niet zozeer het instrument op zich, maar de wijze waarop het effectief kan worden ingezet staat in deze consultatie op de voorgrond.

De huidige teleurstelling in begrotingssteun lijkt vooral een gevolg te zijn van een gebrek aan inzicht in de complexiteit van het instrument en de beperkte zichtbaarheid van resultaten voor de burger, en lijkt niet gebaseerd te zijn op een aangetoond gebrek aan effectiviteit van het instrument. Begrotingssteun  dient vooral te worden gezien als een nuttig hulpinstrument dat onder bepaalde omstandigheden duidelijke meerwaarde oplevert boven andere hulpinstrumenten.  Natuurlijk is meer zicht op de effectiviteit van het instrument geboden en ook is het zinvol om nader in te gaan op het onderscheid tussen algemene en sectorale begrotingssteun. Wij hopen op deze manier een bijdrage te leveren aan het lanceren van een debat in Nederland waar ook de resultaten van een Europese consultatie in worden meegenomen.

Albert de Groot, Directeur van de Divisie Macro & Sector Policies van Ecorys

Ferry Philipsen, Hoofd van de Unit Macroeconomics and Public Finance Management van Ecorys