VOORBESCHOUWING – Overal hoor je het: de post-2015 agenda is een Beyond Aid agenda. Hebben we dan geen ontwikkelingshulp meer nodig? Of is die uitspraak een makkelijke manier voor OESO-landen om onder afspraken uit te komen? Afgelopen week werd bekend dat de EU nog altijd niet voldoet aan de doelstelling om tenminste 0,7 procent van het bruto nationaal inkomen te besteden aan ontwikkelingssamenwerking. De deadline wordt nog eens vijftien jaar uitgesteld. Ook brengt de EU ook de  internationale ambitie om tenminste de helft van alle hulp aan de minst ontwikkelde landen te geven in gevaar.

Uit voorgaande discussies en het voorlopige uitkomstdocument blijkt het al: het zal tijdens de derde conferentie rondom finance for development in Ethiopië vooral gaan over beloftes. De afgelopen jaren is namelijk bijna alles rondom ontwikkelingshulp al besproken. Denk aan de eerdere confenrentie in Parijs in 2005 en de daaropvolgende conferenties in Accra en Busan. Deze draaiden alle drie om onderwerpen als effectiviteit van hulp, ownership, en accountability. Oók daar zijn ook afspraken gemaakt. Dus wat moet er in Addis Abeba, de conferentie waar het vooral ‘anders moet gaan dan anders’, nog gebeuren op het gebied van ontwikkelingshulp? Moeten we nogmaals bevestigen dat we ons allemaal aan de afspraak zullen houden?

Loze beloftes

Dé belofte waar iedereen meteen aan denkt is er een uit 1970. Elk land uit de OESO beloofde toen 0,7 procent van haar nationale inkomen opzij te zetten voor ontwikkelingshulp. In 2005 bevestigde de EU dit nogmaals en beloofde ze dat de gehele unie in 2015 aan die norm zou voldoen. Op 26 mei dit jaar presenteerde de Europese Raad voor Buitenlandse Zaken, waarin alle ministers van ontwikkelingssamenwerking samen komen, haar conclusies en daarmee de voorlopige onderhandelingspositie voor Addis Abeba. Het belangrijkste nieuws werd verpakt in zeer positief geformuleerde politieke taal: Europa belooft ópnieuw dat ze de norm van 0,7 procent gaat halen, binnen het tijdsbestek van de post-2015 agenda. Kortom: ze schuift de boel weer 15 jaar voor zich uit.

Ook de rest van het nieuws gaat over de conclusies van de Europese Raad. In de eerste versie van de Zero Draft staat dat er naar gestreefd moet worden tenminste de helft van al het ontwikkelingsgeld te geven aan de minst ontwikkelde landen. Europa komt niet verder dan 0,2 procent van het bruto nationaal inkomen in 2030. Het gevolg is dat de vertegenwoordigers van de EU ook mondiaal proberen het gemiddelde percentage terug te schroeven.

Jeroen Kwakkenbos van Eurodad vindt het ‘ maar zwak’ dat deze kwesties het nieuws en de discussie over dat nieuws beheersen. ‘Het gaat over het hercommitteren aan al dan niet verlopen beloftes die we al hebben gemaakt. Je kunt niet echt spreken van een ambitieuze agenda. Het is een erkenning van alle beloftes die we niet zijn nagekomen.’

Figuur 1: OESO-data totale ODA in 2014

‘Je kunt niet echt spreken van een ambitieuze agenda. Het is een erkenning van alle beloftes die we niet zijn nagekomen.’

Nederland

Alle landen van Europese Unie moesten dit jaar aan de norm van 0,7 procent voldoen. Dat is niet gelukt. In 2014 zat de EU collectief op 0,42 procent. Slechts vijf landen hielden hun belofte. Nederland hoort daar sinds 2013 niet meer bij. Ons land zit op een percentage dat ligt tussen de 0,5 en 0,6 procent. Vier landen geven meer geld dan gevraagd, terwijl elf lidstaten de budgetten hebben laten dalen.

Lilianne Ploumen, minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, stuurde een verslag van de raadsbijeenkomst aan de Tweede Kamer. Volgens haar pleitte Frederica Mogherini, Hoge vertegenwoordiger van de EU, voor een snelle herbevestiging van de norm. Hierdoor zou het in de vergadering over meer kunnen gaan dan alleen de rol van de EU als ‘betaler’. Ook Ploumen zelf is een voorstander van een ‘brede agenda’, die over meer gaat dan alleen de traditionele Noord-Zuid verhoudingen. ‘Toch’, zegt Tamira Gunzburg  van One, ‘duurde het zo lang voor men het eens was over de 0,7 procent norm, dat een aantal andere dingen veel te weinig aandacht kreeg.’

“Tada! We hebben bereikt dat we onze oude belofte nog een keer doen. Mogen we nu een applaus?”

De herbevestiging maakt in ngo-kringen weinig indruk. Het Europese netwerk CONCORD noemt het nieuwe Europese beleid ‘vaag’ en ‘niet bindend’. Bovendien is de deadline van 2030 niet voldoende om impact te hebben op de SDG-agenda. Dat vindt ook Kwakkenbos: ‘2030 is het jaar dat we armoede de wereld uit willen hebben. Zelfs al redden we de 0,7 procent wel in 2030, dan nog is het belachelijk. Als je het serieus wilt nemen, lijkt 2020 lijkt me een redelijke datum,.’ Gunzburg is vooral teleurgesteld: ‘De lidstaten zeggen eigenlijk: “Tada! We hebben bereikt dat we onze oude belofte nog een keer doen. Mogen we nu een applaus?”.’

Is die norm echt zo belanrijk?

Er zijn drie antwoorden voor die vraag. Het meest voor de handliggende: we hebben het nu eenmaal beloofd. Frazer Goodwin, beleidsmedewerker van Save the Children in Brussel: ‘Als we de belofte niet nakomen, zal het vertrouwen in ons [de EU] een flinke klap krijgen.’ Daarbij is dit systeem simpelweg het makkelijkste stukje van de puzzel. Hoeveel officiële ontwikkelingshulp er is gegeven, is makkelijk te meten en vormt daardoor ook een systeem waarlangs landen ter verantwoording geroepen kunnen worden.’

Het tweede en te verwachten antwoord is dat ontwikkelingshulp nog steeds nodig is. Natuurlijk zal hulp een steeds minder grote rol moeten spelen of moeten gaan spelen naarmate we dichterbij onze doelstellingen komen. Toch zijn er nog steeds landen waarvan het overgrote deel van het overheidsbudget bestaat uit geld dat zij kregen voor hulp. Dit zijn fragiele staten en de (vaak daarmee overlappende categorie van) minst ontwikkelde landen. Alle alternatieve financieringsbronnen, zoals private investeringen, zullen in die landen moeilijk tot stand komen. Hulp zorgt ervoor dat scholen open zijn en het onderhoud van de wegen wordt betaald. Gunzburg: ‘Landen die doneren moeten een nieuwe belofte doen. Zij moeten nu al tenminste de helft van alle hulp naar de minst ontwikkelde landen te beloven te sturen. Zoiets nieuws zou geweldig zijn en bovendien ook broodnodig’, zegt ze. Eerst stond in de Zero Draft voor Addis Abeba nog dat tenminste de helft van alle hulp naar die minst ontwikkelde landen zou gaan, maar de EU lobbiet er op dit moment voor om dat aantal naar beneden bij te stellen. In de raadsconclusies is te lezen dat de EU belooft om in 2020 een percentage van 0,15 procent van haar bruto inkomen naar de allerarmste landen te sturen. Ook belooft ze dat percentage in 2030 naar 0,2 procent te verhogen. Gunzburg: ‘Als de EU inderdaad in 2030 de norm van 0,7 procent haalt en 0,2 procent daarvan naar allerarmsten landen stuurt, betekent dit dat er een derde van alle hulp naar de allerarmsten gaat. Dat is nu ook al zo en dus te weinig.’

Naast het voorzien in basisbehoeftes in de allerarmste landen van de wereld, wil men de hulp gebruiken om de alternatieve bronnen van financiering aan te boren. Het gaat om blended finance, het opbouwen van belastingcapaciteit, het tegengaan van corruptie, enzovoorts.

Waarom lukt het steeds niet om die 0,7 procent norm te halen?

Het is maar een heel klein deel van de begroting voor de Sustainable Development Goals. Relatief gezien is het voor elk land ook maar een beperkt bedrag. Bovendien: als een economie krimpt, krimpt ook het ontwikkelingsbudget van een land. Kwakkenbos: ‘Het is niet veel geld voor ons, maar voor arme landen is het heel veel. In veel landen is ontwikkelingshulp nog steeds meer dan tien procent van het nationale inkomen. De impact is dus enorm. Dat moeten we respecteren. Als het maar een druppel op een gloeiende plaat is voor ons, laten we die druppel dan maar gewoon op die plaat gooien.’

De EU kan haar lidstaten niet opleggen hoeveel geld ze moeten besteden aan ontwikkelingssamenwerking. Elk land is individueel verantwoordelijk en velel landen hebben nooit echt een plan of tijdlijn gehad. Landen die na 2005 zijn toegetreden tot de Europese Unie hebben bovendien nooit de belofte gedaan. Die belofte is bij hen ‘gedumpt’, aldus Kwakkenbos: ‘Ook bij dit soort dingen is ownership belangrijk.’

Natuurlijk heeft de economische crisis ook impact gehad. Portugal en Spanje hebben bijna geen ontwikkelingsbudget meer. Landen zelfs te maken met een humanitaire crisis, zoals Griekenland. Er wordt erg tegen de grens aangehikt. Kwakkenbos heeft begrip voor de moeilijkheden, maar zegt ook: ‘De landen die het wel hebben gehaald zijn er achter gekomen dat het niet zo moeilijk is. De economische crisis is geen excuus.  Het Verenigd Koninkrijk bewijst dat het wel kan in moeilijke tijden; als je de politieke wil hebt, is het mogelijk. Politici willen op dit moment gewoon niet hun nek uitsteken.’

Een veelgehoord argument van de OESO DAC-landen is ook dat opkomende economieën zich eveneens moeten committeren aan een bepaald percentage hulp. Logischerwijs kun je verwachten dat steeds meer landen zich als donor gaan gedragen, maar dit ‘als-dan’ argument, gaat niet op volgens de meeste landen. Kwakkenbos: ‘Het is alsof wij als een klein kind op de grond stampen en zeggen: “Het is oneerlijk! Wij hebben gezegd dat we het doen.” Dat betekent niet dat zij het hebben beloofd. Als zij het doen is dat geweldig, maar daar moet onze agenda niet vanaf hangen. Als dat wel zo is, slaan we echt een flater.’

‘Politici willen op dit moment gewoon niet hun nek uitsteken.’

Is er in heel Europa echt niemand die zich wel hard wil maken voor ontwikkelingshulp?

Volgens Tamira Gunzburg van ONE is er nog een kans dat er meer uit de bus komt tijdens de bijeenkomst van de Europese Raad in juni. Daar komen staatshoofden en premiers bij elkaar. Dit is het hoogste beslissingsorgaan van de EU, dus zij kunnen nog wat veranderen aan de inzet van Europa tijdens de bijeenkomst in Addis Abeba. Gunzburg: ‘We gaan proberen om hen te overtuigen meer te doen dan alleen maar wat aanmodderen.’

Er zijn wel aanwijzingen dat nog iets kan veranderen op dit gebied. Amper een week nadat de Raadsformatie Buitenlandse Zaken (RBZ) van de EU haar conclusies presenteerde, werden de European Development Days georganiseerd, het ‘Davos van ontwikkeling’. Martin Schulz, voorzitter van het Europees Parlement, en Jean-Claude Juncker, voorzitter van de Europese Commissie, hielden beiden een toespraak. Schulz: ‘Ik maak me zorgen over het feit dat sommige lidstaten dit jaar niet het doel hebben gehaald van 0,7 procent. En, dit is geen geheim, het Europese Parlement en ik persoonlijk zijn nog steeds boos dat internationale hulp is gekort in het EU budget. Deze budgetten kosten levens!’ De Duitse Schulz gaf aan dat het parlement lidstaten zal blijven aansporen om het doel toch te behalen. Juncker noemde het korten van de ontwikkelingsbudgetten zelfs ‘schandalig’.

Draagvlak

Het is niet zo dat er in Europa geen draagvlak is voor ontwikkelingssamenwerking, als je Juncker mag geloven. In zijn speech haalde hij onderzoeken aan waaruit blijkt dat 83 procent van de Europese burgers hulp nuttig vindt. Daarbij komt dat 67 procent van de bevolking vindt dat de hulpbudgetten zelfs omhoog moeten. Thomas Ravn Pedersen, hoofd van de Millenniumdoelen campagne in Denemarken en initiatiefnemer van Het beste nieuws van de wereld, houdt elk jaar een survey onder Deense burgers. ‘We zeggen: het gaat steeds beter met de wereld, meer kinderen gaan naar school en een steeds groter deel van de bevolking heeft toegang tot gezondheidszorg. De vraag is: ben je het eens met A) Het gaat beter, dus ODA moet worden stopgezet, of B) We kunnen nog niet spreken van maatschappijen die tegen een stootje kunnen, dus voorlopig moeten we  doorgaan. Ongeveer eenderde is voor stoppen, maar ruim de helft wil doorgaan. Ik denk dat de meeste mensen zullen zeggen: “Fijn, het werkt! Laten we zo door gaan”.’

Als we een 45-jaar oude belofte niet kunnen nakomen, moeten we dan wel beloven dat er een bepaald percentage naar Least Developed Countries (LDC’s) moet gaan?

Het lijkt logisch dat hulp moet gaan naar de landen die dat het meest nodig hebben, maar uit de laatste cijfers van de OESO (april) blijkt dat de hulp naar LDC’s zelfs is gedaald. Gunzburg legt uit: ‘De Millenniumdoelen draaiden om het omlaag halen van de gemiddelden op de verschillende terreinen, zoals de helft minder kindersterfte. Nu mogen we niemand meer achterlaten. Dat is veel moeilijker. In de allerarmste landen leeft gemiddeld 43 procent van de bevolking nog in extreme armoede. In andere ontwikkelingslanden is dat 13 procent. Het is dus wel duidelijk wie de meeste aandacht nodig hebben.’ Aangezien de hulpstromen naar de minst ontwikkelde landen en fragiele staten nog steeds dalen, lijkt het ook nodig een bepaald percentage expliciet toe te zeggen. Zelfs in Nederland, dat hulp aan fragiele staten een speerpunt genoemd, is de hulp aan LDC’s het laatste jaar met bijna 20 procent gedaald.

Zelfs in Nederland, dat hulp aan fragiele staten een speerpunt genoemd, is de hulp aan LDC’s het laatste jaar met bijna 20 procent gedaald

Wordt er ook gepraat over hóe die hulp geven moet worden, afgezien van de percentages?

Het is de vraag of de onderhandelaars daar aan toe komen. Het lijkt alsof de discussie over percentages en beloftes de rest in de weg zit. Vragen die langskomen op zogenaamde ‘wensenlijstjes’, zijn:

1. Moet hulp niet vooral via multilaterale kanalen worden gegeven of tenminste met meer overleg tussen donoren vooraf?
2. Moeten landen hun hulp  wel of niet een specifieke bestemming meegeven?
3. Hoe kun je zorgen dat het ontvangende land de ruimte krijgt om zelf beleid te maken?
4. In welke sectoren moet je investeren om het meeste effect te hebben?

Die laatste vraag is een kwestie die in principe wel op de agenda staat. Kwakkenbos: ‘We hebben afspraken over accountability, ownership, kwaliteit, inclusiviteit en ga zo maar door. Maar donoren hebben elke keer weer bewezen dat ze niet serieus zijn over afspraken die potentieel pijn doen in het eigen land. Prima, als we kunnen laten zien hoe vrijgevig we zijn, maar als het gaat om de dingen die er echt toe doen, zoals belasting en het financiële systeem, dan zeggen we: dan doen we het wel zelf, in ons eigen clubje.’

Wat moeten we dan verwachten van de hulpdiscussie tijdens de conferentie?  

Als je experts en betrokkenen vraagt naar realistische verwachtingen, beginnen de meesten zenuwachtig te lachen. Dan zeggen ze: ‘Ik ben optimistisch.’ Er wordt veel gehoopt in aanloop naar Addis Abeba. Gunzburg gaat er in ieder geval vanuit dat er tot in de late uurtjes zal worden onderhandeld in Ethiopië. De campagne van ONE wordt voorlopig dus niet gestaakt.

Het zal waarschijnlijk buiten proportie veel gaan over de percentages en beloftes. Eventueel komt de kwestie over herdefiniëring van officiële hulp nog voorbij. Maar, wederom hangt dat af van wie er uiteindelijk op de conferentie komen en of er een leider opstaat, die de agenda er door kan duwen. Gunzburg: ‘Iemand moet beginnen! We moeten een race to the top ontketenen.’ Naar verwachting zal president Hollande van Frankrijk naar Ethiopië afreizen. Dat is goed nieuws, maar is ook makkelijk te verklaren. Hollande is later dit jaar namelijk de gastheer van de klimaattop in Parijs. Als hij daar een goed resultaat wil halen, zal hij in Addis Abeba flink aan de bak moeten.

Europa zal hoe dan ook een sleutelrol hebben tijdens de discussies. ONE is van mening dat burgers best wel eens invloed zouden kunnen hebben op hun leiders, voor zij naar Addis Abeba gaan. Degenen die vooral in de pen moeten klimmen zijn de Britten, de Fransen en de Nederlanders. Gunzburg: ‘De Britten voldoen sinds vorig jaar aan de norm van 0,7 procent en daar zijn ze een beetje high van. Ze moeten die voortrekkersrol goed gaan vervullen. Frankrijk besteedt juist minder aan ontwikkelingssamenwerking. Dat is natuurlijk erg gênant. Nederland was heel lang een belangrijke donor en is een belangrijk lid van de EU. Nederland kan meer doen. En volgens mij willen Nederlanders dat ook wel. Ze willen trots zijn op hun internationale rol. Deze landen moeten in juni een nieuwe belofte uit de hoed toveren.’