Afgelopen dinsdag is het vijfde concept uitgekomen van de Busan verklaring, dat als basis zal dienen voor de onderhandelingen tijdens de vierde internationale conferentie over hulpeffectiviteit in Busan. Volgens analisten is de verklaring echter nog zwak.

Morgen zal de internationale hulpgemeenschap zich verzamelen in Busan voor een driedaagse conferentie over de effectiviteit van de hulp. In opvolging van eerdere conferenties in Rome (2003), Parijs (2005) en Accra (2008), wordt er over de doeltreffendheid van de hulp vergaderd en een nieuwe verklaring ondertekend. Ruim 2500 deelnemers vanuit donorlanden, hulpontvangende landen, multilaterale organisaties, het maatschappelijk middenveld en de private sector komen bijeen. Zelfs de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken Hillary Clinton en VN- secretaris generaal Ban-Ki-Moon zullen aanwezig zijn.

Op de agenda staat de hernieuwde bevestiging van de Verklaring van Parijs, waarin donoren zich aan afspraken hebben verbonden om hulp beter te organiseren. Daarnaast wil Busan een nieuw partnerschap voor ontwikkeling creëren waar ook nieuwe donoren zoals China en India worden geïntegreerd.

Het is morgen niet voor het eerst dat de deelnemers elkaar ontmoeten. Een lang traject van voorbereiding ging vooraf aan de conferentie. Afgelopen maanden heeft een groep van ‘sherpa’s’ hard gewerkt aan een verklaring die zal dienen als basis van de onderhandelingen in Busan. In deze representatieve werkgroep zitten onder andere Rwanda, Bangladesh, Groot Brittannië, de ngo BetterAid, Zuid Korea, de Wereldbank en Japan. Vijf concepten hebben inmiddels de revue gepasseerd. In het laatste document worden de principes van Parijs en Accra opnieuw bevestigd en ook is er plaats voor het belang van nieuwe donoren en andere geldstromen voor ontwikkeling, zoals investeringen en klimaatfinanciering. Er zijn echter nog een aantal twistpunten waar de deelnemers het niet goed over eens kunnen worden.

Twistpunt 1: ontbonden hulp

Rwanda, dat Afrika representeert in de sherpa groep, weigert om in te stemmen met een passage over gebonden hulp. In de Verklaring van Parijs zijn afspraken gemaakt om tenminste 89 % van de hulp te ontbinden. Gebonden hulp houdt in dat donoren hun eigen bedrijven of dienstverleners inzetten voor het geven van hulpdiensten of goederen, in plaats van lokale bedrijven of mensen. Zo komt de rijst die de Verenigde Staten geeft als noodhulp aan bijvoorbeeld de Hoorn van Afrika, uit de Verenigde Staten zelf. Hierdoor kunnen producenten uit het partnerland met hun eigen rijst niet meer concurreren met het westen. In de onderhandelingen voor Busan, heeft Rwanda sterk gehamerd op een harde deadline voor het ongebonden maken van hulp. Als het aan hen lag, zou de gebonden hulp in 2013 al volledig afgeschaft moeten zijn. Maar Japan bijvoorbeeld, is het daar absoluut niet mee eens. Het zou onvermijdelijk hun hulpbudget verminderen en publieke steun zou afnemen, zeggen zij.

In de concept verklaring is geen deadline afgesproken voor het ongebonden maken van hulp, maar landen zullen de stand van zaken in 2013 gaan bekijken en vervolgstappen bepalen. Niet genoeg voor Afrika en dus zal dit in Busan nog een belangrijk twistpunt worden. Zal Rwanda in Busan haar sterke opstelling volhouden?

Twistpunt 2: gebruik van nationale systemen

Een andere paragraaf waar Rwanda niet mee in wil stemmen, gaat over het gebruik van nationale systemen. Voor ontwikkelingslanden is het belangrijk dat donoren de systemen van de ontvangende landen gebruiken, zoals financiële procedures, hun dienstverleningssystemen of hun administratiesystemen. Dit geeft hen immers de leiding over hun eigen ontwikkelingsproces. Sinds de Verklaring van Parijs hebben ontwikkelingslanden deze systemen wel verbeterd, maar donoren zijn ze niet meer gaan gebruiken (zie 2011 Monitoring Survey van de Verklaring van Parijs). Rwanda, net als andere partnerlanden, wil dat men in eerste instantie probeert gebruik te maken van landensystemen voordat andere opties worden overwogen. Maar deze sterke bewoordingen ging te ver voor veel donoren.

Twistpunt 3: transparantie

In Parijs is afgesproken dat donoren hun hulp transparant maken. Hulpstromen moeten tijdig openbaar worden gemaakt, evenals het gebruik en de resultaten van die hulpstromen. De internationale transparantie waakhond International Aid Transparancy Initiative (IATI) is in 2008 begonnen donoren, ngo’s en partnerlanden bij elkaar te brengen om ervaringen uit te wisselen over het delen van informatie. Ook heeft het IATI gedetailleerde databases ontwikkeld waardoor veel informatie over hulp openbaar is geworden. Onder andere Groot Brittannië en Nederland zien graag dat IATI de hoofdrol zal spelen op het gebied van transparantie, maar niet ieder land wil zich aan de nietsontziende ogen van het IATI committeren.

In de conceptverklaring wordt het IATI benadrukt, maar niet als centraal systeem. Ook andere systemen die toezien op transparantie worden genoemd, maar die gaan volgens campagnevoerders niet zo ver in het publiceren van informatie als dat het IATI gaat.

Twistpunt 4: voorspelbaarheid van hulp

Ook over de voorspelbaarheid van het geven van hulp, zodat het voor partnerlanden tijdig bekend is hoeveel hulp ze kunnen verwachten en wanneer, konden de sherpa’s het moeilijk eens worden. In Parijs en Accra werd afgesproken dat donorlanden hun hulpbudgetten drie tot vijf jaar vooruit zouden moeten plannen. Op deze manier weten ontwikkelingslanden waar ze op moeten rekenen en kunnen ze hun financiële budgetten erop afstemmen. In de praktijk echter lukt dit nauwelijks, omdat donoren flexibiliteit willen behouden vanwege kabinetswisselingen of bezuinigingen. Ook trekken donoren graag hun hulp af en toe terug als politieke ontwikkelingen in een land hen niet zinnen. Groot Brittannië deed dit bijvoorbeeld in Uganda toen het land van plan was een anti-homo wet in te stellen. In het document is uiteindelijk het commitment opgenomen dat in 2013 drie tot vijfjarige plannen moeten worden ingediend.

Twistpunt 5: mensenrechten

Tussen China, een nieuwe donor, en westerse landen is vooral spanning geweest rondom het thema mensenrechten. Westerse donoren wilden graag een sterke nadruk op mensenrechten. Maar in de wil om China aan boord te houden, die hier absoluut geen trek in had, is dat niet gelukt.

Twistpunt 6: beperkte of relevante indicatoren

En hoe verder na Busan? Volgens vele, veelal westerse politici is het huidige monitoringsysteem dat de voortgang van Parijs meet, te bureaucratisch geworden. Zij willen dat de evaluatie gebeurt in en door partnerlanden zelf, in plaats van vanuit donorlanden zoals dat nu het geval is. Daarbij wordt gestreefd naar minder indicatoren. De Europese Unie heeft bijvoorbeeld voorgesteld 6 indicatoren te gebruiken in plaats van de huidige 13, en heeft daarbij onder andere de indicator dat gebonden hulp meet daar niet bij genoemd.  Volgens ngo’s is het belangrijk om toch volledig op globaal niveau te blijven monitoren. Lonne Poissonier van de Europese ngo Concord legt uit: ‘Het is belangrijk een global monitoring te houden, anders kun je regeringen onvoldoende ter verantwoording roepen. Als er weinig globale indicatoren meer zijn, dan vindt de verantwoording enkel binnen partnerlanden plaats. Helaas staan niet alle partnerlanden even sterk in hun schoenen om een evenwicht te bieden tegenover de groep van donoren die in hun land actief zijn. Dit maakt het zeer moeilijk om donoren te monitoren en ter verantwoording te roepen.’

Vandaar dat er veel onenigheid is geweest of in de uiteindelijke bewoordingen in het document een beperkte set van indicatoren (zoals bijvoorbeeld de EU wilde) of een relevante set van indicatoren (onder andere Better Aid) op globaal niveau moest komen. Uiteindelijk is in de verklaring overeengekomen dat er een selectieve en relevante set van indicatoren moet komen.

Niet sterk genoeg

Breed leeft de gedachte dat het document niet sterk genoeg is. Lonne Poissonnier van Concord zegt: ‘Onze grootste ergernis is dat er nergens een deadline wordt gesteld. Als er geen concrete en tijdsgebonden afspraken komen, lijkt Busan op een falen af te stevenen.’ Ook Simon Maxwell, ex-voorzitter van het Britse Overseas Development Institute (ODI) en nu onafhankelijk, vindt het outcome document zwak. ‘Met zo’n soort document zouden ministers zich moeten schamen om naar Busan te reizen.’ schrijft hij in zijn blog. Het document is te weinig specifiek volgens hem en weinig concreet. In een interview licht hij het verder toe. ‘De waarheid wordt omhuld door mist’, zegt Maxwell. ‘De deelnemers zouden veel van de opzettelijke ambiguïteit moeten verwijderen. Ze hadden bijvoorbeeld kunnen noemen dat ontwikkelingslanden voor een groot deel wel hun afspraken zijn nagekomen, en ontwikkelde landen niet.’ En ook Nancy Birdshall, van het Amerikaanse Centre for Global Development is niet tevreden: ‘Het document loopt het risico slechts een verklaring van goede bedoelingen te zijn, maar is te vaag om echte verandering te bewerkstelligen.’

Maar Brian Atwoord, voorzitter van de OESO, denkt er anders over, zo blijkt uit een interview met IPS News. Op de vraag: ‘Wat zal het slechtste scenario worden in Busan?’ zegt Atwood: ‘Dat Busan een slechts een oefening in vingerwijzen wordt, in plaats van een poging om politieke obstakels weg te nemen om progressie te bereiken. Tot zo ver zijn daar nog geen tekenen van.’

Het voorbereidende werk voor deze concept verklaring heeft lang geduurd. Het is de vraag wat er in die drie dagen in Busan nog veranderd zal worden. Interessant is dat het tot nu toe vooral de hoge ambtenaren en diplomaten zijn geweest die onderhandeld hebben. Pas de laatste twee dagen in Busan komen de ministers er bij. Simon Maxwell heeft nog hoop op een sterkere verklaring: ‘Ik hoop dat de ministers elkaar in de ogen zullen kijken, en elkaar uitdagen ambitieuzer te zijn.’ Ongetwijfeld vinden er momenteel verhitte discussies over de concept verklaring plaats achter de schermen en zullen deze zich gedurende de conferentie voortzetten. Het wordt spannend of de conceptverklaring tijdens Busan nog zal worden aangescherpt…of wie weet, afgezwakt.

Met steun van het Fonds Pascal Decroos doet Vice Versa verslag van de conferentie in Busan. Houdt de website de komende week dus in de gaten!