In het kader van het vierde forum over de hulpeffectiviteit in het Zuid-Koreaanse Busan wil Nederland bestaande afspraken opnieuw bevestigen, maar ook in dialoog gaan met nieuwe spelers als China en het bedrijfsleven. Waar gaat Nederland verder op inzetten komende week? Vice Versa sprak met Ton Lansink en Christiaan Rebergen van het ministerie van Buitenlandse Zaken.

Staatssecretaris Ben Knapen van Buitenlandse Zaken (BuZa) zal zelf het forum bezoeken. Nederland wil zich daar opnieuw committeren aan de afspraken zoals die in Parijs en Accra (2005 en 2008) zijn gemaakt om de hulp effectiever te organiseren. Hier spraken donoren en partnerlanden onder meer af dat hulp beter gecoördineerd moest worden, beter aan zou moeten sluiten bij de wensen van het partnerland en transparanter moest worden. Nederland vindt echter ook dat Busan nieuwe spelers moet incorporeren in een nieuw wereldwijd partnerschap.

In een interview sprak Vice Versa met BuZa’s Ton Lansink, hoofd Directie Effectiviteit en Coherentie (DEC) en Christiaan Rebergen, ambassadeur van de millenniumdoelen en de publiek private partnerschappen. Uitgebreid vertelden zij over de inzet van Nederland in Busan.

Op de eerste verdieping van het ministerie van Buitenlandse Zaken aangekomen, zitten Ton Lansink en Christiaan Rebergen al klaar. Ton Lansink steekt direct van wal en schetst de context van de veranderde hulparchitectuur. ‘Toen het proces begon in Rome (2003), waren er alleen nog maar OESO/DAC donoren en hulpontvangende landen betrokken. Nu, ook in Busan, zijn er veel meer en verschillende soorten partijen bij het proces betrokken: de OESO/DAC landen; de partnerlanden, waarbinnen fragiele staten en midden inkomenslanden weer aparte categorieën vormen; de opkomende economieën in hun rol als donor; het bedrijfsleven; parlementariërs; ngo’s; allerlei soorten denktanks; multilaterale organisaties, filantropen, et cetera. Het karakter van ontwikkelingshulp is zelf ook veranderd. In Rome dachten we nog vooral in termen van ontwikkelingshulp als de bepalende factor voor ontwikkeling – en dus hadden we het automatisch over de effectiviteit van de hulp. Ook daar zien we verschuivingen. We weten dat ontwikkelingshulp nog maar zo’n 10 tot 15 % van de totale financiële geldstromen naar ontwikkelingslanden beslaat. Als je over ontwikkeling nadenkt, moet je het dus niet alleen over de Official Development Assistance (ODA) en de traditionele donoren hebben, maar ook wat al die andere stromen en spelers doen. Dat is een belangrijk inzicht dat breed door de participanten wordt gedeeld.’

Waar gaat Nederland in Busan op inzetten?

Lansink: ‘Ten eerste willen we de doelen van Parijs en Accra herbevestigen en gemeenschappelijke grond vinden met alle andere actoren die ook belangrijk zijn voor ontwikkeling. Ten tweede hebben we drie specifieke aandachtspunten: fragiele staten, private sector ontwikkeling en de architectuur na Busan. Voor Nederland is Busan geslaagd als we met partnerlanden en de OESO/DAC donoren de Parijs en Accra afspraken herbevestigen. Daarnaast willen we met die andere actoren in dialoog komen en de Parijs en Accra agenda laten opgaan in een Busan gemeenschap. Dat zal nog een hele hijs worden.’

Lansink gaat verder in op het punt van fragiele staten. ‘Toen het denken over hulpeffectiviteit begon, was het dominante beeld dat van een arm, stabiel land, dat gebaat is bij hulp zodat ze de millenniumdoelstellingen konden behalen. De fragiele staten hebben echter vastgesteld dat ze andere dingen ook heel belangrijk vinden. Zij willen een soort van ‘New Deal’, specifiek voor fragiele staten. Wij trekken samen met Oost Timor het overleg hierover en zullen in Busan die New Deal gaan presenteren. We willen deze New Deal vervolgens ook meenemen naar Rio +20 en conferenties over de millenniumdoelstellingen, in de hoop dat daarmee de problematiek van fragiele staten meer naar voren komt.

Op wat voor punten wijkt de hulpagenda voor fragiele staten af van die voor ‘normale’ arme landen?

Lansink: ‘De Verklaring van Parijs veronderstelt dat er een staat is. De New Deal is veel meer gericht op staatsopbouw. We willen als onderdeel van het Busan Outcome Document een aparte paragraaf dat specifiek gericht is op fragiele staten.’

Christaan Rebergen vertelt verder over de inzet op het gebied van de private sector. ‘De private sector is heel belangrijk, al was het alleen maar omdat de financiële geldstromen vanuit de private sector richting ontwikkelingslanden veel omvangrijker zijn geworden dan ODA. Het unieke in Busan is dat de private sector er überhaupt is en dat ze ook kunnen meepraten als partner in ontwikkeling. De World Business Council for Sustainable Development komt bijvoorbeeld net als de Business and Industries Advisory Council (BIAC) van de OESO. Ook zullen er bedrijven uit ontwikkelingslanden aanwezig zijn.’

Wat is het doel van Nederland op dit gebied in Busan?

‘Het onderkennen van het belang van bedrijven voor ontwikkeling en de kennis en kunde die bedrijven kunnen bieden: die twee zaken staan op de agenda. In Busan komt er voor het eerst een verklaring over de rol van de private sector in ontwikkeling, waarvan de hoofdpunten in het Outcome Document komen te staan. Daarin spreken we met elkaar bepaalde principes af over hoe je zo effectief mogelijk kunt samenwerken tussen ngo’s, het bedrijfsleven en de overheid.’

Welke principes wil Nederland in de verklaring hebben om het bedrijfsleven effectief te laten opereren?

‘Als we samenwerken met het bedrijfsleven, vragen we ook van hen om zich te houden aan bepaalde richtlijnen. Nederland wil in die verklaring bijvoorbeeld ook een verwijzing naar de principes van de OESO/DAC richtlijnen en de ILO (International Labour Organization, red.). Die principes gaan over goed bestuur, goede arbeidsomstandigheden, corruptie, milieu en landrechten. Transparantie is ook belangrijk, net als het meten van resultaten en verantwoording afleggen.’

Zouden die principes ook onderwerp moeten zijn van een monitoring framework voor bedrijven?

‘Ja. Dat gebeurt eigenlijk al met behulp van de OESO/DAC richtlijnen. Het goede is dat je het in Busan niet alleen meer met OESO landen bespreekt, maar ook met anderen. Dan moet je dus ook kijken naar standaarden die buiten de OESO geaccepteerd worden, zoals de principes van de Global Compact en de ILO.’

Hoe vindt u dat nieuwe donoren in de Parijs/Accra gemeenschap geïntegreerd moeten worden?

Ton Lansink: ‘Er zijn verschillende scenario’s. Je kunt tegen de rest van de wereld zeggen: “hier is een stippellijn, teken dat maar, dan komt het wel goed.” Ik vrees dat de geopolitieke verhoudingen niet zo zijn dat dat werkt. Het is een continu proces van engagement met landen om ze in die gemeenschap te krijgen. Ik ben ook ongeduldig, maar ik denk niet dat we na Busan al een monitoringssysteem hebben met sancties en dergelijke, die ook voor de nieuwe donoren zal gelden. We hopen gemeenschappelijke grond te vinden en op basis daarvan verder te gaan. Het zou al een enorme winst zijn als we landen als China en India aan tafel kunnen krijgen en over hulpeffectiviteit mee laten praten. Het is nog helemaal niet gezegd dat dat zal lukken, want ze verkopen hun huid duur. Wij zijn de vragende partij: wij willen hen er graag bij betrekken. Maar zij vinden het prima om hun eigen gang te blijven gaan.’

Wat zouden een paar punten kunnen zijn waarop u consensus hoopt te bereiken?

Lansink: ‘Transparantie is heel belangrijk. Je hebt natuurlijk China, maar ook de Arabische regio heeft enorme fondsen. Zij geven zelfs 0,7 % van hun BNP uit aan ontwikkelingshulp – maar tegelijk weten we er niet veel van. Als je met die enorme diversiteit zit, is het eerste wat je wilt dat die hulpstromen helder worden en dat je ongeveer van elkaar weet waar je mee bezig bent.’

Is dan uiteindelijk het lange termijn doel dat de nieuwe spelers zich volledig aan de Verklaring van Parijs committeren, of mogen er als het ware twee stromen zijn: die van de opkomende landen, en die van de rijke landen – bijvoorbeeld omdat laatstgenoemde vanwege hun rijkdom aan strengere regels gebonden zouden moeten zijn en opkomende economieën zich immers nog moeten ontwikkelen.

‘Ik denk dat de doelen van Parijs hele verstandige principes zijn. Ik denk dat het dus goed zou zijn als het acquis zich zou uitbreiden naar andere actoren. Maar politiek gezien verwacht ik niet dat ze zich er 100% aan zullen committeren. Uiteindelijk zullen ze wel toegroeien naar een gedrag dat conformeert aan deze principes. Dat hoeft wat mij betreft helemaal niet Parijs of Accra te heten, dat mag best Busan heten. Het gaat om het gedachtegoed: dat als je iets wil doen in een ontwikkelingsland, je niet net moet doen alsof je van buiten een machine aan het repareren bent – je bent met een samenleving bezig, dus je moet aansluiten bij wat de samenleving wil. Wij noemen dat ownership, Chinezen noemen dat mutual interest. En je moet geen dingen doen die helemaal los staan van wat er in dat land al gebeurt: wij noemen dat alignment, de Chinezen zeggen misschien wel: we moeten afspraken maken. Het taalgebruik maakt me eerlijk gezegd niet zoveel uit.’

Sommigen vrezen dat de wil om nieuwe donoren mee te krijgen, zal leiden tot een afgezwakte vorm van Parijs en Accra. Deelt u die vrees?

‘Dat is inderdaad koorddansen. We willen Parijs en Accra herbevestigen – en dat is al niet eens zo gemakkelijk, als je bijvoorbeeld kijkt naar de afspraken over het ontbinden van de hulp – én we willen met anderen aansluiting vinden. Terwijl zij zich niet hebben gecommitteerd aan Parijs en Accra. Dat vereist dus stuurmanskunst.’

Wat heeft binnen de Parijs en Accra agenda voor u de hoogste prioriteit?

‘Op alle vijf principes willen we blijven sturen. Maar we vinden het belangrijk om vanuit die principes meer naar het lokale niveau te kijken. Op dit moment is er op het globale niveau een enorme bureaucratie ontstaan. Terwijl het geheim vaak in de lokale details zit. Het gaat om de context. We vinden dat ontwikkelingslanden het voortouw moeten nemen en de effectiviteitsagenda ook op landenniveau moeten uitvoeren.’

‘We gaan verder met het recent uitgekomen rapport van de OESO, waar alle donoren, ook Nederland, zijn geëvalueerd over de mate waarin ze Parijs en Accra hebben uitgevoerd. Nederland doet het internationaal gezien niet slecht.’

Toch bestaan er zorgen over de nieuwe koers van de regering en het niveau van aansluiten op ontwikkelingslanden, bijvoorbeeld dat Nederland uit 15 landen weggaat en nieuwe beleidsprioriteiten heeft. Zou die nieuwe koers de Parijs en Accra doelen kunnen kruisen?

Lansink: ‘De reden waarom we van 33 naar 15 landen zijn gegaan, is juist om door middel van concentratie van professionaliteit en capaciteit beter aan te kunnen sluiten bij die landen. Als je in minder landen zit, ben je beter in staat om te concentreren en te begrijpen wat er in die landen speelt. Daar kun je dan je interventies op aanpassen.’

Toch schijnt het bepalen van de beleidsprioriteiten veelal op het hoofdkantoor vanuit Den Haag te gebeuren, volgens de evaluaties van de OESO, en niet echt in dialoog met partnerlanden. Deelt u die observatie?

‘Het gevaar is dat je de vier beleidsprioriteiten overal op ieder moment inzet: dan ben je niet vraaggestuurd bezig. Om dat te vermijden, hebben we al onze posten gevraagd om Meerjarige Strategische Plannen te maken, met de instructie om met de landen in overleg te gaan over welke van deze speerpunten voor hen relevant zijn. Die MJSP’s hebben we nu binnen en zijn we aan het beoordelen. Het beeld dat daar uitkomt is dat die plannen heel goed afgestemd zijn met de landen waar die posten actief zijn.’

‘Er is inderdaad een theorie die zegt: je moet helemaal blanco naar zo’n land gaan, kijken wat belangrijk is, en dan daarop aansluiten. Maar omdat er zoveel verschillende actoren zijn, is het goed dat ieder zich specialiseert. We hebben onze partnerlanden wel geconsulteerd, maar uiteindelijk is het wel onze eigen keuze geweest om voor die vier speerpunten te kiezen.’

Toch worden de doelstellingen op het gebied van alignment mondiaal niet bereikt, zoals ook blijkt uit de mondiale evaluatie. Wat zouden daar redenen voor kunnen zijn, of herkent u zich daar niet in?

‘Ik ervaar dat niet zo. In de partnerlanden waar wij zitten voeren wij altijd buitengewoon intensief overleg. De maatstaf voor alignment is of er gedaan wordt wat er in het operationale ontwikkelingsplan staat van een land (de Poverty Reduction Strategy Papers, red.). Het gekke is dat wij soms in een situatie zitten dat we 90 % van onze uitgaven via de overheid laten lopen, en toch maar 70 % scoren op alignment.’

Hoe kan dat?

‘Dat is dus precies het probleem van Parijs. We voeren intensief overleg met de overheid en doen ook dingen die zij willen, en toch kunnen we bezig zijn met iets dat niet in het operationele framework staat – een plan dat ooit eens een keer in het kader van schuldenverlichting is geschreven. Dan scoren we laag, terwijl het toch een beleidsprioriteit van de overheid is; misschien zetten ze het de volgende keer wel in hun plan. Daarom vinden we het ook zo van belang dat er een systeem komt op landenniveau.

Selma Zijlstra reist met steun van het Fonds Pascal Decroos af naar Busan en zal verslag doen van de conferentie.