Deze week werd een groot corruptieschandaal over het Global Fund against AIDS, Tuberculosis and Malaria (GFATM) naar buiten gebracht. De Washington Post onthulde een waslijst van mislukte projecten. Karel van Kesteren, ambassadeur en auteur van het boek Verloren in Wanorde, vindt dat dit soort fondsen moeten worden opgeheven en dat Nederland het goede voorbeeld kan geven door de financiering stop te zetten.

Door Karel van Kesteren

De alarmerende berichten over malversaties met geld van het Global Fund against AIDS, Tuberculosis and Malaria (GFATM) zijn een mooie aanleiding voor een pleidooi om dit fonds,  net zoals zoveel andere fondsen van dat soort, nu maar eens gewoon op te heffen. Niet omdat er corruptie in voorkomt, maar gewoon omdat ze geen nuttige functie hebben. Integendeel zelfs.

Het GFATM is opgericht om de als bureaucratische en stroperig ervaren instellingen van de VN te omzeilen, maar wie de situatie kent weet dat er alleen maar een extra bureaucratische laag aan het geheel van hulpverlenende instanties is toegevoegd. En het GFATM is niet het enige in zijn soort. Er zijn tal van andere speciale financieringsmechanismes: andere Global Funds, speciale ‘loketten’ binnen instellingen als de Wereldbank, Afrikaanse Ontwikkelingsbank of UNDP, de talloze door donoren gestichte Trust Funds bij met name de Wereldbank en noem maar op.

Voor water, onderwijs, infrastructuur, milieu, goed bestuur, moeder- en kindzorg, handelsbevordering, ICT en talloze andere bestemmingen. En dat worden er ook nog steeds meer. Soms lijkt het wel of  iedere topbijeenkomst in de wereld aanleiding is om weer een nieuw speciaal financieringsmechanisme op te tuigen. Ondertussen groeien de hulpbegrotingen niet of nauwelijks, of krimpen ze zelfs zoals nu in Nederland, zodat het enige resultaat van al die speciale mechanismes is dat het beschikbare geld nog meer wordt versnipperd.

Versnippering

Vooral in de gezondheidssector zien we die versnippering. In Tanzania was ik er getuige van dat er heel goede resultaten werden geboekt met begrotingssteun. Dat vrij te besteden geld maakte het, tezamen met de daaraan gekoppelde beleidsdialoog, mogelijk dat de structurele problemen van de gezondheidssector stelselmatig werden aangepakt: de beloning en werkomstandigheden van het personeel in de gezondheidssector, de opleidingen, de medicijnenvoorziening, de afstemming van de missie- en zendingsfaciliteiten op het nationale gezondheidssysteem, de ongelijkheid in de financiering van de voorzieningen tussen de diverse landsdelen, de decentralisatie van bevoegdheden naar lagere overheden en instellingen zelf, enzovoorts. In die verbetering van het gezondheidszorgsysteem in zijn

geheel zat veel meer perspectief dan in de gebruikelijke overdaad aan onvoorspelbare losse initiatieven, fondsen en projecten, elk gericht op één enkel probleem of ziekte. Maar de animo bij donoren om geld in de Tanzaniaanse gezondheidsbegroting te steken was niet erg hoog, want dat was begrotingssteun en daartegen bestond, en bestaat, veel wantrouwen.

Tegelijkertijd echter werden al die losse initiatieven uitbundig door donoren van allerlei slag van geld voorzien. De meeste praktijkmensen zien onderhand wel in dat het, ook voor de bestrijding van al die ziekten en kwalen waarop die losse initiatieven zich richten, het beste is om een behoorlijk functionerend algemeen stelsel van gezondheidsvoorzieningen te hebben. Maar bij de geldschieters wil dat  besef nog niet erg doordringen.

Zwakheden aanpakken
Begrotingssteun biedt ook, via daaraan gekoppeld flankerend beleid, de mogelijkheid de zwakheden in de nationale overheidsstructuur aan te pakken, ook de corruptie daar. De afzonderlijke mechanismen voor speciale doelen zoals het GFATM doen daar weinig of niets aan, want dat is niet hun taak. Het is al heel wat als zij van nationale overheidsstructuren gebruik maken, want doorgaans kiezen zij ervoor hun eigen parallelle uitvoeringsstructuren op te zetten. Ik vrees dat de malversaties die nu bij de besteding van het GFATM-gelden aan de dag zijn getreden de neiging zullen versterken om daar nu nog meer op terug te vallen: eigen projectstructuren, vol met dure expats en goedbetaalde lokale mensen, voor een zo scherp mogelijk toezicht op de besteding van het geld. Die lokale mensen zijn de schaarse bekwame lieden die met royale salarissen van elders worden weggekocht, met name bij de overheidsinstellingen van het ontvangende land, die zo verder worden verzwakt. Wanbeheer en corruptie krijgen daardoor nog meer kansen.

Wat bedoeld is als stappen naar beter financieel beheer leidt zo ongewild naar het tegendeel. Het kernprobleem daarbij is dat geen onderscheid gemaakt wordt tussen de bestrijding van corruptie in het algemeen, als maatschappelijk verschijnsel, en de bestrijding van corruptie in de eigen donorprojecten. De donoren – naar mijn verwachting nu ook het GFATM – concentreren zich gewoonlijk op het tweede, waardoor ze niet alleen niets bijdragen aan het eerste, maar zelfs dat probleem verergeren.

Remedie
Wat is dan wel de remedie? Die is niet gemakkelijk en van lange adem, maar wat zou moeten gebeuren is: weg met al die verschillende geldstromen en alles zoveel mogelijk in één pot, met daarbij beleid dat stap voor stap de nationale financiële en bestuurlijke systemen verbetert. Die ene pot is idealiter de begroting van het ontvangende land, maar gezien de alomtegenwoordige weerstand tegen begrotingssteun zou je ook aan alternatieven kunnen denken, zoals één groot centraal donorfonds ter ondersteuning van het nationale beleid. De regering van het ontvangende land moet daarbij voor de keuze gesteld worden: oprecht aan een steeds beter wordende uitvoering meewerken, of corruptie en financieel wanbeheer blijven tolereren. In dat laatste geval moet de geldkraan gewoon dicht, full stop. Dan krijgen we accountability: als er geen donorgeld is voor bv AIDS-bestrijding of onderwijs weet de bevolking aan wie dat ligt: aan de eigen regering. Dan valt er bij de volgende verkiezingen (gelukkig zijn die er nu in de meeste ontwikkelingslanden) wat te kiezen.

Dan werken we ook aan waar het om zou moeten gaan: behoorlijk functionerende overheden. Die zijn broodnodig, voor de aanpak van allerlei problemen, ook die welke ons in de ontwikkelde landen schaden. De huidige praktijk van ontwikkelingshulp werkt in dat opzicht voornamelijk averechts.

Kortom: hoog tijd voor vereenvoudiging en samenvoeging van financiële stromen, dus stoppen met het GFATM en al die andere doelgebonden speciale financieringsmechanismen. Het zijn extra bureaucratische lagen, ze veroorzaken nog meer versnippering van de hulp, dragen niet bij aan bestrijding van corruptie en het wanbeheer en al evenmin aan het beter functioneren van overheden. Weg ermee dus. Nederland kan het goede voorbeeld geven door alle financiering aan dat soort instellingen stop te zetten en te vervangen door gezamenlijke, samenhangende financiering van ontwikkeling per land.