Op het eerste gezicht lijkt het alsof het kabinet netjes de aanbevelingen overneemt van het WRR rapport. Minder thema’s, minder landen, een nadruk op economische groei en economische bedrijvigheid. Maar Jeroen de Lange denkt daar anders over. De Lange: ‘Het is een gemiste kans van de regering. Het WRR rapport schept een breed kader en biedt de denkrichtingen aan, maar behoeft zorgvuldige inkleuring. Daar had de regering nu gelegenheid voor gehad, maar die heeft ze niet genomen. Dit is geen fundamentele herziening van het Nederlandse ontwikkelingsbeleid.´

‘Naast stimuleren van economische zelfstandigheid is de kern van het rapport: de juiste diagnose stellen, specifiek zijn en de keuzes goed onderbouwen. Maar ik zie in de beleidsbrief allesbehalve dat. De nieuwe regering zegt zich te baseren op de basisbrief, maar doet dat vervolgens helemaal niet. Dus ik vraag me af of ze het rapport eigenlijk wel echt goed gelezen en begrepen hebben. Ze slaan grote delen over en gaan meteen door naar de keuzes: minder thema’s, minder landen.’

Waar is de onderbouwing?

Op zichzelf staan er een aantal prima intenties in die brief, vindt De Lange, zoals de noodzaak om te focussen, minder thema’s en minder landen en doen waar je goed in bent.  Bij al die keuzes mist hij echter de onderbouwing en de specificiteit. Om te beginnen op het gebied van de nieuwe prioriteiten: landbouw en water. De Lange: ‘Waar is onderbouwd dat we goed zouden zijn in landbouw in tropische gebieden? Gaat het dan om Nederlandse bedrijven? Of kennisinstituten? En ik vraag me af of er wel zoveel  Nederlandse bedrijven zijn die veel kennis en kunde hebben op het gebied van watermanagement in land-locked Afrikaanse landen.’

Sociale sectoren

Ook de ‘posterioteiten’ zijn veel te kort door de bocht. De Lange: ‘Er wordt te makkelijk gezegd dat we geen toegevoegde waarde zouden hebben op het gebied van onderwijs en gezondheidszorg; volgens mij hebben we daar behoorlijk wat kennis van, zowel bij Buitenlandse Zaken als bij NGO´s en bij kennisinstituten. En als we op het gebied van onderwijs geen kennis hebben opgebouwd op het ministerie en elders – wat op zichzelf een pijnlijke constatering is, want er is heel veel geld naar toe gegaan, honderden miljoenen -, zet dat dan in die brief.’

De Lange vindt ook hier dat niet goed is gekeken naar wat er daadwerkelijk in het WRR-rapport staat. ‘Het WRR rapport zegt dat massaal investeren in basisonderwijs niet per definitie de meest ontwikkelingsgerichte activiteit is. Maar het beweert nergens dat inzetten op gezondheidszorg en onderwijs niet ten bate kan zijn van de economische zelfstandigheid van een land. Het hangt helemaal van de specifieke omstandigheden af.’

Alles aan elkaar gekauwgomd

De Lange is ook zeer kritisch over de manier waarop de regering omgaat met de aanbeveling van het WRR-rapport dat er meer aandacht besteed zou moeten worden aan de economische groei in een land. Zeker, stimuleren van economische zelfstandigheid volgens hem is cruciaal. ‘Maar de manier waarop is  typisch BZ: ze hebben alles aan elkaar gekauwgomd. Het WRR rapport stelt  dat economische groei belangrijk is en tsjakka, we gaan het Nederlandse bedrijfsleven stimuleren. Nog los van het feit dat we nog steeds niet precies weten, afgezien van algemene noties, hoe economische groei te stimuleren,  is er een heel groot verschil tussen Nederlandse bedrijven steunen en de groei van bedrijven in ontwikkelingslanden. Waar wordt onderbouwd dat er een causaal verband is  tussen inzet op het Nederlands bedrijfsleven en  economische groei daar? Het gaat om toename van de  productiecapaciteit in die landen. Als Nederlandse bedrijven daar aan bij kunnen dragen door investeringen in die landen: prima. Maar onderschat niet hoe lastig dat is.’ Bovendien zijn er volgens De Lange helemaal niet zoveel Nederlandse bedrijven die in Afrika willen investeren.

Kortom: ‘Zoals Paul Hoebink al schrijft: de beleidsbrief is gebaseerd op images. Beelden dat Nederlandse bedrijven goed zouden zijn voor de economische groei daar. De link tussen het  bedrijfsleveninstrumentarium en economische groei had niet zomaar geclaimd moeten worden, maar onderbouwd.’

De BV Nederland

Naast de analytisch zwakke onderbouwing van de beleidskeuzes en bezuinigingen, vindt De Lange de brief conceptueel ook niet helder. ‘Voor de keuzes die ze hebben gemaakt zijn de relevantie voor armoedebestrijding, groei en daarmee zelfredzaamheid voor ontwikkelingslanden, het strategisch belang voor de BV Nederland én waar Nederland goed in is, op één hoop gegooid. Staat die brief van Knapen nu in het teken van ontwikkelingssamenwerking als bijdrage aan een stabielere planeet – wat ook in het verlicht Nederlands eigenbelang is – óf wordt er met dat Nederlands eigenbelang de BV Nederland bedoeld? Met het strategisch belang voor Nederland zijn weer heel andere zaken aan de orde dan wanneer we kijken naar waar Nederland goed in is. Het zijn allemaal heel verschillende dingen die in de brief aan elkaar gepraat worden.’

Op de website van Buitenlandse Zaken wordt het weer anders geformuleerd: “Bij de financiering van ontwikkelingssamenwerking, gaan Nederlandse belangen een grotere rol spelen. Thema’s waar het Nederlandse bedrijfsleven veel ervaring mee heeft, zoals landbouw en waterbeheer (dijken) krijgen meer prioriteit en geld.” De Lange: ‘Wat voor Nederlands belang is dat dan? Gaat het om het belang  van de mondiale publieke goederen of het commerciële belang van het Nederlandse bedrijfsleven? De website lijkt te suggereren dat het om steun aan het Nederlandse bedrijfsleven gaat. Dat is toch een bizarre formulering? Ontwikkelingssamenwerking is niet een instrument om de BV Nederland te helpen. Dat lijkt die tekst wel te suggereren. Dat is echt  een complete omkering van het ontwikkelingsbeleid.’

Liever een kaasschaaf

De Lange erkent dat de regering in tijdsnood zat en snel met een bezuinigingsplan moest komen. Dit praat echter deze ‘zwakke brief’ niet goed. ‘Als een arts honderden mensen voor zich krijgt, dan deelt hij toch ook niet zomaar wat pillen uit? Een arts komt pas achter het probleem door een goede diagnose en door middel van een goede interactie met de patiënt. Het ministerie laat zich door  binnenlandse politieke omstandigheden dwingen om ondoordachte keuzes te maken. Dan ben je niet slim bezig.’ Hij had de regering dan ook liever wat harder zien werken en serieuzer over het beleid nadenken. ´Liever in eerste instantie kaasschaaf bezuinigingen dan ondoordachte keuzes.´

Specifiek zijn en diagnoses stellen

De brief is dus niet specifiek, stelt geen diagnoses en onderbouwt de keuzes en bezuinigingen niet. Daarmee handelt de regering regelrecht tegen de geest van het WRR rapport in. ‘Het gaat hier om domme daadkracht. Het WRR rapport is geen knip- en plak doe boek.’

Want juist dat specifiek zijn en diagnoses stellen is voor De Lange de vernieuwende visie van het WRR-rapport. ‘Als we één ding hebben geleerd, dan is het wel dat ontwikkelingssamenwerking erg complex is en dat je heel goed moet diagnosticeren. Je moet  goed kijken naar wat er nodig is en aansluiten bij de lokale veranderingsprocessen. In het ene land kan een gebrek aan een goed opgeleide beroepsbevolking de bottle-neck zijn voor economische groei, in het andere de infrastructuur. Dat moet per land bekeken worden.

Maar over hoe de regering zo’n diagnostiek zou willen organiseren, lees ik bijna niets – goed: één klein paragraafje dat er landenspecifieke diagnoses moeten worden gesteld. De regering had dat veel steviger aan moeten zetten en aangeven hoe ze een dergelijk diagnostisch proces aan willen pakken. Dus de claim dat het ontwikkelingsbeleid volledig wordt gemoderniseerd, wordt helemaal niet waargemaakt.’

Wéér die mode-grill

Wat de regering nu in feite doet, is oude fouten herhalen. De Lange: ‘De regering springt veel te snel naar conclusies. Is economische groei belangrijk? Dan gaan we wel even het Nederlandse bedrijfsleven stimuleren en onderwijs afbouwen.  Met het beleid van Eveline Herfkens vond er ook zo’n abrupte omschakeling van beleid plaats waardoor plots allerlei zaken moesten worden gestopt. In plaats van het nu eens écht goed te doen, treffen we weer die mode-grill aan.’

Geen enkel beleidsterrein is zo onderhevig aan modegrillen als de ontwikkelingssamenwerking, meent voormalig Wereldbank econoom.  ‘We gaan nu eens naar links, dan weer naar rechts. De ene keer richten we ons op infrastructuur, dan op de SAP’s (Structurele Aanpassing Programma’s, red.), dan weer op gezondheidszorg, dan op de economie. Nederland kan niet iedere keer nieuwe uitvoeringscapaciteiten opbouwen en de oude weer afbreken. Daadwerkelijk resultaat bereiken is een zaak van zeer lange adem. Veranderingen gaan langzaam. Daarom moet je je als land voor lange tijd richten op een beperkt  aantal thema’s en daar erg goed in zijn. Op zich is de intentie die uit de brief spreekt om te kiezen dus prima, alleen moet je voor het nemen van zo’n keuze wel echt de tijd nemen.’

Door die abrupte afbouw van gezondheidsprogramma’s en de wereldwijde ‘mode-grill’ dat het bedrijfsleven gestimuleerd moet worden, ziet Jeroen de Lange het gevaar dat niemand meer iets aan gezondheidszorg gaat doen. Toch zal Nederland ook niet volledig stoppen met het financieren van gezondheidszorg en onderwijs: respectievelijk gaat daar nog steeds 381 (en nog 25 miljoen meer na het begrotingsdebat) en 448 miljoen euro naartoe. ‘Dat is ook typisch BZ. Je zegt dat je ergens minder aandacht aan wilt besteden, maar je blijft het nog wel doen. Als je kiest, moet je ook echt kiezen. Als je echt in een paar dingen goed wil zijn, moet je niet aan andere dingen ook nog geld blijven geven. Dan stel je nog steeds geen prioriteiten en hobbel je een beetje door. Maar, zoals gezegd: allereerst is een diagnose vereist.’

Ontwikkelingssamenwerking niet voor de bühne

Naast de kort door de bocht redeneringen en zwakke onderbouwing, heeft De Lange ook inhoudelijke kritiek op een aantal zaken, onder meer op de passage in de brief dat Nederland geen begrotingssteun meer gaat geven aan corrupte landen die de mensenrechten niet respecteren. De Lange heeft er geen worden voor. ‘Onbestaanbaar naïef en niet serieus. Er is geen enkel echt arm land dat niet corrupt is. Corruptie is het systeem, niet de uitzondering erop. Je moet inzetten op ontwikkeling, op transformatie, op het aanpakken van de oorzaken van armoede. Onze interventies moeten beginnen met het echt begrijpen van die landen. ’

Op de opmerking dat dit waarschijnlijk een reactie is op de kritiek die bij veel mensen leeft dat hulpgeld toch maar in de zakken van corrupte ambtenaren belandt, reageert hij genuanceerd ‘Natuurlijk moeten we value for money centraal stellen. Maar daar moeten we altijd corruptie bij incalculeren. Anderzijds: we doen ontwikkelingssamenwerking toch niet voor de bühne? Er is altijd corruptie, ontwikkelingssamenwerking is nu eenmaal een dirty business. Je moet kijken naar wat de effecten van je hulp zijn en de mate van corruptie. Is er een trend in de goede richting? Begrotingssteun is vaak juist een instrument om op heel moeilijke plekken toch verandering proberen te bewerkstelligen. In de Vogelaar wijken help je toch ook niet alleen de gezinnen waar pa en ma het goed doen? Natuurlijk, als er echt grote delen van je geld verdwijnen, stop je met dat instrument, of je geeft minder. Maar je kunt niet domweg stellen dat er nooit meer geld gaat naar corrupte regimes. ‘Zero tolerance’ voor corruptie bekt lekker, maar heeft niets te maken met ontwikkelingswerk centraal stellen. Het heeft alles te maken met een angstig in zichzelf gekeerd land.’

Ook slaat het onderscheid dat wordt gemaakt tussen Algemene Begrotingssteun (ABS) en Sectorale Begrotingssteun (SBS) nergens op. ‘Beide instrumenten werken precies hetzelfde uit. Zowel algemene als sectorale begrotingssteun komt in  de begroting van een land terecht. Dat kun je zien als een grote bak met water, dat geld stroomt overal heen. Dus je geld dat bestemd is voor het niet corrupte visje ‘ onderwijs’, kan net zo goed opgegeten worden door het corrupte visje ‘ infrastructuur.’ Uiteindelijk is het het ministerie van Financiën dat beslist hoeveel elke sector krijgt. Het is een compleet amateuristische benadering van hoe begrotingssteun werkt.’

Regering kiest niet voor de belangen van ontwikkelingslanden

Een ander zeer belangrijk thema uit het WRR-rapport is het coherentiebeleid en de public common goods. Ontwikkelingshulp heeft maar in beperkte mate effect op de ontwikkeling van een land, terwijl zaken die buiten het departement van ontwikkelingssamenwerking vallen, zoals handel, belastingsystemen, intellectueel eigendom en migratie, veel meer invloed hebben. De Lange constateert dat hier in de Brief niet concreet invulling aan is gegeven en vindt dat teleurstellend. ‘Coherentie komt erop neer dat je kiest voor de belangen van ontwikkelingslanden, voor een stabielere, rechtvaardige en duurzame wereld. Dat kan soms ingaan tegen de belangen van de BV Nederland. De staatssecretaris zit daar om de belangen van de alleramsten te verdedigen in het kabinet, niet voor de BV Nederland.

Wat coherentie in de praktijk betekent is al lang bekend. Het was juist gemakkelijk geweest om daar concreet invulling aan te geven: daar hoeven we niet lang op te studeren. Het gaat om de politieke wil om de daad bij het woord te voegen.  Maar dat heeft Knapen nagelaten. Ik ben bang dat dat een bewuste keuze is en dat deze dus regering niet onverbloemd kiest voor de allerarmsten en een duurzame wereld. Dus op de bekende dossiers waar hij gemakkelijk had kunnen kiezen en kleur bekennen, heeft hij dat niet gedaan, en voor die zaken waar meer diagnose en analyse op zijn plaats zouden zijn geweest heeft hij wel beslissingen genomen.´

Symboolpolitiek

Redenen te over dus om kritisch te zijn  op de inhoud van de Kamerbrief. Je zou kunnen zeggen:  gelukkig hebben we de Tweede Kamer nog. Maar Knapen werd het niet echt moeilijk gemaakt. De Lange: ‘De Tweede Kamer had meer tegengas kunnen geven. Ze hadden Knapen flink de oren kunnen wassen en zeggen “u zegt dat u zich baseert op het WRR-rapport, maar dat doet u helemaal niet, u shopt er een beetje in.”  Het is jammer dat het debat te weinig ging over de hoofdthema´s en te veel over hier een miljoentje erbij, daar een miljoentje er af.

En dan ook nog eens een keer de verkeerde keuzes maken. Echt onbegrijpelijk dat er geld weggehaald wordt bij LogoSouth van de Vereniging Nederlandse Gemeenten International. Dat  geld gaat nu naar  hopeloze inefficiënte VN-instellingen. Over effectiviteit gesproken: je krijg meer waarde voor je geld bij de VNG dan bij de VN. In feite doet de Tweede Kamer gewoon mee met  symboolpolitiek.’

Morgen deel II. Hierin gaat Jeroen de Lange in op wat de regering dan wél zou moeten doen. Hij legt uit hoe je per land een diagnostiek maakt en wat daar allemaal bij komt kijken. En hij pleit voor een NL-AID: onontbeerlijk om het beleid te professionaliseren. Het huidige ministerie van Buitenlandse Zaken is namelijk niet in staat om de ambities van het WRR rapport uit te voeren.

UA:D [1.9.6_1107]