Staatssecretaris Ben Knapen wil de begrotingssteun van Nederland gaan terugbrengen. Onterecht, betoogden Albert de Groot en Ferry Philipsen gisteren op deze site. De negatieve beeldvorming komt vooral voort uit onbekendheid met dit instrument. Er was een tijd dat begrotingssteun als een enorme stap vooruit werd beschouwd binnen de internationale samenwerking. Begrotingssteun was hét stokpaardje van oud-minister Herfkens voor Ontwikkelingssamenwerking. Zij wilde hiermee minder patnernalistische verhoudingen creëren tussen donor en ontvanger.

Marc Broere blikt op basis van zijn boek ‘Berichten over Armoede’ in twee delen terug op de hoogtijdagen van de begrotingssteun binnen het Nederlandse ontwikkelingsbeleid. Met vandaag de Ugandese kant van het verhaal. Op bezoek bij minister Miria Matembe.

Fragment uit Berichten over Armoede, een journalistieke kijk op ontwikkelingssamenwerking (KIT Publishers, 2009)

2002

Om de Ugandese kant van het verhaal te horen heb ik een afspraak gemaakt met Miria Matembe, de minister van Ethiek en Integriteit. Op haar ministerie blijkt ze een goede bron. Als voormalig gender-specialiste van het Ugandese parlement en stuwende kracht achter lokale ngo’s heeft ze al veel te maken gehad met de Nederlandse ambassade en een aantal Nederlandse ontwikkelingsorganisaties. Nu heeft ze als minister de gevoelige onderwerpen corruptie en good governance in haar portefeuille. Matembe houdt een uitgebreide lofzang op minister Herfkens, met wie ze de afgelopen jaren nauw heeft samengewerkt. Ze noemt haar zelfs de meest vernieuwende bewindspersoon uit de geschiedenis van de internationale donorgemeenschap. ‘Eveline is de eerste minister uit Europa die echt een punt heeft gemaakt van de donorcoördinatie en het overhevelen van verantwoordelijkheden over de hulpgelden naar de Ugandezen zelf.’

Herfkens werkte hierbij nauw samen met de bewindslieden uit Noorwegen (Hilde Johnson), Groot-Brittannië (Claire Short) en Duitsland (Heidi Wieczorek-Zeul). Ze noemden zich de Utstein-groep, naar een eilandje voor de Noorse kust waar ze ooit een verklaring opstelden. ‘Deze vier vrouwelijke bewindslieden wilden ontwikkelingssamenwerking echt structureel gaan veranderen en hadden geen boodschap aan gevestigde belangen van hulporganisaties of ontwikkelingswerkers.’ Om haar woorden kracht bij te zetten slaat Matembe met haar vuist op tafel.

Een revolutie

Ze noemt de overgang naar budgetsteun een ‘revolutie’ in de geschiedenis van de internationale ontwikkelingshulp. Wat er volgens haar niet deugde aan het oude systeem van projecthulp? ‘De praktijk van ontwikkelingshulp aan Uganda ging meestal als volgt: donoren kloppen bij een ministerie aan met de mededeling dat ze een project wilden beginnen. Men stelt bijvoorbeeld het ministerie van Water, Land en Mineralen voor om in zeven Ugandese steden voor schoon drinkwater te zorgen. Er gaat een ngo heen, en die neemt vervolgens zijn eigen infrastructuur mee: geld, auto’s, ontwikkelingswerkers, consultants. Het is alsof er iemand in de hoek van mijn kantoor wordt neergezet. Ik blijf weliswaar minister, maar heb geen zicht meer op wat er in de hoek van mijn kantoor gebeurt.’

‘Ik zie alleen maar dat er binnen dat project meer geld en faciliteiten beschikbaar zijn dan voor de gemiddelde activiteit die ik zelf kan uitvoeren, dat de projectmedewerkers in auto’s rijden die mooier zijn dan die van mijn topambtenaren of mijzelf, en dat deze projectmedewerkers bovendien een veel hoger salaris krijgen. Ook moet ik aan allerlei voorwaarden voldoen voordat het project van start gaat en zijn mijn ambtenaren kostbare tijd kwijt om aan de donor te rapporteren over de voortgang ervan. Omdat mijn land afhankelijk is van hulp, word ik niet geacht om zo’n project te weigeren. Eigenlijk word ik zelfs niet verondersteld om te weten wat er in die hoek van mijn kantoor gebeurt, omdat de hulporganisaties verwachten dat ze autonoom te werk kunnen gaan.’

‘Zo sluipen er verschillende, overigens goedbedoelende indringers mijn kantoor binnen, met allemaal hun eigen ideeën over hoe dit land zich zou moeten ontwikkelen. Begrotingsteun of budgetsteun  is veel effectiever. Wij maken een beleidsplan voor de ontwikkeling van ons land, geven aan waar we nog geld nodig hebben om de armoede te bestrijden en hoe we dat geld denken te besteden, en we vragen de donoren om een bijdrage aan de algehele kas.’

Haken en ogen

Het verhaal van Matembe klinkt helder en overtuigend. Toch zitten er ook een paar haken en ogen aan budgetsteun. Voor een kritisch tegengeluid over budgetsteun had ik voorafgaand aan het gesprek met Matembe afgesproken met Beatrice Kiraso. Zij is de economisch en financieel specialist van het Ugandese parlement, en voor mij al jaren een belangrijke journalistieke bron.

‘Op papier staat budgetsteun als een huis. De donorgemeenschap beloont ons voor ons goede economische beleid met geld dat we naar eigen inzicht mogen besteden’, begon Kiraso het gesprek op de gymnastiekclub in Kampala, waar ze net had gesport. Maar al snel maakte ze haar kanttekeningen: ‘Een belangrijk deel van ons economische beleid is op aandringen van de Wereldbank ingevoerd, dus in hoeverre is er daadwerkelijk sprake van ownership? Onze economie is bijvoorbeeld voor honderd procent geliberaliseerd. Dat is niet goed voor een land dat voor negentig procent afhankelijk is van landbouw. Privatisering is een ander onderwerp. Het idee erachter is goed, maar er zijn strategische sectoren in onze maatschappij waarvan het belangrijk is dat ze in handen van de regering blijven om de spreiding van diensten te garanderen.’

‘In de meeste Europese landen wordt ook niet tot blind privatiseren overgegaan. Verder is het investeringsklimaat voor buitenlandse ondernemingen te gunstig gemaakt. Dit leidt tot kapitaalvlucht. Investeerders kunnen Uganda binnenkomen zonder dat echt gecontroleerd wordt wat er met hun geld gebeurt, hoeveel er in Uganda blijft en hoeveel er het land weer uitgaat. Bij de belangrijkste beslissingen over het economische beleid gaat de president af op de mening van de Wereldbank en de internationale donorgemeenschap, niet op z’n eigen democratisch gekozen parlement. Dan kun je toch kritische vragen stellen over de soevereiniteit van dit land, alle mooie woorden over budgetsteun ten spijt.’

Een ander aspect dat Kiraso naar voren bracht, is dat van het toezicht op de hulpgelden. ‘De betrokkenheid van een donor die budgetsteun geeft, stopt grotendeels op het moment dat het geld is gestort in de Ugandese staatskas. De controle is veel minder dan bij traditionele ontwikkelingsprojecten. Daar zijn risico’s aan verbonden in een land dat volgens Transparency International op nummer drie staat van de rangslijst van meest corrupte landen ter wereld.’

Uitroeien van corruptie

Minister Matembe luistert onbewogen naar de kritiek van het parlementslid. Ze is het niet met Kiraso eens en gelooft niet dat er met budgetsteun een grotere kans bestaat dat er hulpgeld verdwijnt in het corruptiecircuit. ‘Uganda voert een zeer actief anti-corruptiebeleid. Daarvoor is mijn ministerie in het leven geroepen en ben ik aangesteld als minister. Ik heb samen met minister Herfkens een anti-corruptieplatform opgericht, een samenwerkingsverband tussen de Ugandese overheid en de internationale donorgemeenschap. Zowel onze overheid als de donoren zijn zich er terdege van bewust dat budgetsteun hand in hand moet gaan met het uitroeien van corruptie. Verder geloof ik absoluut niet dat er geen corruptie bestond binnen het systeem van projectsteun, integendeel zelfs. Projectsteun had vaak een gebonden karakter: we moesten van het hulpgeld bijvoorbeeld spullen van Nederlandse bedrijven kopen en mochten geen open tenderprocedure uitschrijven. Is dat dan geen corruptie? Verder zorgden de luxe levensomstandigheden van ontwikkelingswerkers voor veel jaloezie onder hun Ugandese collega’s, waardoor er ook een graaicultuur in de hand werd gewerkt.’

Op het gebied van de soevereiniteit heeft Kiraso wel een punt, vindt de Ugandese minister. ‘Uganda is een soevereine staat in de zin dat we een eigen vlag hebben, onze onafhankelijkheidsdag vieren en als individuele staat lid van de Verenigde Naties en andere internationale organen zijn. Maar als je voor meer dan vijftig procent afhankelijk bent van donoren, betaal je daar onherroepelijk een prijs voor. Hoewel budgetsteun al een hele stap vooruit is, bemoeien donoren zich nog steeds met nationale aangelegenheden.’

‘Een paar jaar geleden wilde Museveni een nieuw presidentieel vliegtuig kopen. Hij werd daarvoor op het matje geroepen bij de Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds, die het toestel te duur vonden voor een ontwikkelingsland. Er kwamen zelfs Europese parlementariërs ingevlogen om ons te vertellen dat al toegezegde ontwikkelingshulp zou worden ingetrokken als de president niet een goedkoper vliegtuig zou kopen. Ook heeft de donorgemeenschap ons een plafond opgelegd voor de renovatie van regeringsgebouwen. Ik kan je verzekeren dat de gemiddelde ambassade van een donorland en zelfs de kantoren van gewone buitenlandse hulporganisaties in Kampala een stuk moderner zijn dan onze regeringsgebouwen. In beide gevallen ging het om een beslissing van de president die door het Ugandese parlement was goedgekeurd, dus waarop uit democratisch oogpunt niets viel af te dingen.’