De Wereldbank en Europese Investeringsbank stimuleren economische groei door in Afrika grootschalige energieprojecten te financieren. Maar hoe staat het met de controle op deze projecten? Maken gedupeerden wel kans om gehoord te worden door de multilaterale financiers? Een reportage uit Oeganda.

De steile oever is dichtbegroeid met planten. Voorzichtig glijdend daalt Robert Kugonza van de Oegandese milieuorganisatie NAPE (National Association of Professional Environmentalists) af richting de Nijl. Beneden glinstert het oppervlak van de rivier door het bladerdek heen. Op de vruchtbare grond hebben boeren maïs geplant, en er staan koffiestruiken, rijk behangen met de groenzwarte bessen. Door het maïs lopen we verder naar een plek aan de rivier waar vrouwen de was doen. We beklimmen een kleine zandwal op zoek naar de bron van het lawaai van bouwwerkzaamheden en vrachtwagens dat boven het geruis van de rivier uitkomt.

Als we aan de oever staan doemt de oorzaak van het kabaal voor ons op. Bij de rivier zijn bouwvakkers bezig hoge betonnen damwanden te verstevigen. Het zijn de wanden van de Bujagali-dam die bij de stad Jinja wordt gebouwd. Oeganda kampt met een energietekort, net als andere landen in de regio. Het gevolg is een hoge stroomprijs en regelmatig afgesloten elektriciteit, als het aanbod niet aan de vraag kan voldoen.

1200 dammen

Om de landen meer kans te geven zich economisch te ontwikkelen, worden op steeds meer plekken in Afrika waterkrachtdammen aangelegd, die stroom moeten gaan leveren. Op dit moment liggen in Afrika zo’n 1200 grote dammen in de rivieren. Multilaterale financiers zoals de Wereldbank, de Europese Investeringsbank en de Afrikaanse Ontwikkelingsbank zien muziek in de grote hoeveelheden relatief schone elektriciteit. Ze financieren dammen zoals de Bujagali-dam in Oeganda en de Gibe III-dam die in Ethiopië wordt gebouwd.

Robert Kugonza is fel tegenstander van de Bujagali-dam. Terwijl we lopen langs de oever wijst hij op de bebouwde stukjes grond: ‘Het land van de boeren hier loopt straks onder. De kleine eilanden die je ziet, vol met rijke vegetatie en dieren, zullen allemaal onder water komen te staan.’ De bewoners rond de dam hebben nieuwe grond hoger op de heuvels toegewezen gekregen, maar het land is daar lang niet zo vruchtbaar als beneden. Volgens Kugonza zien bewoners door de komst van de dam hun inkomsten dalen. Bovendien wordt hun dagelijks leven bemoeilijkt, bijvoorbeeld doordat het water minder toegankelijk is geworden. Kugonza: ‘Als compensatie zouden de mensen rond de dam een huis krijgen, voldoende land en elektriciteit, maar daar is weinig van terechtgekomen.’

Behalve over de sociaal-economische gevolgen maakt NAPE zich ernstige zorgen over de waterhuishouding van het Victoriameer dat de dam van water moet voorzien. Om de dam op voldoende niveau te laten functioneren zou volgens de organisatie nog meer water aan het meer onttrokken worden. Het waterpeil is de laatste jaren al gezakt en de impact van klimaatverandering, waardoor extra water zou verdampen, maakt de toekomst van het grootste meer van Afrika onzeker. Voor Robert Kugonza is het duidelijk: ‘Deze dam had er nooit mogen komen.’

Verantwoording

Om hun protesten kenbaar te maken, diende NAPE een klacht in bij de betrokken multilaterale instellingen. Zowel de Wereldbank, de Afrikaanse Ontwikkelingsbank als de Europese Investeringsbank financieren delen van het project. Samen stelden de banken 600 miljoen dollar beschikbaar voor het project, dat naar schatting 860 miljoen dollar zal kosten. NAPE wil ze ter verantwoording roepen over de klachten van bewoners rond de dam.

Het verantwoordelijk houden van de multilaterale banken voor de investeringen die zij doen, was in het verleden zeker niet vanzelfsprekend. Wie over een project wilde klagen, vond een dichte deur. Maartje van Putten, oud-Europarlementariër en voormalig lid van het Inspection Panel van de Wereldbank, schreef het boek Policing the Banks: Accountability Mechanisms for the Financial Sector’ ‘Er bestaat in het internationale recht geen wetgeving waaraan internationale instellingen zoals de Wereldbank zich moeten houden’, aldus Van Putten. ‘In feite zijn ze immuun. Die situatie is bizar.’ Als kaders voor investeringen hebben banken daarom zelf beleidsregels ontwikkeld, waaraan hun projecten moeten voldoen.

Om burgers de mogelijkheid te geven de banken aan deze regels te houden, hebben zij een klachtenpanel opgericht, dat klachten over projecten toetst aan de beleidsregels van de bank. De Wereldbank was in 1994 de eerste multilaterale bank met een dergelijk ‘Accountability Mechanism’, maar tegenwoordig hebben ook andere banken de mogelijkheid klagers gehoor te geven. ‘Het instellen van het mechanisme is belangrijk, omdat het de enige manier is voor burgers om ergens verhaal te halen’, zegt Maartje van Putten, die momenteel werkzaam is voor het Independent Review Mechanism van de Afrikaanse Ontwikkelingsbank, dat in 2004 in werking trad. ‘Het panel van de banken wordt gezien als een eerste stap op weg naar nieuw internationaal recht.’

Wereldwaterprotocol

Bij milieuorganisatie BothEnds is Tobias Schmitz weinig onder de indruk van de manier waarop de multilaterale banken hun projecten controleren. ‘Het blijft een vreemd principe dat de banken hun eigen beleid opstellen en het ook zelf controleren’, aldus Schmitz. Volgens de waterexpert is de komst van de klachtenpanels een stap in de goede richting, maar daarmee is de onafhankelijkheid van de controle op de grote energieprojecten nog niet gegarandeerd. ‘De klachtenmechanismen zijn erg afhankelijk van wat het management van de betreffende bank beslist over de voorgelegde klacht. Als er weinig mee gebeurt dan is het vaak wachten op een nieuwe klacht voordat het panel weer wat kan doen’, aldus Schmitz. ‘Het gebeurt regelmatig dat het management weinig daadkrachtige beslissingen neemt.’ Volgens Schmitz is onafhankelijkheid alleen gegarandeerd als er een apart juridisch orgaan wordt opgericht dat banken controleert op basis van internationaal recht zoals het Wereldwaterprotocol.

Naar aanleiding van de klachten van NAPE over de gevolgen van de komst van de dam bij Bujagali gingen zowel het Inspection Panel van de Wereldbank als het Independent Review Mechanism van de Afrikaanse Ontwikkelingsbank kijken bij de dam en maakten ze een rapport. De rapporten constateren legio problemen, bijvoorbeeld vertraagde betaling van de compensatie voor mensen die gedwongen moesten verhuizen naar hoger gelegen terrein. Uit het eerste rapport van het monitoring team van de Afrikaanse Ontwikkelingsbank, dat in juli 2009 werd geschreven, blijkt dat nog lang niet alle openstaande klachten zijn verholpen.

Vanwege haar functie in dit team, dat de afwikkeling van de zaak nog onder behandeling heeft, kan Van Putten niet inhoudelijk ingaan op de problemen rond de dam, maar wel op de onafhankelijkheid van het mechanisme: ‘Het klachtenmechanisme dat de banken gebruiken is niet volledig juridisch bindend, maar het panel bepaalt wel wat er in het rapport komt, en dat kan niemand wijzigen’, aldus Van Putten. ‘Het klopt dat uiteindelijk het management beslist, maar de kracht van het mechanisme is dat de rapporten ongewijzigd publiek worden gemaakt. Als het nodig is kunnen het publiek, de media en nationale regeringen tegen het management van de bank zeggen: u neemt nu dit besluit, maar dat loopt ver uiteen met wat er in het rapport staat.’

Volgens Tobias Schmitz is naast het mechanisme ook al in een vroeg stadium controle nodig op de projecten. Volgens hem is het onwaarschijnlijk dat de vaak ongeschoolde bevolking die in de regio van de projecten woont, protest aantekenen tegen een internationale bank. ‘Wat je vaak ziet is dat mensen rond een project nauwelijks weten wat hun rechten zijn. Als een klacht wordt ingediend en het klachtenpanel van een van de banken in actie komt, is het project vaak al halverwege. Bij Bujagali was het tenslotte ook de ngo NAPE, met geschoolde medewerkers uit de stad, die in actie kwam.’

Van Putten onderkent dat tijdige informatievoorziening rond de projecten van groot belang is: ‘We moeten ervoor zorgen dat mensen al in een vroeg stadium weten dat zij de mogelijkheid hebben om een klacht in te dienen als zij zich benadeeld voelen door een project. Het zou goed zijn als daar in de landen zelf ook systemen voor zouden ontstaan. Zoiets als de Commissie voor de milieueffectreportage in Nederland.’

Commerciële banken

De klachtenprocedures van de multilaterale instellingen geven mensen de kans om protest aan te tekenen tegen een project, maar ze zijn lang niet bij alle projecten ingesteld. Nieuwe zorgen zijn er daarom over andere internationale spelers die actief zijn in de energiesector van Afrika. Schmitz ziet een grote bedreiging in financiële instellingen uit bijvoorbeeld China: ‘Veel commerciële banken en banken uit China storten zich op infrastructuur in Afrika. Deze banken werken bijna zonder regels in landen met dubieuze regimes, zoals Soedan. Bij deze banken is geen enkele mogelijkheid om protest aan te tekenen.’

Van Putten ziet eenzelfde ontwikkeling: ‘Waar de slag nog helemaal gemaakt moet worden, is bij de private banken.’ Terwijl de multilaterale banken vaak maar een kleine financier zijn tegenover commerciële spelers in het project, zijn dat de enige banken waar een klacht kan worden ingediend. ‘Het zou daarom goed zijn als er ook een klachtenmechanisme wordt opgericht bij deze financiële instellingen,’ aldus Van Putten. ‘De commerciële banken hebben een probleem, wanneer zij aansprakelijk kunnen worden gehouden voor fouten in projecten. En mijn advies is dat zij het helemaal niet zover moeten laten komen. Ze moeten dat vóór zijn en een klachtenmechanisme zou daarbij kunnen helpen, omdat het een kwaliteitsgarantie voor een project kan zijn.’

Van Putten denkt dat als eerste de Equator-banken een dergelijk mechanisme zouden moeten instellen. Dat zijn zo’n zestig commerciële banken die de zogenaamde ‘Equator-principes’ ondertekend hebben, niet-bindende standaarden voor het bepalen, beschrijven en managen van sociale en milieutechnische risico’s bij het financieren van projecten. Van Putten: ‘Als je internationale juristen vraagt waar zo’n mechanisme zou moeten worden ontwikkeld, dan zeggen ze Den Haag, de stad van het Internationale Recht. Maar op de ministeries zie ik geïnteresseerde wenkbrauwen fronzen, en daar blijft het dan bij. Ik mis iedere creativiteit.’

Zonnepanelen

Tobias Schmitz zou een ontwikkeling van een dergelijk mechanisme zeker toejuichen. Tegelijk moet ervoor worden gezorgd dat multilaterale instellingen zich meer richten op alternatieven voor de grote waterkrachtprojecten. Volgens Schmitz zou het veel beter zijn om voor een veelvoud van kleine projecten te kiezen, zodat de stroom de mensen ook bereikt. ‘Je kan beginnen met zonnepanelen op de daken. Ook zijn er mogelijkheden met biogas.’ In Oeganda is 95 procent van de bevolking nog niet eens aangesloten op het elektriciteitsnetwerk. In feite produceert de dam daarom voor een kleine groep mensen in de stad’, aldus Schmitz. ‘Kleinschaligheid kan een oplossing zijn en de multilaterale banken zouden hierin, bijvoorbeeld in Oeganda, het voortouw moeten nemen.’

Van Putten ziet eveneens het belang van het stimuleren van duurzame projecten, maar stelt ook: ‘Je moet landen zoals Oeganda de kans geven om hun eigen keuzes te maken. In Nederland zijn die keuzes gemaakt en ook die zijn lang niet altijd gemakkelijk geweest, denk aan het sluiten van de mijnen. Waar halen wij als westerlingen het recht vandaan om tegen hen te zeggen dat ze een bepaalde vorm van ontwikkeling niet mogen hebben?’ Ondanks haar rol in het monitoring team van de Afrikaanse Ontwikkelingsbank, stelt ze: ‘Het eerste rapport met het onderzoek naar de klachten over de Bujagali-dam is openbaar gemaakt. We zijn steeds in overleg met het management. En we gaan net zo lang door tot de klachten zijn opgelost, schrijf dat maar op.’

‘Toezicht Nederlands parlement ontbreekt’

Voormalig minister Koenders verklaarde de multilaterale instellingen tot prioriteit van zijn beleid. Koenders maakte er geen geheim van prioriteit te geven aan bijvoorbeeld De Wereldbank en de Afrikaanse Ontwikkelingsbank ten opzichte van Nederlandse Medefinancieringsorganisaties. De controle door de Tweede Kamer op de bestedingen laat volgens Schmitz en Van Putten echter veel te wensen over: ‘De banken vliegen volledig onder de radar’, aldus Schmitz. ‘Ruim 40 procent van het ontwikkelingsgeld gaat naar instellingen als de Wereldbank, maar het ontbreekt volledig aan parlementaire controle over wat zij met het geld doen.’ Van Putten deelt die kritiek: ‘Er is veel te weinig toezicht vanuit Nederland. Ik kan me niet herinneren dat een Nederlandse bewindvoerder van een multilaterale bank ooit publiekelijk door de Tweede Kamer ter verantwoording is geroepen. In bijvoorbeeld Amerika is dat wel anders.’