Welk gevaar ligt op de loer als een wetenschapper ook als consultant werkt? Waarin mondde de neoliberalisering van waterbeleid in het Zuiden uit? Vice Versa spreekt erover met Jeltsje Kemerink-Seyoum (onderzoeker bij Unesco-IHE), die een boekje opendoet over de Wereldbank. Deel zeven in de reeks over wetenschap en het publieke debat, in samenwerking met NWO-Wotro Science for Global Development.

Op de Technische Universiteit in Delft, terwijl de collegezaal bij het vak Politiek Bestuur nagenoeg leeg was, zat student Jeltsje Kemerink-Seyoum (toen nog Jeltsje Kemerink) vooraan. En toen ze voor haar afstuderen haar modellen over de ontpoldering van de Hedwigepolder af had, zei haar docent: ‘Je bent klaar!’ – maar voor Jeltsje begon het pas. Want zij wilde weten: wat is de impact op de samenleving? Wat moest de politiek doen, ontpolderen of niet?

Het sociale aspect van de techniek en haar uitwerking op de praktijk loopt als een rode draad door haar onderzoeken. Graaf je irrigatiekanaaltjes waaruit water kan evaporeren, maar die vaak wel eenvoudiger te onderhouden zijn en die transparant tonen waar het water naartoe stroomt, of leg je buizen aan onder de grond? Op welke plaats bouw je een dam? En wat zijn van dat alles de consequenties voor de mensen die er wonen?

Die maatschappelijke impact is wat Kemerink-Seyoum drijft; haar onderzoek en onderwijs bij Unesco-IHE is daarom ook sterk op de praktijk gestoeld. Het onderzoeksinstituut, een eindje van de Delftse campus vandaan en gelegen tussen het Centraal Station en het centrum, heeft als missie het opbouwen van capaciteit op het gebied van onderzoek en onderwijs in ontwikkelingslanden met betrekking tot waterbeheer. Jeltsje is het levende bewijs dat onderwijsgeven, wat in de wetenschappelijke wereld niet altijd als het meest eerzaam wordt gezien, méér behelst dan het oplepelen van de lesstof. Via onderwijs kan ze direct haar impact op de maatschappij verzilveren.

‘Onze studenten’, legt Kemerink-Seyoum uit, ‘komen veelal uit het buitenland en zijn professionals, midden in hun carrière. Zij keren na hun master terug naar hun thuisland. Vaak hebben ze posities binnen ministeries, bedrijven of ngo’s. Dus zij zijn degenen die de verandering ter plekke brengen – dat is een belangrijke manier voor ons om het onderzoek te vertalen in actie elders.

‘Ik probeer hen bij te brengen om kritisch te kijken naar interventies van buitenaf. Vaak komen ze uit onderwijssystemen waarin je niet wordt geacht het oneens te zijn met de docent, of ze werken voor ngo’s of ministeries waarbij kritiek leveren niet altijd wordt gewaardeerd, zeker niet op westerse geldschieters. Door deze afhankelijkheidsrelatie krijgen onze studenten niet een realistisch beeld voorgeschoteld. Zo denken ze dat Nederland op watergebied in alles heel goed is. Ik wil hun ogen openen, dat er ook kritiek is op onze waterschappen en dat de opkomst relatief laag is voor de verkiezingen van vertegenwoordigers in waterschappen terwijl het wel veel geld kost. In Nederland wordt het functioneren en het bestaansrecht van zo’n waterschap dus ook in twijfel getrokken. Het is hier geen walhalla.’

Wat bereikt u daarmee in de praktijk?

‘De studenten maken vaak een carrièresprong als ze eenmaal terug zijn; worden hoge ambtenaar, bekleden een hoge positie bij een ngo, worden soms zelfs minister. Ik hoop dat ze dan in hun baan niet klakkeloos overnemen waar Nederland of andere donoren mee komen, maar dat ze nadenken waarom maatregelen wel of niet in hun land werken, welke aannames eraan vastzitten, wat de voor- en nadelen zijn en voor wie. Misschien krijg je donorgeld uit Nederland, maar dat betekent niet dat je niet kritisch mag zijn over onze aanpak. . Integraal waterbeheer of waterschappen, dat klinkt mooi op papier, maar waar is het empirisch bewijs dat het werkt en wat gebeurt er als je het toepast in een totaal andere context?’

Kunt u een voorbeeld geven waarom waterschappen niet overal werken?

‘In Kenia werd door een ngo een vereniging opgezet voor watergebruikers, compleet met penningmeester, een democratisch gekozen president, notulen, een akte van oprichting, et cetera. Dat staat leuk op papier, maar vaak waren die boeren zelf al op informele wijze georganiseerd, alleen niet volgens het model dat de ngo voor ogen had. Daarbij denkt men dat zo’n vereniging democratisch zal zijn, daarmee is de kous af. Terwijl erbinnen wel degelijk sprake kan zijn van ongelijke machtsverhoudingen. Die ongelijkheid legitimeer je vervolgens met het institutionaliseren van zo’n vereniging.’

Wat voor ongelijkheid?

‘Neem gender. Ondanks dat vrouwen een formele rol kregen in het bestuur van de vereniging, zoals de ngo had geëist, hadden ze weinig invloed op de besluitvorming. Voorheen maakten deze vrouwen gebruik van hun informele netwerken om toegang tot water te krijgen, via bevriende vrouwen bovenstrooms of via mannelijke familieleden. Het bestaan van de vereniging ondermijnde dit proces deels, omdat het water nu wordt verdeeld tijdens de publieke vergaderingen van de vereniging – waar het voor vrouwen minder makkelijk is om te spreken èn gehoord te worden.

‘Tegelijkertijd zie je dat de voorzittersrol, ondanks anonieme verkiezingen, circuleert in een kleine groep van familieleden en dat juist die families meer water weten te verkrijgen dan volgens de formele regels van de vereniging is toegestaan.’

Uw proefschrift ging over de gevolgen van het neoliberale beleid op het gebied van waterbeheer. Kunt u daar meer over vertellen?

‘Vóór de neoliberalisering konden mensen gewoon het water gebruiken van de rivier die door hun land stroomde voor het irrigeren van kleine stukken land. In veel van die maatschappijen werd water gezien als een geschenk van god: niemand mocht het zich toe-eigenen, iedereen moest het delen – het was een gemeenschappelijk goed. Bij de neoliberale hervormingen, die vanaf de jaren tachtig zijn opgelegd door de Wereldbank en donoren, moesten de mensen ineens een watervergunning aanvragen, waarbij ze moesten aangeven hoeveel water ze wilden gebruiken, voor welk doel en voor hoe lang.

‘Met zo’n vergunning kregen ze weliswaar recht om dat water te gebruiken, maar daar moesten ze wel voor betalen. Het veeleisende administratieve proces en de kosten die daaraan zijn verbonden, maakt het voor arme boeren vaak moeilijk om zo’n vergunning te verkrijgen. Ze willen best efficiënter zijn, maar hebben de middelen daar niet voor. Veel water is zodoende de facto geprivatiseerd en in handen gekomen van (buitenlandse) agrarische bedrijven die wèl over de juiste technologie en kennis beschikken. Of, zoals je het ook kunt zeggen: gestolen van de burgers.

‘Sinds de hervormingen zijn de overheidsinvesteringen in infrastructuur verder teruggeschroefd. Arme boeren die leven van kleinschalige landbouw moeten opeens zelf de investeringen opbrengen om irrigatiesystemen te beheren en verder uit te breiden. Alsof ze voldoende kennis, tijd en financiële draagkracht hebben om dat te doen! Dat is absurd. Het gevolg is dat veel irrigatiesystemen slecht zijn onderhouden.

‘In Zimbabwe konden boeren zich die verzorging niet meer veroorloven, noch de betaling voor hun watergebruik. Dus verlieten ze hun oorspronkelijke land en begonnen ze bovenstrooms in de uiterwaarden kleine stukjes land te irrigeren, door middel van zelf gegraven kanaaltjes. Dit veroorzaakt veel onzekerheid voor deze boeren, omdat hun gewassen elk moment kunnen worden weggespoeld door overstromingen of worden vernield in opdracht van overheidsfunctionarissen, die dit soort illegale praktijken proberen te stoppen.

‘In de tussentijd wordt hun vroegere land en het irrigatiesysteem wel in gebruik genomen, voor een schijntje, vaak door mensen die dicht bij Mugabe’s regime staan. Uit satellietbeelden blijkt dat het hen wel lukt om goedkoop water naar het irrigatiesysteem te krijgen. Op die manier bevoordeelt het neoliberale beleid niet alleen de commerciële landbouw, maar ook de politieke elite. Dit gaat vaak ten koste van zelfvoorzieningslandbouw en dus van de voedselzekerheid van de armen.’

Leidt zo’n inzicht uit uw onderzoek tot beleidsverandering?

‘Ik ben een van de weinigen die werkelijk keken naar het effect van neoliberaal waterbeleid in verschillende Afrikaanse landen. Dat droeg bij aan de discussie. Het klakkeloos opzetten van verenigingen van watergebruikers werd lange tijd als de heilige graal gezien, maar nu begint men zich af te vragen of dat wel zo goed werkt als gedacht. Hetzelfde geldt voor het idee dat betalen voor water automatisch leidt tot efficiënter gebruik.

‘Het International Water Management Institute komt terug op een aantal elementen van de neoliberalisering van water en is alternatieven aan het onderzoeken. Meer en meer studies komen tot dezelfde conclusies. Als veel collega’s hetzelfde opmerken, kan er op een zeker moment een beleidsomslag plaatsvinden. In Zuid-Afrika ben ik een poos geleden door de regering benaderd om mee te denken over nieuw beleid, dat meer in dienst van de armen moet staan. Het is een deel van mijn verantwoordelijkheid als onderzoeker om niet alleen kritiek te leveren, maar ook mee te denken over hoe het wel moet.

‘Tijdens het onderzoek was er interactie met beleidsmakers, die ik interviewde en aan wie ik ook de resultaten voorlegde. Ik merkte dat zij het onderzoek oppikten en er met anderen over spreken op conferenties. Zo verspreidt gefundeerde kennis zich als een sneeuwbal.’

Een focus in uw onderzoek is de kritiek op een westerse aanpak?

‘Ja, ik probeer te kijken naar machtsverhoudingen tussen Noord en Zuid. Neem klimaatfinanciering: dat is erg in het belang van het Noorden. Wij willen onze levensstandaarden niet veranderen en ons leven niet aanpassen, dus wat doen we? In plaats van dat wij minder broeikassen uitstoten, dwingen we bij Zuidelijke landen af dat zij minder de atmosfeer ingooien.

‘Zo is er in Ethiopië een project waarbij boeren overgaan van landbouw naar herbebossing. Er wordt gezegd dat dat gunstig voor hen is, omdat ze er financiering voor krijgen. Maar wat er aan opbrengsten doorsijpelt is minimaal en compenseert bij lange na niet het verlies aan inkomsten vanuit de landbouw.

‘Onderling veroorzaakt dat nog meer concurrentie, want er is minder land beschikbaar voor landbouw. Er wordt simpelweg land onteigend ten behoeve van klimaatfinancieringsprojecten en daarover is zelfs een gewelddadig conflict ontstaan, dat wij documenteerden. Dus ik geef mijn studenten mee wat de mogelijke implicaties zijn van dit soort plannen.’

Hoe stelt u dat in de praktijk aan de kaak?

‘In een klimaatfinancieringsproject werken we samen met Both Ends, wier taak het is om beleid te beïnvloeden en ervoor te zorgen dat onze onderzoeksresultaten bekend worden bij beleidsmakers en andere actiegroepen binnen de wereld van klimaatverandering. Dat is niet altijd makkelijk, want het onderzoek en de momenten waarop beleidsbeïnvloeding mogelijk is, lopen niet altijd synchroon. Soms is het onderzoeksresultaat pas bekend nádat een belangrijk overleg met beleidsmakers plaatshad.

‘Het is een uitdaging om onderzoeksbevindingen te vertalen in relevante en begrijpbare beleidsboodschappen zonder de context en nuance uit het oog te verliezen. Een nauwe samenwerking, inclusief discussie over hoe we de resultaten kunnen interpreteren, is essentieel. Met Both Ends zit ik wel redelijk op een lijn over hoe we de wereld zien, maar dat zal zeker niet met alle beleidsgeoriënteerde ngo’s zo zijn.

‘In Ethiopië is dat momenteel lastiger. Onze lokale partners daar vinden het moeilijk om bevindingen zoals het – illegaal – onteigenen van land als gevolg van klimaatfinanciering te onderschrijven, want dat heeft politieke consequenties voor hen.’

U werkt ook samen met bedrijven voor uw onderzoek. Hoe is dat?

‘Dat is niet altijd even eenvoudig. In Indonesië wilden we samenwerken met bedrijven – er waren plannen om er onderzoek te doen naar palmolieplantages die zijn opgezet met klimaatfinanciering. Maar de bedrijven stonden dat alleen toe in bepaalde delen, en we mochten ook niet alle vragen stellen. Zo word je wel erg gestuurd en beïnvloed in wat je kunt onderzoeken; we besloten dan ook dat onderzoek niet uit te voeren. Wij willen niet fungeren als propagandamachine. Maar de keerzijde is dat onderzoek dus niet plaatsvindt, terwijl er problemen zijn met onteigening van land, legaal dan wel illegaal.’

U werkte ook eens samen met de Wereldbank.

‘Bij een adviesproject voor klimaataanpassing op São Tomé en Príncipe. De Wereldbank wilde weten hoe ze met infrastructuur de kustgemeenschap kon beschermen tegen overstromingen en mijn rol was om de inspraak van belanghebbenden te faciliteren. Maar de Wereldbank bleek erg duidelijk te zijn in wat ik wel en niet mocht vragen aan de dorpelingen. Ik vroeg me af waarom die mensen überhaupt woonden op die onbewoonbare stukken kust, want in het binnenland zijn genoeg oude plantages die nauwelijks meer in gebruik zijn.

‘Het bleek dat de mensen die aan de kust wonen voornamelijk afstammelingen zijn van slaven die gevlucht waren van de plantages. Na de onafhankelijkheid heeft er geen herverdeling van land plaatsgevonden, maar is het binnenland in handen gekomen van politieke leiders en legerofficieren. Maar daar mocht ik niet naar vragen, want dan ging het over landeigendom en politieke kwesties – waarin de Wereldbank zich niet wilde mengen.

‘Het idee is dat studies leiden tot infrastructurele projecten, waarvoor São Tomé een lening krijgt. Weliswaar verschaft de Wereldbank zulke leningen tegen lage rentes, maar ze is en blijft een bank die geld wil verdienen. Terwijl voor de mensen daar de oplossing wellicht niet zozeer in infrastructuur lag, maar eerder in het diversifiëren van hun inkomstenbron en het verkrijgen van vruchtbaar land, en ook in toegang tot elektriciteit, scholing en grotere boten om meer te kunnen vissen. Dat belang leek niet voorop te staan – en ook de Nederlandse consultants met wie ik het project deed, leken zich meer bezig te houden met het binnenhengelen van een volgend project dan dat ze werkelijk wilden weten wat er aan de hand was en de mensen wilden helpen.’

Is het dan niet makkelijker om je meer op een technische oplossing voor de Wereldbank te richten, in plaats van je te mengen in politieke processen?

‘Ik ben een onderzoeker, geen consultant. Toen ik daar over het strand liep en mensen in hun armetierige hutjes zag, wilde ik graag het èchte probleem begrijpen: waarom zijn die mensen de armste van de armsten en waarom wonen ze hier? Ik vind dat dat mijn rol is. De Wereldbank en andere westerse organisaties vertellen grote verhalen over de participatiemaatschappij, maar als mensen niet mogen zeggen wat ze willen, wat is dat dan waard? Dit project op São Tomé en Príncipe was weliswaar een adviesproject, maar dan moet de Wereldbank ook niet met een onderzoeksinstituut in zee gaan – en zeker niet met mij.’

Waarom bent u toch met het onderzoek doorgegaan?

‘Bij het Wereldbank-project dacht ik een poosje: ik stap eruit. Maar daarna besefte ik dat ik dat kleine beetje ruimte dat ik had kon gebruiken om dingen in het rapport op te nemen waar de Wereldbank niet geheel omheen kon. En ook om kennis op te doen over hoe dit soort projecten loopt, om er vervolgens onderwijs over te ontwikkelen voor mijn studenten die later wellicht bij zulke projecten betrokken raken. Ik behandelde het dus meer als onderzoeksproject, niet als adviesproject. Ja, ik was een soort spion. Maar ik denk dat het goed was; ik deed niet alles waarom de Wereldbank vroeg en door kritische vragen te stellen zette ik de mensen voor wie en met wie ik werkte aan het denken.’

Vindt u dat wetenschappers zich mogen ‘uitlenen’ als consultant?

‘Dat moet iedere onderzoeker zelf bepalen. Voor sommige disciplines zal het minder problematisch zijn, zoals voor hydrologische studies, maar bij sociaalwetenschappelijk onderzoek ligt het naar mijn idee anders. Ik ken onderzoekers die veel van zulke opdrachten uitvoeren en geen kritische noot laten horen. Ik ben constant bezig met de vraag in hoeverre ik nog trouw ben aan mezelf en mijn eigen principes als ik een adviesopdracht doe. Daarom doe ik dat ook maar sporadisch.

‘Er is steeds minder geld voor onderwijs en onderzoek, en de concurrentie is soms erg groot om financiering binnen te halen, dus af en toe voel ik de druk om adviesprojecten aan te nemen om zo mijn eigen broek op te houden. Aan het einde van het jaar word ik tenslotte niet alleen beoordeeld op mijn publicaties en onderwijsbijdrage, maar ook op het aantal uren dat extern is betaald. Nu ik meer ervaring heb, word ik sneller betrokken bij onderzoeksprojecten, maar zeker in het begin van mijn carrière voelde ik de pressie om adviesprojecten te doen.’

Staat u, door de ervaring met verschillende partijen, inmiddels anders tegenover samenwerkingsprojecten?

‘Ik zou zelf niet meer zo snel met de Wereldbank in zee gaan, en evenmin met sommige Nederlandse consultants. We deden eens een sociaaleconomische studie en een consultant beweerde zonder grondig onderzoek in één dag een dorp te kunnen kennen en te weten wat er speelt. Ik begrijp dat deze financieel gedreven tijdsdruk de realiteit is binnen veel adviesprojecten, maar ik vind het verkeerd om zo gehaast conclusies te trekken – daaraan werk ik liever niet mee. Ook op basis van mijn ervaringen met de ngo in Ethiopië zou ik andere afspraken maken over wat je doet als er iets uit je onderzoek komt dat mogelijk schadelijk is voor een van de partijen.

‘Het is van belang precies af te spreken wie het onderzoek doet. In het verleden kregen we materiaal van activistische ngo’s die dachten dat hun onderzoek kon worden gebruikt, terwijl dat sterk was beïnvloed door hun eigen agenda en op zeer weinig empirische data was gebaseerd.’

Hoe is de samenwerking met Zuidelijke partners, zoals binnen WaterNet, dat u vanuit Unesco-IHE coördineert?

‘WaterNet is een universitair netwerk voor waterkwesties in Zuidelijk Afrika, grotendeels gefinancierd door Buitenlandse Zaken. Dit is begonnen als een project geadministreerd door Unesco-IHE, maar is uitgegroeid tot een zeer succesvol zelfstandig netwerk van meer dan 70 organisaties, mede door de actieve en langdurige betrokkenheid van Buitenlandse Zaken. Onze rol als Unesco-IHE is zeer veranderd in de afgelopen jaren, van penvoeder naar gelijkwaardige partner, iets wat ik zeer toejuich. Tegenwoordig zijn zulke samenwerkingen helaas een uitzondering, omdat ontwikkelingssamenwerking – alweer vanuit het neoliberalisme – meer is ingericht op projectfinanciering middels publieke aanbestedingen. De relaties met lokale partijen zijn daardoor fundamenteel veranderd.

‘Wij werken al decennialang samen met Nuffic voor capaciteitsopbouwprojecten. Vroeger konden we met een universiteit in het Zuiden om tafel zitten om te kijken naar haar behoeften en hoe we daarop met zijn allen kunnen inspelen. Daar kwamen projecten uit voort die bouwden op wederzijds respect en vertrouwen, maar ook waren gebaseerd op een lange relatie waarin we wisten wat we aan elkaar hadden. Nu moeten die projecten door publieke aanbestedingen heen.

‘Er komt dan een vraag vanuit een universiteit in het Zuiden, die vaak is geformuleerd door consultants. Er wordt niet gekeken in hoeverre het realistisch is, want die consultants krijgen slechts een paar dagen de tijd en weten niets van de context. Vervolgens moeten wij daarop vanuit Nederland reageren in een projectvoorstel. Water is voor Nederland belangrijk en staat hoog op de agenda bij Buitenlandse Zaken, dat houdt in dat er geld beschikbaar is voor waterprojecten. Omdat in andere sectoren veel is wegbezuinigd, krijgen we steeds meer concurrentie van Nederlandse partijen die niet per definitie water en capaciteitsopbouw als speerpunten hebben. Dan wint vaak de partij die het meest belooft tegen de laagste prijs, en daarmee niet per definitie het meest geschikt is.

‘Daarna moeten wij, als we de aanbesteding winnen, met de partij in het Zuiden praten, die we niet kennen. Vaak blijkt haar realiteit erg anders, omdat de consultants die de aanbesteding formuleerden dingen niet begrepen of goed inschatten.

‘Vroeger deden we dingen samen met zo’n universiteit, ontwikkelden onderwijsmateriaal met elkaar. Nu huurt zij ons in en vindt zij dat wij het werk moeten doen. Die samenwerkingsrelatie komt onder spanning te staan en wordt zogenaamd meer klantgedreven, maar het komt niet ten goede aan de kwaliteit en duurzaamheid van de projectuitkomsten. Het is een geheel andere manier van samenwerken die niet past bij capaciteitsopbouw- en onderzoeksprojecten.’

Er zijn mensen die beweren dat ontwikkelingssamenwerking juist gelijkwaardiger is geworden.

‘Dat is absoluut onwaar. Voor veel ontwikkelingsprojecten is een lange adem nodig en die is er niet met een projectduur van vier jaar. Het heeft te maken met het kennen van de partner, de lokale context en dat komt niet voort uit aanbestedingen, die vaak uitgaan van meetbare, kwantitatieve uitkomsten.’

Ook in de wetenschap zijn er tegenwoordig steeds meer aanbestedingen om geld binnen te halen voor onderzoek. Hoe is dat voor u?

‘Ik heb het geluk dat ik een vaste aanstelling heb bij mijn organisatie. Maar ik zie mijn jonge collega’s die van aanbesteding naar subsidieaanvraag moeten rennen in de hoop iets binnen te vissen. Daardoor komt de continuïteit en onafhankelijkheid van de wetenschap in het gevaar, dat vind ik erg kwalijk.’

Heeft u een idee hoe dat tij te keren valt – zowel in de ontwikkelingssamenwerking als de wetenschap?

‘Tsja, ik denk dat het langzaamaan wel zal veranderen. Ik weet dat veel overheidsinstanties moeite hebben met de drang om alles maar in kwantitatieve, en uiteindelijk monetaire uitkomsten uit te drukken. Zij zijn ook zoekende hoe ze de impact van beleid en projecten het best kunnen vatten in situaties waar het niet gemakkelijk te meten is. In Zuid-Afrika zijn er wel indicatoren die bijhouden hoeveel vrouwen en zwarte boeren deelnemen aan vergaderingen van de verenigingen van watergebruikers, maar niet hoeveel water er naar welke bevolkingsgroep stroomt, omdat er simpelweg niet de capaciteit is om de distributie van water in detail op de lange termijn te monitoren. De staat beseft wel degelijk dat deze secundaire indicatoren niet veel zeggen en gemakkelijk te manipuleren zijn. Het is dus belangrijk dit debat aan te gaan, hier in Nederland, maar ook met onze studenten die teruggaan naar hun eigen land.

‘Ook de plagiaatschandalen in de academische wereld laten zien dat kwantitatieve indicatoren – zoals het aantal publicaties – de verkeerde graatmeter zijn voor de bepaling van de carrièremogelijkheden van een onderzoeker, terwijl dat nog wel een beoordelingscriterium is voor het aanvragen van onderzoekfinanciering. Dit geeft een zeer verkeerde stimulans voor het waarborgen van de kwaliteit van onderzoek. Ik denk dat dit besef wel zal indalen en dat er dan door onderzoekers en beleidsmakers gezocht zal worden naar alternatieven die meer recht doen aan de context waarin zeker ontwikkelingsrelevant onderzoek plaatsvindt.’