Drie jaar na de woelige lancering van het Dutch Good Growth Fund maakt Vice Versa de balans op. Hier luidt het vernieuwde ontwikkelingsmotto; geef de boer geen vis of hengel, maar een hengelfabriekje – op afbetaling -.

‘Het paradepaardje van Ploumen’, ‘het wonderfonds’ en een ‘vreemd beest’. Alle zijn benamingen voor hetzelfde Dutch Good Growth Fund (DGGF), de ontwikkelingspot voor het bedrijfsleven die Lilianne Ploumen, minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, in 2013 aankondigt.

De koppeling tussen ontwikkeling en geld verdienen maakt het DGGF inderdaad tot een ‘vreemd beest’ in de wereld van gesubsidieerde ontwikkelingssamenwerking, eentje met drie koppen bovendien: zowel Nederlandse exporteurs, Nederlandse ondernemers als impactfondsen in opkomende markten kunnen bij het instrument terecht.

Het DGGF is het paradepaardje bij het startschot van de hulp- en handelsagenda. Geen instrument kan rekenen op zoveel aandacht. Zowel van de minister zelf als van haar critici. De aanname dat het Nederlandse – en het lokale – bedrijfsleven met leningen en garanties ontwikkeling brengt, voedt scherp debat. In Kamerdiscussies en opiniestukken vliegen beweringen als ‘giftig mengsel’, ‘terug naar gebonden hulp’ en ‘ouderwetse sector’ over en weer.

Maar na de debatten is het fonds, met een budget van zevenhonderd miljoen euro, in 2014 een feit. Nederlandse bedrijven en investeerders die hun activiteiten in ontwikkelingslanden niet op de markt gefinancierd krijgen zijn welkom. Via de ondernemers hoopt de minister zo het ‘missing middle’ te bereiken, oftewel het midden- en kleinbedrijf (mkb), van lage- en middeninkomenslanden. Te groot voor microfinanciering en te klein (risicovol) voor de banken, maar de banenmotor voor veel ontwikkelingslanden.

Anders dan eerdere programma’s voor het bedrijfsleven doet het DGGF niet aan subsidies maar biedt het leningen, garanties en aandelenkapitaal. Het geld moet dus worden terugbetaald en kan idealiter steeds opnieuw worden ingezet.

De vraag die op veler lippen brandt: zien we nu, drie jaar later, dat het ook zo werkt? Blijkt het fonds naast een ‘paradepaardje’ en een ‘vreemd beest’ ook een wonderfonds; een instrument dat zonder netto een cent uit te geven, wèl lokaal ontwikkeling brengt en op de koop toe het Nederlandse bedrijfsleven versterkt?

Tussen feit en fictie

Een eerste blik op onderzoeken en verantwoordingsbrieven laat zien dat het nog te vroeg is om die vraag goed te beantwoorden. Een recent onderzoeksrapport van Kaleidos Research (Shifting Roles – The Impact of the Dutch Aid and Trade Agenda on Dutch Actors, februari 2017) benadrukt dat het hulp- en handelsbeleid van de afgelopen jaren überhaupt nog weinig is geëvalueerd. Er zijn geen bewijzen dat de combinatie werkt, wat het moeilijk maakt om ‘feit van fictie te scheiden’.

De Algemene Rekenkamer zegt wel in 2016 over DGGF dat het fonds ‘goed is opgezet’, maar dat het veel te vroeg is om te beoordelen of het DGGF ook revolverend is. Of het geld werkelijk terugkomt weten we nog niet.

Veertienduizend banen

Dat neemt niet weg dat uit de laatste ministerienota’s (de Kamerbrief stand van zaken DGGF 2016 en Vaststelling begroting Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking 2017) wel wat eerste resultaten kunnen worden afgeleid. En daaruit blijkt dat minister Ploumen zelf in ieder geval vol lof is over haar DGGF. Ze noemt het een fonds ‘dat voorziet in de behoefte van ondernemers in Nederland en in lage- en middeninkomenslanden en een goed en revolverend instrument is om inclusieve economische groei te bevorderen’.

Ook is ze enthousiast over de 58 transacties die dan (in november 2016) zijn gedaan. Het gaat volgens de ‘Vaststelling van de begrotingsstaat van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (XVII) voor het jaar 2017´ om veertig Nederlandse ondernemers en achttien intermediaire fondsen die in het lokale mkb investeren. Transacties die ‘circa veertienduizend mensen aan een nieuwe baan met goede arbeidsomstandigheden helpen’.

Dat laatste is erg belangrijk. ‘We willen banen, banen, banen’, zegt Hans Docter, directeur van de Directie Duurzame Economische Ontwikkeling bij Buitenlandse Zaken. Of je een sociale onderneming of een doorgewinterde Afrika-exporteur bent, dat maakt hem niet zoveel uit. ‘Als je maar werk – fatsoenlijk werk – creëert in ontwikkelingslanden.’ Het aantal banen is voor het ministerie de manier bij uitstek om te zien of een investering het stempel voor ontwikkelingsimpact kan krijgen.

In de DGGF-definitie (die in de debatten al ‘autocratisch’ en ‘louter economisch’ is genoemd) is een investering ontwikkelingsrelevant als een ondernemer bijdraagt aan lokale werkgelegenheid, de overdracht van kennis en vaardigheden, technologie en innovatie en/of het verbeteren van de lokale productie. Ook moet er extra aandacht zijn voor vrouwelijke en jonge ondernemers en ondernemerschap in fragiele staten.

Stand van zaken 

Wie de impact van het DGGF nader wil bekijken, is aangewezen op stukjes informatie van de website, nota’s, Kamerbrieven en jaarverslagen van de uitvoerders.

Daarom eerst wat cijfers bij elkaar gebracht:

Het DGGF loopt over drie sporen. Investeren in het Nederlandse mkb, zoals bijvoorbeeld bloementelers in Ethiopië, gaat via RVO. Nederlandse exporteurs die een broedmachine naar Malawi willen exporteren, kunnen terecht bij Atradius Dutch State Business. En PwC en Triple Jump managen investeringen in intermediaire fondsen, die op hun beurt weer in het lokale mkb investeren (een fonds voor fondsen).

Wie krijgt wat?

Van de in totaal zevenhonderd miljoen euro gaat er 372,5 miljoen naar het Nederlandse bedrijfsleven en 327,5 miljoen naar het bedrijfsleven in lage- en middeninkomenslanden. Er is 247,5 miljoen euro beschikbaar voor het Nederlandse mkb dat zelf in opkomende economieën actief is en voor Nederlandse bedrijven die willen exporteren is er 125 miljoen.

Wat is er uitgegeven?

Eind 2016 was iets minder dan de helft van het budget, 266 miljoen euro, uitgegeven of geïnvesteerd. Ondanks de verwachting dat de vraag van ondernemers zou aantrekken is er in 2016 minder uitgegeven dan begroot; een onderbesteding van veertig miljoen.

Uit informatie van de uitvoerders weten we dat er nu, een half jaar later (mei 2017), in totaal 65 transacties zijn voltrokken. Het totaalbedrag loopt ‘tegen de driehonderd miljoen’, aldus Buitenlandse Zaken.

• Spoor één: Investeren in het Nederlandse mkb
  Inmiddels zijn 26 in opkomende economieën actieve Nederlandse bedrijven ondersteund.
• Spoor twee: Export door het Nederlandse mkb
  Stond de teller in november nog op twintig, nu zijn er 21 verzekeringspolissen afgesloten. Uit een overzicht van Atradius blijkt dat daarmee in totaal dertien Nederlandse bedrijven worden ondersteund.
• Spoor drie: Investeringsfondsen voor het lokale mkb

Dit is een fonds voor fondsen; het geld gaat naar investeringsfondsen of financiële instellingen die het geld vervolgens weer in het lokale mkb investeren of eraan uitlenen. Triple Jump kreeg al meer dan driehonderd aanvragen binnen. Tot nu toe is er 120 miljoen euro gecommitteerd aan achttien intermediaire fondsen, maar dat geld krijgen de fondsen in de loop van een aantal jaar. Het bedrag dat werkelijk is uitgegeven ligt rond de 45 miljoen. Daarmee, zegt Triple Jump, zijn nu 660 mkb-bedrijven bereikt.

Observaties

Het bovenstaande geeft een eerste inkijkje in waar het DGGF na drie jaar staat. Maar om een voorschot te nemen – zoals de minister doet – door te zeggen dat het DGGF goed loopt, ontwikkelingsimpact heeft en in de behoefte van ondernemers voorziet, lijkt nog te vroeg.

“Of de veertienduizend plekken er werkelijk komen weten we niet zeker; het is een prognose. De ondernemers hebben de cijfers zelf zo opgegeven in hun aanvraag”

De resultaten blijven algemeen: 65 transacties, veertienduizend banen. Voor wie zijn die banen en voor hoe lang? Kan het ook om een negentienjarige Ethiopische vrouw gaan die drie maanden seizoensarbeid levert? ‘In principe wel’, zegt Buitenlandse Zaken. ‘Maar we monitoren de niveaus van de banen wel.’ Of de veertienduizend plekken er werkelijk komen weten we niet zeker; het is een prognose. De ondernemers hebben de cijfers zelf zo opgegeven in hun aanvraag.

Wat opvalt is dat het DGGF zijn tijd neemt om op stoom te komen. Met een onderbesteding van veertig miljoen in 2016 staat na drie jaar minder dan de helft van het geld uit. Over die periode zijn er rond de twintig transacties per spoor afgesloten; dat is minder dan twee projecten per kwartaal.

Terwijl in de vaststelling van de begroting staat dat daarmee veertig Nederlandse ondernemers en achttien fondsen zijn bereikt, lijkt dat niet geheel te kloppen. Op het exportspoor zijn dertien bedrijven van in totaal 21 verzekeringen voorzien – er zijn dus ondernemers die vaker hebben aangeklopt. En bij het lokale mkb zie je dat zowel GroFin als een medische spin-off’’s van PharmAccess twee verschillende financieringen hebben lopen.

Tegelijkertijd druppelen de eerste terugbetalingen binnen (750.000 euro voor het onderdeel ‘Investeren in het Nederlandse mkb’ en 194.000 euro voor ‘Export door het Nederlandse mkb’) en lijkt er via het ‘fonds voor fondsen’ met een relatief kleine investering (pas zo’n veertig procent van de commitments is echt uitgegeven) een grote groep lokale mkb’ers bereikt: 660 bedrijven, volgens Triple Jump.

Ondernemers die voor dit artikel zijn gesproken zeggen dat zonder het DGGF investeren niet op dezelfde manier mogelijk was geweest. Een bloemenkweker in Ethiopië had niet kunnen uitbreiden naar twintig hectare en misschien wel op moeten doeken. Een motorproducent in Kenia zou minder onderdelen lokaal kunnen laten produceren. En een fondsmanager had niet genoeg geld kunnen samenbrengen om in Afrika’s private gezondheidszorg te investeren.

Maar wat zegt dat nog meer over de ontwikkelingsimpact? Zoals eerder gesteld is het fonds een veelkoppig wezen; ieder spoor heeft zijn eigen persoonlijkheid en eigenaardigheden. Als je die impact verder wilt ontrafelen is het zaak om aan te kloppen bij de uitvoerders van dit fonds, die van de Nederlandse exporteurs en het lokale mkb.

Omdat het er anders niet komt

Als er één spoor is dat gefronste wenkbrauwen heeft opgeleverd, dan is het de steun voor het Nederlandse mkb dat exporteert naar ontwikkelingslanden. Want waarom zou een Nederlands bedrijf dat broedmachines naar Afrika uitvoert dat risico met een staatsverzekering afgedekt moeten krijgen?

Omdat die producten anders niet terechtkomen op de plekken waar ze nodig zijn, zegt het ministerie. ‘En omdat banken een verzekering voor deze relatief kleine export te duur vinden, vanwege te veel administratie’, zegt Marije Hensen, die Atradius Dutch State Business over milieu- en sociale zaken adviseert.

Toch bleef de vraag van ondernemerszijde op dit traject vooral in het begin een beetje achter. De minister heeft het budget al bijgesteld. Van de 21 transacties die zijn afgesloten zien we ook bedrijven terugkomen. Zo zijn bijvoorbeeld zes van de 21 verzekeringen voor ambulances en ambulance-tuktuks die naar Mali worden geëxporteerd.

Nu valt er op de ontwikkelingsrelevantie van een ziekenauto weinig af te dingen. ‘De verbetering voor de gezondheidszorg is evident’, stelt de Atradius-beoordeling. Bovendien worden er volgens de exportkredietverzekeraar met de ziekenauto’s banen gecreëerd en vindt er kennisoverdracht plaats. Groot alarm over milieu- of sociale risico’s klinkt niet op.

‘De balans voor die zaken, sociaal en milieu, moet positief zijn’, zegt Hensen erover. ‘Er mogen geen negatieve effecten zijn, geen banen verloren gaan.’ Daarnaast wordt er getoetst op ontwikkelingsrelevantie. Minimaal één van de vier criteria moet positief zijn en geen enkele negatief. Maar eigenlijk ziet ze dat juist door die extra eis van ontwikkelingsrelevantie vooral de ‘echte knuffelprojecten’ aanvragen.

Maakt dat dan niet dat alleen de ‘gebruikelijke verdachten’ aankloppen voor geld? Moet DGGF niet iets tóevoegen? Hensen beaamt dat men bij Atradius daarover ook twijfels had, in het begin. ‘Maar we zien nu dat het onterecht was. Juist kleinere bedrijven die niet eerder werden ondersteund weten de weg naar ons te vinden.’ Exporteurs die volgens haar bovendien vaker actief zijn in risicogebieden. In groten getale kloppen de ‘pioniers’ nog niet aan, maar nieuwe markten zoals Afghanistan, Congo en Mongolië worden voorzichtig verkend.

Geen vies woord meer

Impactfondsen, durfkapitaal of equityfinanciering: jargon dat een paar jaar geleden nog een rilling door de ontwikkelingswereld deed trekken. Microkredieten voor vrouwen, oké, maar om voor een half miljoen euro aan ontwikkelingsgeld in een Indonesisch bedrijf met zestig personeelsleden te investeren? Dat was en ìs nog steeds iets nieuws.

Toch is het volgens de DGGF-filosofie wel de manier om dat ‘missing middle’ te bereiken – al die lokale mkb-ondernemers die tussen de tienduizend en vijf miljoen dollar nodig hebben om verder te komen, maar nergens geld krijgen.

Obado Obadoh

‘Natuurlijk’ was hij blij met de lening, vertelde meneer Obado Obadoh op de eerste verjaardag van het DGGF in Den Haag. Door het GroFin-fonds (twaalf miljoen euro geïnvesteerd door DGGF) had hij zijn Keniaanse banketbakkerij kunnen uitbreiden. ‘Ook hoop ik dat ik in de toekomst ooit een mooie, nieuwe auto kan rijden’, voegde hij eraan toe. De zaal reageerde wat beduusd. Een auto?

Clemens Gerteiser, manager bij Triple Jump voor het ‘derde spoor’, denkt met een glimlach terug aan dat moment. ‘Ach,’ zegt hij, ‘als meneer Obadoh zich die auto kan permitteren, dan heeft hij goede zaken gedaan. Hij heeft werk gecreëerd, een bijdrage aan de Keniaanse economie geleverd en andere ondernemers geïnspireerd. Als hij door dat succes een auto kan kopen, dan gunnen we hem dat.’

De overpeinzingen van Gerteiser lopen synchroon aan de filosofie van DGGF’s tweede spoor, waarvan het credo luidt: geld trekt geld aan, zorgt voor groei, bedrijvigheid en creëert werk. Dat kan via intermediaire fondsen die leningen geven aan het kleinbedrijf (tien- tot honderdduizend euro), maar ook en vooral via impactfondsen die het geld weer investeren in lokale bedrijven (via equityfinanciering een aandelenbelang tussen de honderdduizend en vijf miljoen euro).

‘Ons idee’, zegt Gerteiser, ‘is dat we via het investeren van het mkb, dus de groei van het mkb zelf, verandering brengen. Daar zit onze ontwikkelingsimpact.’
Anders dan vaak in ontwikkelingsprojecten het geval is, ligt de focus op een stimulans voor de bedrijven en minder op de klant of eindgebruiker. Allereerst impact voor het mkb en niet direct voor de onderkant van de piramide. Maar betekent dit dat we langzaam wegdrijven van een primair ontwikkelingsidee als armoedebestrijding?

Een blik op de achttien ondersteunde intermediaire fondsen laat zien dat zeker bij de grotere equityinvesteringen niet direct een armoedecomponent oplicht. Een investeringsfonds in Myanmar zit daar om te investeren in de aantrekkende economie. Het fonds krijgt steun omdat Myanmar een fragiele staat is, waarin het mkb ‘een zetje nodig heeft’.

Soms is de armoedecomponent sterker, zoals bij het Indiase investeringsfonds Aavishkaar, waarin DGGF tien miljoen euro heeft geïnvesteerd. Aavishkaar stopt dat geld in mkb-bedrijven die diensten of producten bieden aan de lagere-inkomensklasse. ‘Mensen in ruraal India kunnen sinds kort een doktersdienst bellen.’

Het GroFin-fonds (dat ook meneer Obadoh steunt) investeert onder meer geld in privaat onderwijs in Afrika. Dat klinkt misschien elitair, maar dat is het volgens fondsmanager Guido Boysen juist niet. ‘Het gaat om lokale scholen die ook de onderkant van de markt bedienen’, vertelt Boysen vanaf Mauritius, de thuisbasis van het fonds. ‘Juist die scholen hebben financiering nodig voor, bijvoorbeeld, de uitbreiding van klaslokalen.’

Met winst maak je impact

Rond de eerste verjaardag van DGGF schreef Eddie Krooneman, politiek adviseur van Woord en Daad, over de hete hangijzers van het fonds. Hij waarschuwde toen dat het vooral belangrijk is dat het fonds additioneel is. ‘Voor risicovolle en lastig te financieren segmenten van de markt; daar zit toegevoegde waarde.’

Als één investering misloopt, moet je dat ergens anders op kunnen vangen. Bovendien is het de bedoeling dat de kosten voor dure fondsmanagers uiteindelijk uit die winsten worden betaald. (NB: Fondsmanagers ‘trekken’ een fee. In het geval van DGGF is dat 2%. Dat ligt iets lager dan bij veel andere investeringsfondsen. Tegelijkertijd blijft 2% van bijvoorbeeld een fondsbijdrage van 5 miljoen niet niets.)

Alleen maar investeren in fragiele staten is er dan ook niet bij. ‘Je wilt een goede mix’. En daarom zeggen zowel de uitvoerders als Buitenlandse Zaken, kost het inrichten van een solide fonds ook tijd. ‘Het vraagt om geduld’.

In die ontwikkelingsmarkten waar nu wordt gepionierd, zoals Afghanistan en Myanmar, zijn het de fondsmanagers die de impact monitoren. Zij tellen hoeveel vrouwen en jongeren er aan een baan zijn geholpen en beoordelen de omstandigheden. Nieuwe ontwikkelingsspelers dus, met veel verantwoordelijkheid, maar over wie we nog niet veel weten.

De man, de hengel en de vis

Zo bekeken is de DGGF-investeerder de volgende pion in het verhaal over de man, de vis en de hengel. Hij rekt het jargon van de ontwikkelingswerker alleen nog een stukje op. Luidde het motto eerder: ‘Geef een boer een hengel en geen vis’, nu is er ‘Laat hem die hengel maar terugbetalen’ aan toegevoegd.

“Luidde het motto eerder: ‘Geef een boer een hengel en geen vis’, nu is er ‘Laat hem die hengel maar terugbetalen’ aan toegevoegd”

De boer aan wie het geld voor de hengel wordt geleend (geïnvesteerd), moet daar iets tegenover zetten, moet kredietwaardig zijn. In deze vernieuwde metafoor gaat de boer bovendien niet zelf vissen maar ondernemen; hij neemt mensen in dienst om wel honderd hengels te produceren. En de kredietverstrekker? Die mag daar best wat op verdienen. ‘We gaan naar ontwikkeling op basis van een gelijkwaardiger relatie’, zegt Hans Docter van Buitenlandse Zaken.

Maar ook een vervlakking van het begrip ontwikkelingsrelevantie waarschuwt de sector al bij de lancering van het DGGF. Althans, het idee van ontwikkeling dat in de loop van vele jaren ervaring is uitgekristalliseerd. Een definitie waarbij ontwikkeling verder gaat dan banen maar ook gelijke kansen moet bieden, positief en inclusief moet zijn. Die dieper gaat dan de Oeso-aanbevelingen.

Want wat voor sóórt ontwikkeling brengt de ondernemender met zijn hengelfabriekje – en wie vissen er nog achter het net? Dat verdient na drie jaar DGGF meer onderzoek op locatie en een zwengel aan het debat.

 

In het volgende artikel over DGGF komen de ondernemers zelf aan het woord en vertellen hoe ze proberen ontwikkelingsimpact te hebben.

 

Foto: USAID