Leave no one behind is de belofte van de Verenigde Naties om ontwikkeling ten goede te laten komen aan iedereen. Draagt Nederland met de hulp- en handelsagenda daaraan bij of niet? Bereikt de koopman de allerarmsten? Ellen Mangnus zoekt het uit

‘Grote ongelijkheid is ongewenst, alleen al op morele gronden. De Oeso en het IMF hebben aangetoond dat grote ongelijkheid ook schadelijk is voor economische ontwikkeling. De trickle-down-theorie is daarmee definitief van de baan. Grote ongelijkheid ondermijnt bovendien de sociale samenhang en vergroot het risico op conflicten.

‘Globalisering en technologische vooruitgang leiden tot meer welvaart. Maar ze kunnen ook uitsluitingsprocessen versterken. Mensen met minder scholing zien hun kansen slinken op een arbeidsmarkt die nieuwe eisen stelt.

‘Om kansen te kunnen benutten hebben mensen toegang nodig tot onderwijs, gezondheidszorg, veiligheid en rechtsgang, financiële diensten en natuurlijke hulpbronnen.’

Met deze woorden introduceerde minister Lilianne Ploumen in haar brief Inclusieve ontwikkeling in de Nederlandse programma’s voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (aan de voorzitter van de Tweede Kamer, 28 september 2015) de uitgangspunten onderliggende haar beleid.

In de brief schetst ze ook de uitdagende context: ‘In menig ontwikkelingsland proberen lokale politieke en economische elites het politieke en financiële heft in handen te houden, zonder oog voor de armste groepen of de stabiliteit van het land. Een conflict ontvlamt sneller als bepaalde etnische of culturele groepen of regio’s niet betrokken zijn bij het bestuur en besluitvorming over zaken die hen raken, of geen toegang hebben tot basisvoorzieningen die hun kansen vergroten. Extreme armoede concentreert zich op plekken waar rechteloosheid, uitsluiting en geweld domineren.’

Stellig pleit ze voor inclusieve groei en ontwikkeling: ‘Sterke groei waarbij de armste groepen meedoen en meeprofiteren en uitsluiting wordt tegengegaan.’

In dit onderzoek pluis ik uit hoe die ambitie handen en voeten kreeg. Hoe heeft Nederland inclusieve groei gestimuleerd?
 

Inclusieve groei of inclusieve ontwikkeling

Eerst wat meer over ‘inclusiviteit’. In het artikel Towards an Elaborated Theory of Inclusive Development maken de wetenschappers Gupta, Pouw en Ros-Tonen onderscheid tussen inclusieve groei en inclusieve ontwikkeling. Inclusieve groei, schrijven ze, gaat over economische groei die ten goede komt aan armen. Manieren daartoe zijn het stimuleren van werkgelegenheid en competitie, eerlijke lonen en kennisoverdracht. Het gaat over individuele welvaartsgroei en kan gemeten worden op basis van economische indicatoren als het bnp en het aantal mensen dat onder de armoedelijn leeft. Inclusieve ontwikkeling is echter veel breder en raakt aan andere dimensies van armoede. Het gaat over relatieve armoede en betreft perverse machtsstructuren, sekseongelijkheid en discriminatie.

Ploumen had dat onderscheid goed begrepen. In haar beleidsnota Wat de wereld verdient formuleerde ze vijf speerpunten om breed bij te dragen aan inclusieve ontwikkeling:

1. Werkgelegenheid scheppen
2. Gelijke kansen door ontwikkeling van menselijk en fysiek kapitaal
3. Tegengaan van discriminatie en uitsluiting
4. Herverdeling door belastingen en overdrachten
5. Ontwikkeling van inclusief bestuur en instituties

Laten we die speerpunten nader bekijken:

Werkgelegenheid scheppen

‘Productieve werkgelegenheid met een leefbaar loon is de beste manier om armoede te bestrijden, maar ook om groepen die uitgesloten en gediscrimineerd worden kansen te bieden op economische integratie’, is de gedachtegang achter het speerpunt ‘werkgelegenheid scheppen’.

Het creëert werkgelegenheid, betaalt goede salarissen, verzekert zijn werknemers en geeft vaak een bijdrage aan de lokale gemeenschap; het bouwt er een kliniek of schooltje. Een opsomming die vaak aangedragen wordt wanneer we het hebben over de ontwikkelingsbijdrage van het bedrijfsleven.

De bijdrage van de private sector is zeker niet verwaarloosbaar, naar schatting stelden door Nederland ondersteunde ondernemers (zowel lokale als Nederlandse ondernemers) in totaal zo’n 160.000 mensen in ontwikkelingslanden te werk in 2016.

‘Het betalen van een leefbaar loon is voor ons het absolute minimum’, zegt Selwyn Moons, plaatsvervangend directeur voor Internationale Samenwerking bij Buitenlandse Zaken. ‘Het kan best zijn dat een bedrijf vindt dat de eisen die we stellen bij het uitgeven van een DGGF- of FDOV-lening niet overeenkomen met de gangbare praktijk ter plekke. Maar laten we wel wezen: wat wij bieden is additioneel aan de markt, blijkbaar zijn andere financiers niet bereid het bedrijf te ondersteunen. Dat brengt ons in een positie dat we ook eisen mogen stellen. We vinden het belangrijk dat Nederlandse bedrijven het voorbeeld zijn.’

 

‘Werkgelegenheid is niet een afdoend antwoord op armoede’

Nicky Pouw, senioronderzoeker beleid en inclusieve ontwikkeling aan de Universiteit van Amsterdam, is er na de vier jaar ‘hulp en handel’ nog niet van overtuigd dat het speerpunt ‘werkgelegenheid scheppen’ bijdraagt aan een meer inclusieve ontwikkeling: ‘Werkgelegenheid alleen is niet voldoende om mensen in staat te stellen uit een kwetsbare situatie te komen. Veel structurele armen hebben vaak zelfs werk – of dat nu in de informele of formele sector is. Werkgelegenheid is niet het antwoord op hun problemen. Om tot structurele verandering te komen voor die kwetsbare groepen moeten er zaken veranderen in de politieke context, denk aan sociale zekerheid of stringente wetgeving op het vlak van minimumloon. Daarop wordt mijns inziens veel te weinig actie ondernomen.’

Onder het kopje ‘inclusieve markten’ gaat het de Nederlandse overheid er niet alleen om de kwetsbaren toegang te bieden tot de arbeidsmarkt of tot de keten, maar ook om ze toegang te bieden tot consumptiegoederen.

Stephen Njenga, expert in inclusieve landbouwindustrie bij BoPInc in Kenia, legt uit: ‘Vaak weten bedrijven niet wat de behoeften van de arme consument zijn. Ze richten zich enkel op de middenklasse in de steden. Wij kunnen ze helpen die geïsoleerde consument te bereiken. Op basis van marktonderzoek kunnen we bedrijven adviseren over de wensen van dit marktsegment, we geven ze advies over het type verpakking, maar ook welk medium ze het best kunnen inzetten om reclame te maken. Wij zijn als het ware de makelaar tussen de ondernemer en de markt van kleine consumenten.’

Op mijn opmerking dat BoPInc dus een gesubsidieerd marketingbureau is, moet Njenga lachen: ‘Dat is niet het geval, we zorgen wel degelijk voor win-winsituaties. Door grote bedrijven een “duwtje” in de juiste richting te geven zorgen we ervoor dat de arme lagen van de bevolking toegang hebben tot betere producten. Denk daarbij aan melk voor kinderen, maar ook aan medicijnen of zonnepanelen. Ons advies is voor iedere ondernemer, niet alleen de Nederlandse.’

Herbert Smorenburg, seniormanager bij Global Alliance for Improved Nutrition (Gain), het netwerk van bedrijven en ngo’s dat zich inzet om de toegang tot gezond voedsel te verbeteren, vindt het onderscheid tussen het Nederlandse en het lokale bedrijfsleven weinig functioneel: ‘Een organisatie als Unilever zit al sinds 1923 in Nigeria, het bedrijf is verankerd in de samenleving. Net als de Spar in Zuid-Afrika; die heeft winkels in de kleinste dorpen. Niemand daar weet dat de bedrijven Nederlandse wortels hebben. Wat doet het ertoe via welk bedrijf de arme consument toegang krijgt tot goede voeding?’

 

Gelijke kansen door ontwikkeling van menselijk en fysiek kapitaal

 ‘We realiseren ons dat zaken als gezondheidszorg, infrastructuur en onderwijs van groot belang zijn voor gelijke kansen van achtergestelde groepen’, zegt Hans Docter, directeur Duurzame Economische Ontwikkeling bij Buitenlandse Zaken. ‘Daarom zetten we ook in op ontwikkeling van infrastructuur. Een essentiële component in veel publiek-private partnerschappen is training van lokale boeren of werknemers.’

Volgens Pouw zijn de training en kennisoverdracht maar al te vaak exclusief verbonden aan de behoeften van het implementerende bedrijf. De kennis is weinig bruikbaar in de gangbare landbouwpraktijk. ‘Als jij kennis overdraagt aan kleine boeren, hoe zeker is het dan dat die boeren de kennis kunnen gebruiken als ze geen toegang tot krediet hebben? Neem de droogteresistente zaden, waar halen ze die vandaan als ze niet langer aan het bedrijf leveren?’ Pouw vindt dat de kennis die we overdragen moet aansluiten op de prioriteiten van de doelgroep.

In veel interviews komt terug dat ‘de allerarmsten’ via de hulp- en handelsagenda niet bereikt zullen worden. De interventies zetten in op mensen die toch een klein beetje geld hebben om te consumeren of iets van onderwijs hebben genoten om als arbeider aan de slag te kunnen.

Pouw keurt dit onderscheid af: ‘De armen worden nu in twee groepen ingedeeld; de productieven en de hulpelozen.’ De laatsten zouden niet mee kunnen draaien in een economie en moeten geholpen worden via sociale vangnetten. Onzin, vindt ze: ‘Het potentieel van deze groep wordt sterk onderschat.’ De agenda zet wel in op sociale zekerheid, maar het wordt gezien als een post die ten koste gaat van economische groei.

Daardoor gaan de interventies nooit verder dan ‘bescherming’. Onderzoekers Rachel Sabates-Wheeler en Stephen Devereux hebben een typologie van maatregelen ontwikkeld. Ze onderscheiden: beschermingsmaatregelen, productieve maatregelen, promotieve maatregelen en transformatieve maatregelen. Ze laten zien dat je alleen tot transformatieve verandering (verandering die door de mensen zelf wordt geleid) komt als je ervoor zorgt dat bescherming samengaat met productieverbetering en empowerment. Wil je echt duurzame verandering bewerkstelligen dan moet je dus juist in de productiviteit en empowerment van de allerarmsten investeren. Sociale vangnetten in Afrika zijn vooral gericht op ‘bescherming’.

 

Tegengaan van discriminatie en uitsluiting

De hulp- en handelsagenda heeft ook tot doel om de positie van de meest kwetsbare en uitgesloten mensen te verbeteren. Ik probeer bij Gain, FMO, BoPInc en Buitenlandse Zaken na te gaan wat er gedaan wordt om uitsluiting en discriminatie te verhelpen.

Uit de verschillende interviews blijkt dat dit speerpunt op projectniveau vooral vertaald wordt in het verbeteren van de positie van vrouwen. Selwyn Moons, van het ministerie: ‘We vragen ondernemers altijd om in hun zakenplan op te nemen hoe ze vrouwen te werk zullen stellen.’

Herbert Smorenburg van Gain geeft een aantal voorbeelden waaruit blijkt dat er ook op ketenniveau actie ondernomen wordt om de positie van vrouwen te verbeteren. In India, Kenia en Malawi geeft Gain – in samenwerking met IDH, andere ngo’s en de private sector – training aan vrouwen om de voedingssituatie in het huishouden te verbeteren. Tevens worden er trainingen gegeven aan het management van de plantages om misbruik van vrouwen tegen te gaan.

Een ander voorbeeld geeft Linda Broekhuizen, hoofd investeringen bij FMO: ‘In april gingen we op studiereis naar Ghana, om inzicht te krijgen in hoe de financiële producten eruit zouden moeten zien om voor vrouwen toegankelijk te zijn. We zijn nu bezig met lokale banken om die producten te ontwikkelen. Een ander voorbeeld is MBK, een microkredietbank in Indonesië, die zich specifiek richt op vrouwelijke ondernemers die kleine leningen willen nemen.’

Nicky Pouw (UvA): ‘Er worden inderdaad voorwaarden gesteld aan de Nederlandse investeringen. Die vertalen zich ter plekke in deelname van voorheen uitgeslotenen, zoals vrouwen of jongeren.’ Maar volgens Pouw blijft het effect beperkt tot de projecten: ‘Pas als je lokale of regionale organisaties inclusiever weet te maken, dan ben je duurzaam uitsluitingsmechanismen aan het tegengaan. Dat zie ik veel te weinig terug in het huidige buitenlandbeleid. Er wordt vooral binnen de bestaande projecten gewerkt en te weinig aan de lokale structuren gesleuteld.’

Docter is het daar niet geheel mee eens en geeft aan dat Nederland actief en gerichte ondersteuning biedt aan het ‘empoweren’ van de meest kwetsbaren via het maatschappelijk middenveld. Zo worden via Agriterra boerencoöperaties ondersteund en bestaat er samenwerking tussen de Nederlandse vakbonden en die in de partnerlanden.

Maar ook de IOB-beleidsdoorlichting Stoppen, en dan? Een evaluatie van de gevolgen van beëindiging van ontwikkelingssamenwerking laat zien dat er op het speerpunt nog heel wat te behalen is. Onderwijs en gezondheidszorg zijn er niet toegankelijker op geworden sinds de Nederlandse terugtrekking: ‘De huidige investeringen in het onderwijs van ontwikkelingslanden zijn veel te laag om de gewenste niveaus van onderwijsdeelname en -kwaliteit te verzekeren. Indien Nederland de steun aan (basis)onderwijs had doorgezet, was dit vergelijkbaar met de jaarlijkse kosten voor schooldeelname van 2,5 miljoen kinderen, de salarissen van 90.000 leraren of de bouw van 30.000 klaslokalen in de (voormalige) partnerlanden.’

 

Herverdeling door belastingen en overdrachten

Ploumen signaleert in haar Kamerbrief een toenemende ongelijkheid in veel landen die economisch groeien; ze stelt dat het trickle-down-effect achterhaald is en dat Nederland zich moet inzetten voor een eerlijker verdeling van de groei. Een middel daartoe is een eerlijker en beter functionerend belastingsysteem.

Voor Belastinginspecteurs Zonder Grenzen vliegt de Nederlandse fiscus naar Ghana om daar al doende kennis over te dragen

‘In veel landen bevoorrecht het belastingsysteem juist de rijken’, legt Docter uit. ‘Neem de villa’s in Nairobi; daar wordt geen belasting over betaald. Of Ghana, waar brandstof was gesubsidieerd – dan denk je: dat is fijn voor kleine handelaren op scooters. Maar het tegengestelde was het geval; vooral de rijken profiteerden. Een eerlijker stelsel met belastingen naar draagkracht vereist ook het aanpakken van internationale belastingontduiking en -ontwijking, waardoor overheden aanzienlijke inkomsten mislopen. In het kader van het Oeso-programma Belastinginspecteurs Zonder Grenzen stuurt de Nederlandse fiscus ervaren medewerkers naar Ghana die al doende kennis overdragen tijdens lastige boekenonderzoeken bij multinationals. Het Ghanese hoofd van de belastingdienst was blij met deze steun en zei tegen mij dat het al extra inkomsten had opgeleverd’, aldus Docter. Nederland biedt bilaterale steun in tien landen en werkt daarnaast intensief aan het verbeteren van belastingstelsels via multilaterale organisaties, zoals het African Tax Administration Forum.

Docter voegt toe dat het niet eenvoudig is om verandering te bewerkstelligen in een systeem waar veel lokale politici bij zijn gebaat. ‘Er was een Nederlandse ondernemer die rijst wilde produceren in Liberia. Wat bleek: Liberia hanteert allerlei heffingen op lokaal geproduceerde rijst. Geïmporteerde rijst is daardoor veelal lokaal geproduceerd. Reden daarvoor was de sterke lobby bij de overheid door een kartel van importeurs dat verdiende aan het importeren van rijst. Nederland heeft toen flink gelobbyd voor een eerlijker speelveld voor onze ondernemer, tegen het zere been van de importeurs.’

Wat het werkelijke effect van de Nederlandse inzet op een eerlijke herverdeling is valt moeilijk te meten. Organisaties als Oxfam, Tax Justice en Somo pleiten er al jaren voor dat het niet alleen zaak is om eerlijker belastingsystemen in ontwikkelingslanden te creëren, maar dat de Nederlanders ook de hand in eigen boezem moeten steken.  (Toevallig publiceerde De Correspondent gisteren een belangrijk onderzoeksverhaal over ‘Belastingparadijs Nederland’.)

 

Ontwikkeling van inclusief bestuur en instituties

‘Stabiliteit is gebaseerd op versterking van vertrouwen en samenwerking tussen overheid en burgers en tussen burgers onderling.’ Daaraan wil Nederland bijdragen. Hoe doet het dat?

Docter legt uit dat lobby hierin een grote rol speelt. Het directe effect is lastig vast te stellen: het gaat bijvoorbeeld om een Nederlandse ambassadeur die er in Bangladesh op blijft hameren dat men de afspraken omtrent de situatie in textielfabrieken moet naleven. Of een minister die bij ieder bezoek een bepaald onderwerp ter sprake brengt. Maar er komt ook steeds meer initiatief vanuit het bedrijfsleven; dat onder meer transparantie van de lokale overheid eist.

Pouw denkt dat de bijdrage van Nederland aan inclusieve ontwikkeling groter zou zijn als de agenda zou inzetten op de instituties die een rol spelen in het dagelijks leven van de arme boer of ondernemer: ‘In Ghana is er het Leap-programma – Livelihood Empowerment Against Poverty –, dat voor de allerarmsten geld overmaakt. Inmiddels hebben ze ook toegang tot gratis gezondheidszorg. Maar als je kijkt naar individuele huishoudens, dan ontvangt niet iedere rechthebbende een Leap-bijdrage. Waarom niet? Misschien ligt het aan de verantwoordelijke ambtenaar die bepaalde mensen uitsluit. Of komt het omdat de armen de bijdrage moeten ophalen bij een ophaalpunt, maar geen geld hebben voor het vervoer? Juist de lokale instituties, die een veel grotere invloed hebben op het dagelijks welzijn van gemarginaliseerde mensen, moeten versterkt worden. Dan bereik je veel meer mensen dan wanneer je lobbyt voor nationale wetgeving.’

 

Dragen de Nederlanders daarmee bij aan inclusieve ontwikkeling?

Na mijn rondje langs mensen die de hulp- en handelsagenda implementeren, moet ik concluderen dat Nederland breed inzet op inclusieve ontwikkeling. De agenda richt zich op meer dan werkgelegenheid en eerlijke lonen – inclusieve groei – alleen. Hoewel in mindere mate, ondersteunt Nederland ook structurele verandering in de politiek-economische context van kwetsbaren; middels boerenorganisaties, vakbonden, belastinginspecteurs en lobbygroepen.

Wat me wel opvalt is dat het startpunt van de interventies altijd Nederland is. Er wordt gelobbyd voor andere wetgeving op het vlak van rijstimport, wanneer een door Nederland ondersteund bedrijf een oneerlijk speelveld ervaart. Er wordt geïnvesteerd in infrastructuur, omdat Nederland denkt dat het belangrijk is voor de economie van een land. Inclusief wordt vaak gepresenteerd als de armen toegang bieden tot de markt, òns idee van de beste manier om ontwikkeling te stimuleren. Net als vrouwen moeten toegang hebben tot krediet en producten van Unilever, omdat wíj denken dat dat bijdraagt aan hun inclusieve ontwikkeling.

Een agenda die zich werkelijk zou richten op inclusieve ontwikkeling start bij de doelgroep. Waar loopt die tegen aan in haar context? Wat zou zij inclusieve ontwikkeling vinden? Ik ben benieuwd hoe de speerpunten er dan uit zouden zien.