De convenanten worden vaak genoemd als succes in het hulp- en handelsbeleid, waarmee minister Ploumen probeert de handel eerlijker te maken. Maar hoe succesvol zijn ze werkelijk? Gisteren is het ‘beste’ convenant uitgeplozen, van de textielsector. Vandaag neemt Vice Versa een kijkje bij de andere convenanten: waarom doet bijvoorbeeld de oliesector (nog) niet mee? En is wetgeving niet een beter alternatief? Verder: hoe ‘coherent’ is de overheid zelf eigenlijk in deze kwestie?

Gisteren viel hier, op deze website, te lezen over de sterktes en zwaktes van het textielconvenant. Maar in andere sectoren wordt nog altijd geworsteld om tot overeenstemming te komen. De snelheid zoals bij textiel is niet iedere sector gegund. Tien sectoren zouden een convenant krijgen eind 2016 – maar met convenanten in vier sectoren momenteel, loopt die planning dus behoorlijk achter.

Dat heeft zo z’n redenen. Niet bij ieder convenant is de politieke en publieke druk even groot. Bel een willekeurig bedrijf en grote kans dat het verwijst naar Rana Plaza: misstanden kwamen opeens wel erg dichtbij, kregen een gezicht. Hoe wrang ook, andere sectoren ‘missen’ een dergelijke ramp met eenzelfde soort schokeffect.

Minister Ploumen gooide zich bovendien vol op de textielsector, en zo werd de politieke druk op textiel bijzonder groot.

De consument speelt ook een rol: de verkoop van CoolCat-kleding daalde (volgens CoolCat) toen de minister CoolCat publiekelijk aanpakte voor het niet-tekenen van het Bangladesh Akkoord.

Daarnaast kende de textielsector een voorsprong, omdat er al jaren intensieve interactie was tussen bedrijven, vakbonden en ngo’s. Bedrijven moeten immers zèlf het initiatief nemen tot een convenant: niemand dwingt ze. En dus gebeurt er niet in iedere sector evenveel. ‘Maar we gaan wel met sectoren in dialoog en zetten druk’, zegt Marjan Schippers, plaatsvervangend directeur Internationale Marktordening en Handelspolitiek bij Buitenlandse Zaken.

De andere convenanten

Wat is de stand van zaken in de andere sectoren? Zojuist gaf de minister in de Tweede Kamer een update. Het goudconvenant zal 19 juni worden ondertekend. De verzekeringen verwachten voor de zomer een convenant te ondertekenen. Voeding, sierteelt en natuursteen volgen naar alle waarschijnlijkheid na de zomer; land-en tuinbouw eind 2017 en de metaalsector begint in de tweede helft van 2017. De pensioensector heeft zich bereid verklaart naar een convenant te kijken.

Zo maakt de minister kort voor haar aftreden nog een snelle spurt – en als de formatie nog even in een impasse blijft, kan ze nog vier convenanten op haar naam schrijven.

Bij de olie- en gassector is het afsluiten van een convenant lastig. Erik Klooster zat aan tafel namens de Vereniging Nederlandse Petroleum Industrie (VNPI): ‘De risico’s die in het KPMG-rapport staan zijn risico’s die naar ons inziens niet met een Nederland convenant op kunnen worden gelost, omdat wij onvoldoende directe invloed hebben op wat er in de keten gebeurt. Het heeft te maken hoe de oliemarkt in elkaar zit; wij zijn een heel klein deel in de wereldmarkt. Olie is veel minder transparant dan bijvoorbeeld de textielindustrie – voor een deel wordt olie ook met elkaar gemengd waardoor het veel lastiger na te gaan is waar de olie precies vandaan komt. Bij de raffinaderijen in Nederland, die ik vertegenwoordig, kun je weliswaar die risico’s wel traceren, maar hier is geen gevaar voor de risico’s die in het KPMG rapport worden genoemd, zoals methaanlekkages of fracken. Zaken als klimaatverandering, luchtvervuiling, persoonlijke veiligheid of arbeidsomstandigheden zijn hier via nationale wetgeving geregeld waar wij ons aan houden.’

Er is één bedrijf dat duidelijk zelf olie en gas wint in het buitenland: Shell – en daarmee wel meer zicht zou kunnen hebben op de directe risico’s. Deze verwees Vice Versa door naar VNPI voor dit artikel.

Minister Ploumen laat als antwoord op de positie van de olie-industrie het Nationaal Contactpunt bekijken of het inderdaad klopt wat er wordt beweerd.

Maar, zoals de overheid stelt: een convenant kan alleen ontstaan als bedrijven zelf het initiatief ertoe nemen en willen – een olie- en gasconvenant lijkt er op korte termijn niet in te zitten.

Betrokkenen stellen dat, als er zo onderhandeld moet worden over een basis als de OESO-richtlijnen, het gevaar is dat de convenanten de OESO-richtlijnen gaan verzwakken, in plaats van versterken

Vier andere convenanten zijn inmiddels afgesloten: het steenkolenconvant, het bankenconvenant, het houtconvenant en het convenant plantaardige eiwitten. Die gaan niet zo ver als die van textiel: bij het steenkolenconvenant zitten slechts de bedrijven (en geen maatschappelijke organisaties), het bankenconvenant is robuust, maar heeft geen milieustandaarden meegenomen en het houtconvenant is volgens een aantal partijen niet in lijn met doelstellingen zoals die van de SER. Daar was de opstart zeer moeizaam, en dat komt onder andere door het SER-advies om waar mogelijk met de convenanten aan te haken bij bestaande initiatieven. Voor de houtsector betekende dat de Green Deal, maar daarin zaten geen sociale standaarden – en het koste maatschappelijke organisaties en vakbonden veel moeite die mondjesmaat in het convenant te krijgen, met uiteindelijk overredingskracht van de overheid om bedrijven ertoe te bewegen.

De betrokkenen stellen dat, als er zo onderhandeld moet worden over een basis als de OESO-richtlijnen, het gevaar is dat de convenanten de OESO-richtlijnen gaan verzwakken, in plaats van versterken. Bij het textielconvenant was dit niet aan de orde: die voldoet – maar in andere sectoren schuilt dit gevaar wel.

En plantaardige eiwitten? Critici zien met lede ogen aan dat sectoren in steeds kleinere ‘sectortjes’ worden opgedeeld, waardoor het steeds onoverzichtelijker dreigt te worden. ‘En het lijkt meer op promotie van sojavlees dan dat het zich echt richt op risico’s’, zegt Suzan van der Meij, coördinator bij MVO Platform. Eigenlijk zijn alleen het textiel- en bankenconvenant robuust genoeg om het stempel convenant te verdienen, meent zij.

De ervaringen elders

Toen bekend werd dat er convenanten zouden worden gesloten in de risicosectoren, was de eerste reactie van milieuorganisaties als Greenpeace en Milieudefensie: ‘Niet weer.’ Beide doen ook niet mee aan het proces, want de eerdere ervaringen in de milieusector waren niet al te best. Rolf Schipper (van Milieudefensie): ‘Wij zijn niet principieel tegen convenanten. Maar het zijn erg lange onderhandelingen, wat veel tijd kost en waarbij je veel moet inleveren. De afspraken zijn zelden afdwingbaar en sancties worden zelden getroffen. We moeten de bedrijven op hun blauwe ogen geloven. Onze ervaring is dat afspraken meestal niet worden gehaald. Dan moeten we weer om de tafel en ben je een paar jaar verder.’

‘Onze ervaring is dat afspraken meestal niet worden gehaald. Dan moeten we weer om de tafel en ben je een paar jaar verder’

Niet dat het helemaal niets oplevert. Schipper: ‘Er is altijd wel een inspanning, maar meestal niet voor wat je hebt afgesproken. De kosten wegen niet op tegen de baten.’

Neem het statiegeldconvenant: afgesproken was dat als bedrijven zelf het zwerfafval zouden opruimen, het statiegeld zou verdwijnen. Maar daar kwam weinig van terecht. Nog een voorbeeld: Met het Sustainable Trade Initiative hebben de marktpartijen het initiatief genomen om een transitie naar het gebruik van verantwoorde soja in Nederland te realiseren. De doelstelling was om in 2015 volledig gecertificeerde RTRS-soja te gebruiken. Schippers: ‘We leven nu in 2017 en alleen de melkveehouderij (die ongeveer een derde van de soja in Nederland afneemt) maakt gebruik van RTRS-soja en de rest van de soja is nog steeds van niet-gecertificeerde afkomst.’

Schipper: ‘Het gaat te langzaam; de regie ligt te veel bij het bedrijfsleven. Uiteindelijk hebben we er een overheid voor om regels te stellen om onze leefomgeving te beschermen.’

Het alternatief: een wet

Hèt alternatief voor vrijwillige afspraken is wetgeving. Daarin hebben met name Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten en de Europese Unie stappen gezet. Alleen blijken er ook aan wetgeving haken en ogen te zitten.

• In Frankrijk is er de due diligence-wet. Multinationals met meer dan 5.500 werknemers moeten verplicht due diligence uitvoeren, door mensenrechten en milieurisico’s in kaart te brengen en daarover te communiceren. Bedrijven kunnen voor het gerecht worden gebracht en tot dertig miljoen euro boete krijgen als zij dit niet doen. Het nadeel is dat de wet niet geldt voor het midden- en kleinbedrijf.
• Het Verenigd Koninkrijk kent de Modern Slavery Act. Die dwingt bedrijven een verklaring op hun website te zetten waarin ze vertellen wat ze doen om moderne slavernij uit te bannen, op straffe van een boete als dit niet gebeurt. Wat er in die verklaring moet staan, daarop wordt echter niet ingegaan. Er is dan ook veel discussie over de effectiviteit van de wet.
• De EU-wet over conflictmineralen, die onder Nederlands voorzitterschap is aangenomen, verplicht bedrijven die zeldzame metalen zoals tin, goud en wolfraam importeren om te controleren of met de verkoop van die grondstoffen geen conflicten worden gefinancierd. Halffabricaten, zoals bij smartphone- en autofabrikanten, vallen er echter voor een groot deel niet onder. Het Europees Parlement wist het voor elkaar te krijgen de wetgeving bindend te maken, ondanks het voorstel van de Europese Commissie om dat niet te doen.
• De Dodd-Frank Act (zolang deze nog niet geheel door president Trump is ontmanteld) verplicht bedrijven erop toe te zien dat ze geen conflictmineralen gebruikten. Het zou de macht van milities verzwakken als ze geen mineralen meer konden verkopen. Maar het bleek een ook negatieve effecten te hebben: het zorgde er niet voor dat de Congolese regering haar best deed om de mineraalsector ‘op te schonen’, maar in plaats daarvan meden buitenlandse bedrijven het land, waarna mijnwerkers in armoede vervielen. Het zou de milities zelfs hebben versterkt. Volgens Action Aid en SOMO is de wet op zichzelf goed, maar moet de uitvoering worden verbeterd zodat het doet waar het voor is bedoeld, namelijk: dat bedrijven hun invloed aanwenden om de situatie te verbeteren. Sommige bedrijven doen dat al. In een opinie in Trouw schrijven zij dat er op kleine schaal schone mineralen te krijgen zijn.
• Ook Nederland heeft inmiddels een aanzet tot bindende wetgeving. Dat was geen idee van de minister, maar van haar partijgenoot Roelof van Laar, die een Kamermeerderheid voor een eigen initiatiefwet (de Wet Zorgplicht Kinderarbeid) wist te krijgen. Het wetsvoorstel vraagt bedrijven te verklaren dat zij het nodige doen om kinderarbeid te voorkomen. Als na een klacht en daaropvolgende toetsing van het beleid blijkt dat het bedrijf zijn verplichtingen onvoldoende is nagekomen kan een bestuurlijke boete worden opgelegd. Bestuurders van bedrijven die meerdere keren beboet zijn, kunnen strafrechtelijk worden vervolgd.

Hoe verhouden de convenanten zich tot wetgeving? Daarover blijken verschillende opvattingen te bestaan. Buitenlandse Zaken geeft de convenanten liefst eerst een goede kans – naar zijn verwachting levert dat ook meer resultaat op dan wetgeving, die volgens Schippers ‘grofmazig’ is: ‘Wetten pakken de grote bedrijven, terwijl de convenanten ook het mkb meeneemt. Daarbij pakt wetgeving niet het echte probleem aan. Wetgeving zorgt ervoor dat je geen kinderarbeid meer in je keten hebt, maar wat wij willen is dat er geen kinderarbeid meer ìs. Dat is iets anders. Met een convenant kun je gericht aan problemen werken, met wetgeving kun je als bedrijf achterover hangen en zeggen: “Klaar, we hebben een schonere keten”, terwijl er nog steeds kinderen in de mijnen rondlopen.’

Maar de deur naar wetgeving is niet (geheel) dicht. Schippers verwacht dat er op den duur voor de grootste excessen wel wetgeving zal komen. ‘Op termijn kan dit convenant als een soort proeftuin dienen om te leren wat voor wetgeving je zou kunnen bieden.’

En, mocht het convenant onverhoopt toch niet werken, dan komt wetgeving er alsnog, als het aan minister Ploumen ligt.

‘Op termijn kan dit convenant als een soort proeftuin dienen om te leren wat voor wetgeving je zou kunnen bieden’

Ngo’s zijn verdeeld. Waar Solidaridad weinig in wetgeving ziet, maar meer gelooft in een ‘constructieve aanpak’, vindt de Landelijke India Werkgroep dat beide processen naast elkaar kunnen bestaan. Zo zit Gerard Oonk in het bestuur van het textielconvenant èn heeft hij tegelijkertijd aan de Wet Zorgplicht Kinderarbeid meegewerkt. Oonk: ‘Sommige bedrijven vonden dat raar: alsof ik het convenant ondermijn. Maar ik denk dat het een prima aanvulling is.’ Wetgeving, op het gebied van due diligence of transparantie, ziet Oonk als uiteindelijk doel; het convenant als manier om de uitvoering daarvan – wellicht verdergaand dan de wet – in de praktijk vorm te geven.

MVO Platform, de Schone Kleren Campagne en Somo zien eveneens wetgeving zoals op het gebied van transparantie of due diligence als ideaal eindresultaat. MVO Platform verklaart op hun site: ‘Naar buiten toe zien we het bedrijfsleven tegen de wet ageren, maar binnenskamers blijkt keer op keer dat bedrijven juist houvast zoeken. Ze willen van de overheid weten hoe serieus ze met due diligence en convenanten aan de slag moeten: wat levert meedoen aan een convenant op en wat zijn consequenties als we niet meedoen? De vraag leeft of het de “de politiek” menens is, of dat dit een tijdelijke hype is die overwaait als er een nieuwe minister is.  Wetgeving zou zomaar de aarzeling kunnen wegnemen en de convenantenprocessen laten versnellen.’

Het convenant kan een stap naar wetgeving zijn, maar de vrees bestaat ook dat het convenant dat proces zal vertragen, omdat eerst voldoende tijd aan dat proces gegeven moet worden om te zien of het werkt.

Met dat laatste is Han Bekke van Modint het eens. ‘Laten we eerst de komende vijf jaar hiermee eens aan de slag gaan.’ Als voorzitter van de werkgeversvereniging ziet hij zelf weinig in wetgeving. En als die er ooit komt, dan in elk geval Europees.

De beperking van wetgeving is dat het lastig is om het verder te laten gaan dan transparantie-eisen of due diligence. ‘Onze’ bedrijven kun je namelijk niet straffen voor mazen in buitenlandse wetten. Philip Schleifer (Universiteit van Amsterdam): ‘Wij kunnen vanuit Nederland niet reguleren hoe Bangladesh met veiligheid of minimumloon om moet gaan. Dat was in feite een antwoord op het nalaten van productielanden om regels in te stellen. Wij vinden dat bedrijven een verantwoordelijkheid hebben en daarom kwamen we met richtlijnen en standaarden. Die richtlijnen zijn ontoereikend – uiteindelijk kun je dan je bedrijven aan wetgeving onderwerpen, maar in een ideale situatie wil je dat de landen zelf, lokaal, sterke wetgeving hebben.’

De rol van de overheid

De minister heeft het besluit genomen om convenanten in te stellen, op initiatief van bedrijven zelf – wat is behalve dat de rol van de overheid in het geheel?

Deelnemer

Vertegenwoordigers van Buitenlandse Zaken nemen deel aan de onderhandelingen. Hoe doen ze dat? Het algemene geluid vanuit maatschappelijke hoek is: de overheid kan zich best actiever opstellen. ‘Ze heeft wéér niets gezegd’, klonk het tijdens menig overleg. Maatschappelijke organisaties hoopten op meer. Wat had de overheid dan moeten doen?

‘Je verwacht wel dat het in het convenant gaat over het aanpakken van de ergste risico’s en dat daarin het SER advies serieus wordt gevolgd’

Bijvoorbeeld: een minimum set aan standaarden bepalen. In sommige convenanten moet over de Oeso-richtlijnen heronderhandeld worden – met het gevaar dat een convenant de Oeso-richtlijnen verzwakt als het eronder gaat zitten. Karen Bouwsma, van CNV Internationaal: ‘Je verwacht wel dat het in het convenant gaat over het aanpakken van de ergste risico’s en dat daarin het SER advies serieus wordt gevolgd. Soms start een convenantentraject meer als een kansenbenadering; deze sector wil gaan verduurzamen of wil voortbouwen op bestaande initiatieven.’

Maar Buitenlandse Zaken herkent zich daar niet in: ‘De Oeso-richtlijnen zijn voor ons leidend, daar hebben we op gestuurd. Bovendien zijn alle onderhandelende convenantspartijen verantwoordelijk voor het naleven van het SER-advies, ook de ngo’s. Maar ik denk dat de minister een actieve rol heeft ingenomen om te zorgen dat er zoveel mogelijk convenanten zijn, en dat die afspraken daarin ook zo ver mogelijk gaan. Daarbij: de capaciteit bij Buitenlandse Zaken is ook beperkt: niet in ieder dossier zitten wij even goed als ngo’s. Wij doen als overheid waar wij sterk in zijn: we kunnen beleid aanzwengelen, we hebben contacten, we kunnen verbinden.’

Beleidsmaker

MVO Platform verlangt meer aanvullend beleid. Van der Meij: ‘Zo creëer je carrots and sticks en die zijn nodig om het te laten werken. Zelfregulering is vooral effectief als er dreiging is van echte regulering. Of bijvoorbeeld een gunstiger btw-tarief voor bedrijven die met het convenant meedoen en daarin goed presteren.’

Daarnaast zal er nog een en ander moeten gebeuren op het gebied van mededinging. Bekke: ‘Verduurzaming van beleid wordt bemoeilijkt door de mededingingswet. Zo wilde de voedselsector werken aan een beter leven voor kippen, maar dat kon niet: het was nadelig voor de consument. Voor zulke zaken hebben we de overheid voor nodig om te zorgen dat mededingingswetgeving niet in de weg komt te staan van duurzaamheidsinitiatieven.’

Inkoper

Ook is de overheid zelf een grote inkoper. Dit speelt bijvoorbeeld bij het natuursteenconvenant, een product dat veel voor bestrating en rijksgebouwen wordt gebruikt. Gerard Oonk is daarbij betrokken. Hij ziet de overheid nu in beweging komen voor concretere prikkels voor bedrijven om sociaal verantwoorde stenen aan de overheid te leveren. Oonk: ‘Want het algemene beleid voor duurzaam inkopen schiet daarvoor nog sterk tekort en bedrijven doen dan niet mee met het convenant. Hopelijk inspireert de nieuwe actie bij natuursteen de overheid over de hele linie sociaal te gaan inkopen.’

‘Ik denk dat er nog heel veel te winnen valt bij de betrokkenheid van alle ministers, van het hele kabinet’

Schippers erkent sommige van de tekortkomingen: ‘Het convenantenbeleid zit nog te veel bij Buitenlandse Zaken, terwijl het Rijksbreed zou moeten zijn. Met duurzaam inkopen of met fiscale prikkels. Wij gaan daar als Buitenlandse Zaken niet over. Ik denk dat er nog heel veel te winnen valt bij de betrokkenheid van alle ministers, van het hele kabinet. Het is belangrijk dat iedereen meedoet, practice what you preach. Als wij de grootste inkoper zijn van natuursteen, moeten we er ook hard aan werken om alle voorwaarden daarin te krijgen. Dàt is wat mij betreft beleidscoherentie.’

Institutionele waarborg

Het mag duidelijk zijn dat het proces van de convenanten nog in volle gang is. Maar wat als de minister nu afzwaait? Er zijn te veel onzekerheden om te zeggen dat dit ingesleten beleid is dat de komende jaren vaststaat. Van der Meij: ‘De minister zei tijdens een begrotingsbehandeling: “Er zijn veel interventies die niet zoveel geld kosten, maar wel veel impact hebben.” Zij verwacht veel impact zonder geld. Maar dat is niet realistisch.’

Een actieve rol van de overheid in het vervolgtraject is essentieel om die impact te waarborgen, en daar hoort financiële ondersteuning bij. Onderzoek is nodig, methodologie moet ontwikkeld worden. Het SER-secretariaat heeft momenteel financiering tot 2018 – maar wil het z’n rol blijven spelen, dan zal het veel meer jaren moeten voortbestaan.

Daarnaast krijgen ngo’s ook financiële ondersteuning – ze moeten er nogal wat tijd aan besteden, terwijl de resultaten niet direct tastbaar zijn. De minister heeft voor de onderhandelingsfase voor hen een miljoen euro vrijgemaakt, waaruit op aanvraag kan worden geput. Maar deze faciliteit loopt in eerste instantie voor slechts één jaar.

Zonder een institutionele waarborg zal het convenantenproces z’n mechanismen verliezen – en daarmee het ‘hart’ van de aanpak dat het eventueel tot een succes kan maken. Veel hangt er dus van af of een nieuwe minister net zo enthousiast is over het initiatief als de huidige.

Ultieme poging

Of je de convenantenaanpak een kans geeft of niet, ligt er met name aan hoe je naar het bedrijfsleven kijkt. Wil het graag, maar zijn harde afspraken niet mogelijk vanwege de complexiteit van de kwestie? Is wat het nodig heeft vooral steun en hulp om zijn goede bedoelingen op weg te helpen, en een stok achter de deur om daadwerkelijk iets te doen? Dan kan het convenant best goed werken. Of ben je wantrouwender ingesteld, vind je dat bedrijven ondanks alle misstanden nog steeds niet geleverd hebben en zie je meer heil in wetgeving die voor alle bedrijven geldt?

Je kunt het in ieder geval het voordeel van de twijfel geven, bij gebrek aan betere opties, zoals Bouwsma (van CNV) stelt: ‘We hebben al vijftig jaar de Oeso-richtlijnen, maar er is bij veel bedrijven weinig gebeurd op sociaal vlak. Tot nu toe is wat men concreet doet in de gehele toeleveringsketen dun. Het CNV wil met de convenanten de hand voor samenwerking uitsteken: het is een goede poging, maar ook de ultíeme poging. We hebben vier à vijf jaar in diverse convenanten om concrete duurzaamheidsstappen te zetten. We gaan ervoor, maar het zou me niet verrassen als we aan het einde van de rit zeggen: dit werkt helaas niet of te weinig – toch maar een wet.’

Foto: Dirk Hol

Dit artikel is geupdate om 15:00 uur om de voortgang van de overige convenanten mee te nemen zoals minister Ploumen deze tijdens het Algemeen Overleg Internationaal Verantwoord Ondernemen bekend maakte op 31 mei.