Zowel het klimaatakkoord van Parijs als de Sustainable Development Goals benadrukken dat er binnen klimaatfinanciering voor adaptatie speciale aandacht moet zijn voor kwetsbare groepen, zoals vrouwen, jongeren en lokale en gemarginaliseerde gemeenschappen. In de praktijk worden zij nog niet voldoende bereikt.

Uit het laatste rapport van het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) komen de effecten van klimaatverandering duidelijk naar voren. De onderzoekers voorspellen dat de temperaturen nog deze eeuw meer dan twee graden zullen stijgen en dat de variabiliteit in neerslag toe zal nemen, evenals de intensiteit. De aantasting van natuurlijke ecosystemen zal in de toekomst nog substantiëler zijn en de nu al grote druk op waterbronnen zal nog meer groeien.

Ook de extreem sterke El Niño, die momenteel voor grootschalige droogte en hongersnood zorgt in Oost- en Zuidelijk Afrika, wordt door verschillende onderzoekers toegeschreven aan de effecten van klimaatverandering. Temperatuurstijgingen zullen volgens hen steeds vaker leiden tot extreme weerpatronen zoals de huidige droogte. Het merendeel van de kleine boeren in deze regio is voor de landbouw volledig afhankelijk van regenval, waardoor oogsten op grote schaal mislukken en daarmee tot hongersnood leiden.

De gevolgen van klimaatverandering lopen nu al in de papieren, maar deze kosten zullen de komende jaren nog flink oplopen. Bij een temperatuurstijging van 2 graden is volgens cijfers van het United Nations Environment Progamme (UNEP) in 2050 280 tot 500 miljard dollar per jaar nodig. Die kosten gaan nog zo’n 600 miljard dollar omhoog bij een stijging van 3 graden, rekende Oxfam uit. De totale economische schade voor ontwikkelingslanden zou volgens deze berekeningen uitkomen op 1,7 biljoen dollar per jaar.

In het klimaatakkoord is afgesproken dat de financiering voor adaptatie en mitigatie in balans moeten zijn. Het Green Climate Fund (GCF), het belangrijkste fonds voor de 100 miljard dollar klimaatfinanciering die per 2020 is toegezegd door ontwikkelde landen zegt in haar doelstellingen speciaal rekening te houden met de behoeften van ontwikkelingslanden die het meest kwetsbaar zijn voor de gevolgen van klimaatverandering. Toch komt slechts een klein deel van de financiering ten goede aan lokale projecten.

Klimaathulp op lokaal niveau

‘In de afspraken over zowel mitigatie als adaptatie lijken de belangen van ontwikkelingslanden goed naar voren te komen, maar in de huidige structuren staan de behoeften van de meest kwetsbare groepen niet automatisch voorop’, zegt Joyeeta Gupta, professor ‘Environment and Development in the global south’ aan de Universiteit van Amsterdam. ‘De gevolgen van klimaatverandering zijn problemen op het gebied van global public goods (gemeenschappelijke eigendommen als schoon water en zuivere lucht) maar de huidige projecten komen vooral ten goede aan de rijkste en meest machtige groepen binnen ontwikkelingslanden.’

Het Green Climate Fund werkt met een systeem van Accredited Entities (AE’s) die financiering beschikbaar stellen voor individuele programma’s en projecten. Op dit moment zijn er 33 AE’s, voornamelijk internationale organisaties, (ontwikkelings)banken en investeringsfondsen. Hoewel sub-nationale organisaties in theorie ook in aanmerking komen als AE, missen zij de capaciteit om te voldoen aan de hoge eisen van het GCF. Voor adaptatieprojecten kan ook financiering aangevraagd worden via National Implementing Agencies. Maar tot nu toe hebben slechts negen landen via NIEs directe toegang gekregen tot de financiering van het GCF. Vlak voor de klimaattop selecteerde het GCF de eerste acht projecten die financiering krijgen. Daar zat geen enkel lokaal project bij.

Juist lokale, gedecentraliseerde adaptatieprojecten leiden tot effectieve oplossingen, schrijft het onderzoeksinstituut International Institute for Environment and Development (IIED). Als het GCF haar doelstelling wil halen om kwetsbare landen en groepen te bereiken moet het fonds de toegang tot financiering op nationaal en lokaal niveau verbeteren.

Hydroloog Ralph Lasage promoveerde op het gebied van community based adaptatie projecten in Kenia en Ethiopië. Ook hij heeft de ervaring dat kleinschalige projecten moeilijk te financieren zijn, terwijl ze vaak hele goede resultaten laten zien. Op huishoudschaal kun je met hele praktische maatregelen een grote impact hebben, weet Lasage. ‘Als een regenseizoen minder lang duurt dan normaal is het belangrijk om een deel van de gevallen regen lokaal op te slaan voor eventuele droogtes. Je ziet dat de oogst zo’n 80% toeneemt als boeren water gaan opslaan in de bodem of in kleine reservoirs. Dit soort maatregelen zullen alleen maar belangrijker worden als weerpatronen onvoorspelbaarder worden.’

‘Lokale oplossingen zijn bovendien veel goedkoper’, zegt Gupta. ‘Het aanleggen van bijvoorbeeld wateropslagpunten kost lokaal veel minder dan wanneer het project wordt uitgevoerd door een internationale organisatie.’ Voor het beheer van grootschalige projecten worden als snel buitenlandse bedrijven ingeschakeld omdat de lokale capaciteit ontbreekt, zegt Lasage. ‘Daarnaast heb je een uitbreiding van de infrastructuur nodig om water van een centrale plek naar de gemeenschappen te krijgen.’

Onverwachte weerpatronen

Vanwege de voornamelijk regenafhankelijke landbouw zijn veel Afrikaanse boeren slecht opgewassen tegen onvoorspelbare weerpatronen. De bestaande financieringsstromen zijn er niet op ingericht om hen tijdig te ondersteunen bij een op handen zijnde ramp, zoals de huidige hongersnood in Ethiopië. Wetenschappers voorspelden al maanden dat de extreem sterke El Niño tot grootschalige droogte en mislukte oogsten zou leiden. Toch komt de hulp pas op gang als het eigenlijk al te laat is.

‘Klimaatgerelateerde rampen kun je vaak goed voorspellen’, zegt Maarten van Aalst, directeur van het Climate Centre van het Rode Kruis. ‘Klimaatfinanciering voor lange termijn maatregelen is echter niet flexibel genoeg om in te zetten om rampen te voorkomen, terwijl humanitaire financiering pas beschikbaar komt als de ramp al gebeurd is. Met de inzet van financiering om resilience, ofwel weerbaarheid te vergroten is ontzettend veel te winnen.’ Bovendien is dat zeven keer zo goedkoop als het geven van noodhulp, blijkt uit onderzoek van de VN. ‘Het zou mooi zijn als een deel van het noodhulpbudget flexibeler ingezet kan worden’, zegt Van Aalst. ‘Daarom werkt het Rode Kruis met Forecast-based financing, waarbij donoren geld beschikbaar stellen als de kans op een ramp boven een bepaald niveau uitstijgt.’ Tijdens de humanitaire top in Istanbul volgende week zal het vergroten van weerbaarheid ook een belangrijk onderwerp van gesprek zijn.

Nationale adaptatieplannen

De overheden van ontwikkelingslanden dragen via hun nationale adaptatieplannen de eerste verantwoordelijkheid in het vergroten van de weerbaarheid van kwetsbare gemeenschappen. Daarbij moeten zij lokale gemeenschappen zoveel mogelijk consulteren. ´Dat is precies de taal waar wij voor gepleit hebben toen werd onderhandeld over de manier waarop nationale adaptatieplannen vormgegeven moeten worden’, zegt Harjeet Singh, internationaal coördinator klimaatverandering voor ActionAid. Toch hebben lokale gemeenschappen volgens hem nog veel ondersteuning nodig om hun inspraak te vergroten. ‘Om daarvoor te zorgen zouden nationale overheden meer moeten samenwerken met lokale overheden en het maatschappelijk middenveld’, vindt hij. Ook volgens Gupta zal het voor ontwikkelingslanden een uitdaging zijn om zorgvuldige nationale adaptatieplannen op te zetten waarin kwetsbare groepen niet gemarginaliseerd raken. ‘Bovendien moeten die plannen financieel haalbaar zijn’, zegt zij. ‘Klimaatadaptatie mag niet leiden tot het vergroten van de schuldenlast.’

Overheden missen nu vaak de capaciteit om goede adaptatieplannen op te stellen en uit te voeren. Opbouw van kennis en vaardigheden vormt een belangrijk onderdeel van het klimaatakkoord. Bij de klimaattop in Parijs werd een comité opgezet dat ontwikkelingslanden gaat ondersteunen bij het ontwikkelen van nationale adaptatieplannen. ‘Dat is een belangrijke verworvenheid van het klimaatakkoord’, zegt Singh. ‘Ontwikkelingslanden, maar ook middeninkomenslanden als India en Pakistan hebben vaak geen idee hoe ze hun klimaatbeleid moeten invullen.’

Ook op lokaal niveau is de capaciteit vaak laag. ‘In rurale gebieden in Ethiopië zijn de kantoren van het ministerie van landbouw zwaar onderbemand’, zegt Lasage. ‘Bovendien zitten er vooral mensen die net van de hogeschool afkomen. Zodra ze de kans krijgen gaan ze terug naar Addis Abeba. Om de weerbaarheid in deze rurale gebieden te vergroten moet het voor professionals aantrekkelijker worden om daar voor langere tijd te werken.’

De belangen van kwetsbare gemeenschappen moeten in de praktijk meer aandacht krijgen, zowel op nationaal als op internationaal niveau. Het uitgangspunt van de SDGs is immers ‘Leave no one behind.’ Dat betekent allereerst werk aan de winkel voor de overheden van ontwikkelingslanden, zij moeten de belangen van lokale en kwetsbare groepen centraal zetten in hun nationale adaptatieplannen. Internationaal mogen zij daarbij meer steun verwachten, met name op het gebied van financiering. Het Green Climate Fund moet klimaatfinanciering beter beschikbaar maken voor lokale projecten. Ook de financieringsstromen voor humanitaire hulp zouden zo ingericht moeten worden dat de weerbaarheid van kwetsbare groepen vergroot wordt.