De discussie over de Nederlandse financiering van ngo’s is te beperkt, vindt onderzoeker Lau Schulpen. We kijken te kort terug in de tijd, zien vele subsidiepotjes over het hoofd en staren ons blind op een handjevol organisaties. Schulpen biedt helderheid door de 47 subsidiepotjes te onderzoeken die het ministerie van Buitenlandse Zaken van 2003 tot 2020 heeft toegezegd aan 510 organisaties. Zijn eerste inzichten publiceert hij in Vice Versa.

Op 5 augustus 2015 opende de Volkskrant met de kop ‘Forse ontslagronde bij grootste hulporganisaties’. Centraal daarin stonden de vier grote zogenaamde Medefinancieringsorganisaties ICCO, Hivos, Cordaid en Oxfam Novib, die als gevolg van de bezuinigingen door minister Ploumen vanaf 2016 ‘meer dan 80 procent van hun structurele overheidssubsidie’ moeten inleveren. Hoewel dat laatste juist is, is het tegelijk slechts een deel van het verhaal. De tijd dat we een discussie over de veranderingen in overheidssubsidie aan niet-gouvernementele organisaties ngo’s kunnen beperken tot ‘de grote vier’ ligt ver achter ons. Een zelf samengestelde database over de ngo-financiering door het ministerie van Buitenlandse Zaken over de periode 2003-2020 maakt een bredere analyse mogelijk. Die analyse laat zien dat de gevolgen van de veranderingen in overheidsfinanciering genuanceerder zijn en geeft bovenal inzicht in de onderliggende visie van het ministerie op de relatie met ngo’s. En bij zowel die praktijk als de visie zijn de nodige kritische vragen te stellen.

Constante stroom aan veranderingen

Om te beginnen is het goed ons te realiseren dat de veranderingen in overheidssubsidie geen recent fenomeen zijn. Feitelijk heeft sinds minister Herfkens in 1999 Plan Nederland toeliet tot het Medefinancieringsprogramma elke nieuwe minister het subsidiesysteem veranderd en de complexiteit daarvan vergroot. Er zijn in de afgelopen 15 jaar dan ook meer veranderingen in het stelsel van ngo-financiering doorgevoerd dan in de ruim 35 jaar daarvoor. Overigens is het ministerie in die veranderingen opvallend consistent – ook al duurt het soms enige tijd voor beleidswijzigingen ook daadwerkelijk voelbaar zijn. Zo zou je kunnen zeggen dat minister Ploumen feitelijk een aantal van de ideeën van haar voorgangers (complementariteit tussen overheid en ngo’s van Van Ardenne, de politieke rol van ngo’s van Koenders en de bezuinigingen van Knapen) bij elkaar heeft gevoegd.

En die constante stroom aan veranderingen gaat ook al jaren gepaard met een afnemend budget. Tussen 2003 en 2010 doneerde de Nederlandse overheid (via de centraal beheerde subsidiestelsels) nog jaarlijks een gemiddeld bedrag van 770 miljoen euro aan ngo’s. Tussen 2011 en 2015 daalde dat al naar 600 miljoen euro om vanaf 2016 nog verder te dalen naar zo’n 350 miljoen euro. Als we daar de directe financiering van ngo’s via Nederlandse ambassades bij optellen dan daalt het aandeel van maatschappelijke organisaties in het totale Nederlandse ODA-budget van 23% in 2010 naar 13% in de komende jaren.

Belangrijk is bovendien dat het bij die overheidssubsidies niet alleen om de twee Medefinancieringsstelsels (MFS-1 en MFS-2) of de meest recente ‘strategische partnerschappen’ gaat, en ook niet alleen om de Medefinancieringsorganisaties. Tot het begin van deze eeuw waren die subsidies nog redelijk overzichtelijk. Sindsdien hebben tientallen ministeriële subsidiepotjes het licht gezien. Momenteel beheert het ministerie zeker 29 verschillende subsidies.

Cruciaal hier is dat die potjes uiteenvallen in drie groepen. Op de eerste plaats de ‘grote stelsels’ (van het voormalige Medefinancieringsprogramma via het Mederfinancieringsstelsel naar Pleiten & Beïnvloeden ofwel P&B) die ruim 62% van alle overheidssubsidie tussen 2003 en 2020 opslokken, maar waar P&B wel ruim 50% kleiner is dan de voorganger MFS-2. Op de tweede plaats tientallen thematische programma’s op zulke uiteenlopende terreinen als mensenrechten, seksuele en reproductieve gezondheid, humanitaire hulp, wederopbouw, politieke samenwerking, duurzame energie, duurzaam watergebruik en voedselzekerheid. Tezamen zijn deze goed voor bijna 22% van alle subsidies over de periode 2003-2020. Deze thematische potjes hebben de afgelopen jaren een sterke groei laten zien (in aantal en in aandeel in de totale ngo-financiering). Op de derde en laatste plaats gaat het om zogenaamde ‘individuele potjes’ – subsidiestelsels bestemd voor een specifieke organisatie (zoals NCDO, SNV, FNV en CNV). Deze individuele potjes namen in de genoemde periode 16% van alle subsidies in beslag maar spelen in de toekomst geen rol meer, omdat ze al zijn afgeschaft of binnenkort ten einde lopen.

Uit 47 van de 55 centraal beheerde potjes waarover gegevens beschikbaar zijn, zijn gedurende de periode van 2003 tot 2020 in totaal 510 ngo’s gefinancierd. Tezamen kregen die een totaalbedrag van 10,7 miljard euro aan subsidie uitgekeerd (2003-2015) of toegezegd (2016-2020). Dat bedrag is overigens zeer ongelijk verdeeld over die ngo’s. De vijf grootste ontvangers (de vier Medefinancieringsorganisaties plus SNV) streken in totaal bijna 54% van dat geld op, terwijl de onderste 211 organisaties gezamenlijk niet verder komen dan 1% van het totale subsidiebedrag.

De Nederlandse overheid heeft dan ook in de afgelopen 15 jaar niet alleen een hele kerstboom aan afzonderlijke subsidiepotjes opgetuigd, maar heeft het beschikbare geld ook verspreid over een zeer groot aantal ngo’s. Daarbij ontvangen Nederlandse ngo’s van oudsher het grootste deel. Nederland wijkt in die zin niet af van andere bilaterale donoren die ook een sterke voorkeur hebben voor financiering van hun ‘eigen’ ngo’s. Belangrijk is wel te melden dat de 510 ontvangers een langzaam groeiend aantal internationale (ingo’s) of zuidelijke ngo’s (zngo’s) omvatten. Momenteel (2016) is de helft van alle ontvangers een ingo of zngo, en ontvangen deze gezamenlijk zo’n 25% van alle beschikbare subsidies.

Uitvoerders van overheidsbeleid

De Volkskrant was uiteraard niet helemaal abuis. De vier grote Medefinancieringsorganisaties zijn inderdaad de grootste verliezers als het om overheidssubsidies gaat. Van de eerste bezuinigingen in 2011 hebben ze overigens niet heel lang last gehad getuige het feit dat hun totale omzet in 2013 alweer boven dat van 2010 was uitgegroeid en hun gezamenlijke personeelsbestand tussen 2010 en 2014 toenam met 33%. De vraag is wel of ze de (substantieel grotere) bezuinigingen van 2016 ook zo makkelijk te boven zullen komen. Belangrijk is ook dat er niet alleen andere ngo’s zijn die verliezen, maar dat er tegelijk ngo’s zijn die er substantieel op vooruit gaan. Het gaat hier overigens wel om kleinere ngo’s maar hun ‘winst’ aan overheidssubsidie is soms zeer groot. Aids Fonds bijvoorbeeld ontving over 2003-2010 nog gemiddeld €1,3 miljoen per jaar van het ministerie. Vanaf 2016 is dat jaarlijks zo’n €10,2 miljoen. Daarmee staat de organisatie opeens op plaats 5 van grootontvangers.

Uiteraard is geld een belangrijke input voor het werk van ngo’s. Dat maakt de veranderingen in het Nederlandse subsidiestelsel dan ook zeer relevant. Die veranderingen getuigen tegelijk van een aantal beleidsmatige ontwikkelingen die op zijn minst net zo belangrijk zijn. Opvallend is bijvoorbeeld dat het ministerie schijnbaar geen tegenspraak ziet in, aan de ene kant, een oproep aan ngo’s om minder gefragmenteerd te werken en, aan de andere kant, de enorme fragmentatie van de ngo-ondersteuning over tientallen afzonderlijke subsidiepotjes.

Om voor die subsidies in aanmerking te komen is bovendien stelselmatig een tendering-systeem opgetuigd waarin ngo’s om schaarse overheidsgelden dienen te concurreren op basis van hun track record en hun capaciteit om goede, mooie en/of (over)ambitieuze voorstellen te schrijven. Mogelijk negatieve gevolgen van dit soort van managementdenken lijken in de discussie niet of nauwelijks een rol te spelen.

Datzelfde geldt voor het idee dat de veranderingen in het subsidiestelsel een weerspiegeling zijn van een fundamentele verandering in de houding van de overheid tegenover ngo’s. Kort gezegd is de overheid er in de afgelopen jaren steeds beter in geslaagd zelf weer achter het stuur te kruipen. Het gevolg is dat ngo’s in toenemende mate gezien worden als uitvoerders van overheidsbeleid. De vraag wat dat betekent voor de autonomie van het maatschappelijk middenveld wordt daarbij niet gesteld. Alleen al in het licht van de internationale afspraken die gemaakt zijn in Accra ‘civil society as independent development actors in their own right’ dienen we die vraag op zijn minst op te werpen.

Dit onderzoek is de eerste fase van een programma waarin de ontwikkelingen in de Nederlandse ngo-wereld worden onderzocht. Voor een meer gedetailleerde analyse zie: Schulpen, L. (2016), The NGO funding game – the case of the Netherlands, Nijmegen, CIDIN. De publicatie is gratis te downloaden via www.ru.nl/caos.