ACHTERGROND – Wie twee jaar geleden de Nederlandse berichtgeving over Oeganda volgde, zou denken dat Nederland een moeizame relatie heeft met het als homofoob weggezette Afrikaanse land. Echter niets is minder waar. De Nederlands-Oegandese band is al decennialang onverwoestbaar. Die overleefde zelfs de snel weer terzijde geschoven anti-homo wetgeving waarmee Oeganda in 2014 internationale headlines scoorde.

Nederland en Oeganda kunnen het uitstekend vinden samen. “Er is een brede zakelijke relatie,” zo omschrijft de Nederlandse ambassadeur Alphons Hennekens het. “Nederland is hier bezig aan een transitie van hulp naar handel. We zetten in op voedselzekerheid en de Justice, Law en Order sector. Daar is Nederland zelfs toonaangevend.”

Ook vanuit Oegandese kant wordt de band als ‘warm’ beschreven. “Cordial,” zo noemt Mirjam Blaak het. Daarbij heeft ze zelf een bijzondere rol gespeeld. Blaak werkte in de jaren ’80 in Kenia en ontmoette daar een aantal belangrijke strijders van Yoweri Museveni’s National Resistance Army (NRA), waaronder de huidige premier Rugunda en presidentskandidaat Amama Mbabazi. Later verhuisde ze naar Oeganda en trouwde ze met Ronald Batta, die als arts diende in Museveni’s NRA. Na de machtsovername in 1986 begon Blaak met het bevorderen van handel tussen Nederland en Oeganda. Nu is ze geen Nederlandse meer maar Oegandese, en is ze ambassadeur voor Oeganda in de Benelux.

“Ik denk dat Nederland in Oeganda in de top-5 staat van diplomatiek belangrijke landen,” stelt Blaak. Onbetwiste nummer 1 zijn de Verenigde Staten, waar met name het leger nauwe banden mee heeft in de strijd tegen terreur en Joseph Kony.

Oeganda ontvangt al sinds het eind van de jaren ’80, dus vlak na het aantreden van Museveni, Nederlandse ontwikkelingshulp. “In die tijd kwamen een aantal leiders aan de macht die met afwijkende ontwikkelingsmodellen voor hun land kwamen dan voorheen gebruikelijk was,” legt de Nederlandse ambassadeur Hennekens uit. “Mannen als Meles Zenawi (Ethiopië), Paul Kagame (Rwanda) en Museveni. Dit sprak de donoren erg aan.”

Terwijl het aantal landen dat Nederland steunt de afgelopen jaren behoorlijk is afgenomen (van enige tientallen tot de huidige 15) slaagde Oeganda er altijd in om op de lijst te blijven staan. Hennekens herkent het beeld van Oeganda als donor darling: “De keuze voor ‘darlings’ is niet altijd een rationele keuze die gebaseerd is op mate van armoede en behoefte aan ondersteuning maar veeleer een politieke keuze.“

Een periode van spanning

Een periode van spanning in de relatie tussen Nederland en Oeganda was rondom de verkiezingen van 2006. Vlak daarvoor had Museveni de grondwet gewijzigd om de limiet van maximaal twee regeertermijnen te schrappen, waardoor hij toch nogmaals mee kon doen. In 2005, 2006 en 2007 hield Nederland telkens zes miljoen euro aan eerder beloofde budgetsteun in. Niet alleen vanwege de termijnen maar ook uit protest tegen de arrestatie en intimidatie van oppositieleider Kizza Besigye – die net als tijdens de afgelopen drie stemronden ook dit jaar weer de belangrijkste tegenkandidaat is.

Den Haag tilde in die periode dus zwaar aan het afschaffen van de regeerlimiet. Maar inmiddels wordt daar heel anders over gedacht. Hennekens: “President Museveni is nog steeds, met name in de rurale gebieden, zeer populair. Het zou vrij aanmatigend zijn van Nederland om dwingend te bepalen hoelang een (populair) politicus aan de macht mag blijven.”

Nederland is het afgelopen decennium steeds minder kritisch op Oeganda geworden, menen insiders. Terwijl Oeganda in 2006 op de hulp gekort werd vanwege de intimidatie van Besigye, bleven de donoren opvallend stil toen in 2009 tijdens drie dagen van straatprotesten tenminste veertig burgers om het leven kwamen, grotendeels door toedoen van leger en (militaire) politie.

En ook in 2011, toen Besigye tientallen keren werd gearresteerd tijdens zijn maandenlange ‘Walk to work’ protestcampagne, leidde dit niet tot een vermindering van (Nederlandse) ontwikkelingshulp. Ook al raakte hij tijdens een arrestatie bijna blind doordat van dichtbij pepperspray in zijn gezicht werd gespoten en kreeg hij tijdens een andere arrestatie een rubberkogel tegen zijn hand.

Ophef om anti-homowet

Toch komt de Nederlands-Oegandese relatie de afgelopen tijd flink onder druk te staan, maar dat heeft niets te maken met het dwarszitten van oppositie. In 2010 begint in Oeganda een felle binnenlandse campagne tegen homoseksualiteit, onder luide toejuiching van Christelijk-rechts in de Verenigde Staten. Het tot dan toe onbekende parlementslid David Bahati schrijft een wetsvoorstel waarin de doodstraf voor homo’s wordt voorgesteld.

Jaren van gesteggel tussen donoren en Oeganda volgen totdat in februari 2014 het Oegandese parlement plotseling deze wet in afgezwakte vorm in stemming brengt: een meerderheid van de aanwezige parlementsleden omarmt het plan om homo’s een levenslange celstraf te geven. Nederland is woest en reageert met een statement dat er stevig uit ziet: een deel van de ontwikkelingshulp aan Oeganda wordt per direct ‘opgeschort’.

“Het ondertekenen van de wet was inderdaad voor Nederland en een aantal andere landen aanleiding om hulp op te schorten omdat deze wet discrimineert op seksuele geaardheid en oriëntatie. Ik heb in die periode regelmatig overleg gevoerd met de Oegandese regering en ons standpunt toegelicht en dat werd aan Oegandese zijde gewaardeerd. Ook was er begrip voor ons standpunt en ons besluit,” blikt Hennekens terug.

“Eigenlijk wilde Nederland helemaal geen hulp intrekken maar omdat er in Nederland zoveel protest tegen Oeganda was, moesten ze met een statement komen,” zegt echter een goed ingevoerde Haagse bron. “Dat opschorten van die hulp had niks met Oeganda te maken maar was simpelweg binnenlandse politiek.”

Bizar snel

Direct na het aannemen van de anti-homowet ging een coalitie van mensenrechtenorganisaties naar de rechter. Hun advocaat, zelf oprichter van het Forum voor de Promotie van Mensenrechten, is Adrian Jjuuko. “Die zaak ging bizar snel,” blikt Jjuuko vanuit Kampala terug. “We wilden de wet ongrondwettelijk laten verklaren omdat tijdens de stemming veel te weinig parlementsleden aanwezig waren. Binnen drie maanden oordeelde het Constitutioneel Hof dat we gelijk hadden en was de anti-homowet van tafel.” Een paar dagen later vloog Museveni naar Amerika. Jjuuko, lachend: “Dat was wel een verdachte timing. Hij wilde zelf ook van die wet af, maar het hof verschafte hem een uitweg. In Amerika was het weer business as usual, de wet was van tafel en het probleem dus ook.”

De Oegandese ambassadeur Mirjam Blaak: “Ik heb toen alle donoren voorgehouden: die wet is doorgestreept, dus het opschorten van hulp is helemaal niet meer nodig.” Binnen een paar maanden is de hulprelatie met Nederland, maar ook met andere donoren, weer hersteld.

Te snel, meent Jjuuko. “Toch best wel gek. Voordat de wet werd aangenomen was 95% van de Oegandezen fel tegen homo’s en hadden ze een beroerd leven. Nadat de wet was aangenomen en weer van tafel geveegd, was daarin natuurlijk niks veranderd. Maar voor het Westen was het genoeg om Oeganda weer in de armen te sluiten.” Jjuuko zet zich nog steeds in voor betere gezondheidszorg voor de LGBT-gemeenschap, die nog altijd moet vrezen voor uitstoting, ontslag of erger wanneer het geheim uit komt. De meesten zijn wijselijk in de kast blijven zitten.

Strategische partnerschappen

Sinds een aantal jaar wordt aan Oeganda geen budgetsteun meer gegeven. Dat was geld dat rechtstreeks in de Oegandese staatskas verdween en was een vrij omstreden vorm van hulp. Volgens Mirjam Blaak mist Oeganda die budgetsteun niet. “Als land wil je ook eigenlijk liever geen hulp bij het rondkrijgen van je staatsbegroting. Je bent pas echt onafhankelijk wanneer je je eigen broek op kan houden. In de jaren ’80 kwam wel driekwart van het Oegandese budget uit hulp, inmiddels is dat nog minder dan 20%. We streven ernaar dit naar nul terug te brengen.”

Toch is de geldstroom richting Oeganda nog altijd aanzienlijk. Het gaat om 20 miljoen euro per jaar via de ambassade, met daar bovenop nog eens 40 miljoen euro per jaar in door het ministerie van Buitenlandse Zaken gesloten contracten. Het gaat hierbij onder meer om zogenaamde ‘strategische partnerschappen.’

Deze partnerschappen worden steeds belangrijker voor Nederland. Hieronder valt het gezamenlijke programma van het Netherlands Institute for Multiparty Democracy (NIMD) en European Parlementarians with Africa (AWEPA ), dat zich richt op het creëren van goede voorwaarden voor beleidsbeïnvloeding. Binnen dit programma werkt NIMD samen met alle parlementaire politieke partijen in de vorm van capaciteitsopbouw en het faciliteren van een interpartij dialoog rond maatschappelijk relevante thema’s en ondersteunt AWEPA parlementaire staff en comités. “Na de verkiezingen gaat AWEPA samenwerken met de nieuwe parlementsleden,” zegt Johan van Hecke, een Vlaamse oud-Europarlementariër en regio-coördinator van AWEPA. “Een stukje training. Maar dan niet met het opgeven vingertje vanuit Europa maar vooral door hen in contact te brengen met ervaren parlementariërs elders in Afrika.”

Veel van deze partnerschappen zijn gericht op beleidsbeïnvloeding. Mensenrechtenadvocaat Adrian Jjuuko kan hierover mee praten, zijn organisatie wordt sinds jaar en dag ondersteund door het Nederlandse Hivos. “Toch denk ik dat je niet zonder de overheid kan,” stelt Jjuuko. “Zij leveren de diensten aan burgers, wij als maatschappelijk middenveld volgend dat kritisch. Je moet dus niet alle hulp van overheid naar de NGO’s overhevelen.”

Een ander risico ondervond Jjuuko aan den lijve. “Met veel steun van buiten wordt je sneller gezien als opponent. Niet voor niets probeert een land als Ethiopië NGO’s flink aan banden te leggen. Ook Oeganda werkt aan een strenge ‘NGO-wet’ die allerlei restricties oplegt. We moeten oppassen dat we geen doelwit worden.”

Ambassadeur Hennekens verwacht geen grote problemen met deze partnerschappen, door critici omschreven als het ‘organiseren van tegenspraak’ in Oeganda. “Samenspraak en tegenspraak zijn uiteindelijk ingrediënten voor een gezond en levendig maatschappelijk middenveld. Daar is niets mis mee. Het gaat niet om het voeren van politieke oppositie maar veeleer om het versterken van goed geïnformeerde lobby om aandacht te vragen voor specifieke zaken.” Tevens denkt hij niet dat hij op eieren hoeft te lopen. “Ik maak me echt geen zorgen om mijn positie. We hebben een goede verhouding met zowel de regering alsook met maatschappelijke organisaties en de ambassade bevordert juist een constructieve en kritische dialoog.”

Niemand verwacht grote veranderingen in de Oegandees-Nederlandse relatie na de verkiezingen. Ook niet als Museveni verliest. “Dan zal hij gewoon de macht overdragen, dat zegt hij en dat geloof ik,” aldus Van Hecke, die nauwe banden onderhoudt met zowel Museveni als met Mbabazi. “Dit wordt gegarandeerd Museveni’s laatste termijn. Zijn belangrijke bondgenoot Sam Kutesa (minister van defensie en aangetrouwde familie van Yoweri) heeft dat dit weekend duidelijk gemaakt. Die hele generatie wil nog vijf jaar door en zal het dan voor gezien houden.”

Op donderdag 18 februari zetten we de discussie live voort in Den Haag tijdens de verkiezingsavond ‘Uganda Votes’. Klik hier voor meer informatie over dit evenement.