ACHTERGROND – Democratisering is een ingewikkeld proces. Wat kun je er als buitenstaander aan doen en tot op welke hoogte ben je effectief?

Vooral niet te politiek: dat was de heersende lijn toen donoren begonnen met ontwikkelingssamenwerking. De nieuwe, onafhankelijke post-koloniale regeringen hadden vast en zeker het beste voor met hun bevolking en alles wat ze nodig hadden was geld, advies en techniek. Maar sinds de jaren ’90 werd ontwikkelingssamenwerking politieker. ‘Na jaren werken in Afrika met een focus op micro-economische politiek, werd men gefrustreerd’, observeert Thomas Carothers, vice-president van de Carnegie Endownment for International Peace. ‘Men begreep dat je ontwikkeling niet los kon zien van hoe de regering functioneerde. En dus was een politieke focus – op goed bestuur, of op democratisering – nodig voor ontwikkeling. En ook een doel op zichzelf.’

Een democratie ondersteunen kan op verschillende manieren. Onder het containerbegrip ‘goed bestuur’ vallen zaken zoals corruptiebestrijding, mensenrechten, het versterken van instituties als politie en het ondersteunen van de rechtsstaat. Heb je het meer direct over het ondersteunen van democratie, dan gaat het over het versterken van parlementen en politieke partijen, het opstellen van grondwetten, media en ngo’s ondersteunen en steun geven aan het verkiezingsproces.

Een lastige onderneming…

Gemakkelijk is het ondersteunen van democratie niet. Ten eerste is het natuurlijk enorm lastig om als buitenstaander wat voor invloed dan ook uit te oefenen in een complex web van binnenlandse politieke dynamiek. Wil Hout, hoogleraar aan het Institute of Social Studies: ‘Er spelen allerlei belangen en machtige groepen en spelers bepalen het spel. In Oeganda heeft president Museveni zoveel invloed op allerlei niveaus via patronage, via intimidatie, dat het heel moeilijk is daar als buitenstaander invloed op uit te oefenen. Het is een beetje een deuk in een pak boter slaan.’

‘Neem Mali als voorbeeld’, gaat hij verder. ‘Daar werkten we op een goede manier aan democratisering. Toch was er opeens een coup. Daar zit je met je jarenlange democratieopbouw, en van de een op andere dag is de situatie compleet veranderd.’

Ten tweede hebben donoren nogal eens de neiging het democratisch proces technocratisch te benaderen. Dat je met verkiezingen wel een democratie zou hebben geïnstalleerd, bijvoorbeeld. Carothers: ‘Men zag democratie als een soort klinisch proces, dat je met gebruiksaanwijzingen wel in kon brengen, terwijl politiek gaat om macht, tegengestelde belangen, strijd. Zo probeerde de Wereldbank de ambtenarij wel te hervormen, maar ze begreep niet hoe machthebbers de ambtenarij via patronagesystemen gebruikten.’

Dat is inmiddels veranderd. Hout: ‘Het werk is wel breder geworden. De politie niet alleen trainen bijvoorbeeld, maar ook werken aan normen en waarden. Maar dan nog is het de vraag in hoeverre dat echt beklijft en tussen de oren gaat zitten, of dat het misschien weer ten faveure van de heersende macht gaat werken.’ Getrainde politieagenten in Afghanistan die voor de Taliban gaan vechten is een extreem voorbeeld.

Geske Dijkstra, hoogleraar Bestuur en Ontwikkeling aan de Erasmus Universiteit, is net zo kritisch als Hout als het gaat om verandering bewerkstelligen, toch ziet ze ook wel voorbeelden van succesvolle projecten. ‘Bijvoorbeeld het ondersteunen van Rekenkamers. Het politieke klimaat kan dan niet gunstig zijn, maar als dat verbetert, is het goed dat er al een goede Rekenkamer is gevestigd.’

Maar in haar onderzoekscarrière heeft ze eigenlijk slechts één voorbeeld meegemaakt waar interventies van buitenaf direct leidden tot verandering, al was dat onbedoeld. Zo moesten er begin deze eeuw in Bolivia, net als in veel andere ontwikkelingslanden toen, Poverty Reduction Strategy Papers worden opgesteld. En dat moest dit keer samen met ngo’s. Dijkstra: ‘Met de middelen die ngo’s kregen voor het organiseren van participatieve processen, kon ook de inheemse bevolking steeds beter z’n stem laten horen. Dat heeft eraan bijgedragen dat Evo Morales aan de macht kwam.’

…. maar niet onmogelijk

Karijn de Jong, senior programma manager van het Nederlands Instituut voor Meerpartijendemocratie (NIMD) kan zich deels vinden in de bezwaren. ‘We moeten ook heel bescheiden zijn over onze rol. Wijzelf veranderen niets. Maar wij faciliteren lokale krachten die iets kunnen veranderen.’

In Oeganda doet NIMD dat bijvoorbeeld via het dialoogplatform Interparty Organization for Dialogue (IPOD), waarin politieke partijen samenwerken aan een aantal thema’s, waaronder  electorale hervormingen. Maar heeft zo’n platform wel nut, als iedereen ervan uitgaat dat president Museveni zo’n voorsprong heeft dat hij toch wel wint? De Jong lacht: ‘Ons doel is niet regimeverandering. Het gaat om een milieu waar alle politieke partijen maar ook het maatschappelijk middenveld toegang hebben tot processen en een bijdrage kunnen leveren aan het formuleren van alternatief beleid. Het politiek systeem in Oeganda is totaal niet evenwichtig, en in dat onmogelijke systeem met zo ontzettend scheve machtsverhoudingen is het juist heel bemoedigend dat je langzamerhand kleine veranderingen ziet.’

Vanuit het staatsbudget gaat er nu bijvoorbeeld campagnegeld naar alle politieke partijen, iets wat voorheen niet mogelijk was. ‘Zijn kiezers nu goed geïnformeerd en stemmen ze nu niet meer op basis van persoonlijke titel? Nee. Maar het gaat om een symbolische werking: er is nu een cultuurverandering gaande waarbij de oppositie niet meer alleen “de vijand” is, maar langzamerhand steeds meer wordt gezien als constructieve gesprekspartner.’

Juist omdat de nadruk op formele processen alleen onvoldoende is, werkt NIMD ook aan een politieke cultuur. De Jong: ‘Formele structuren zijn belangrijk, maar daarnaast proberen we ook de capaciteit van partijen op te bouwen met trainingen en analyse, en richten we ons op het veranderen van het gedrag van politieke actoren zelf. We leren hen dat het er in een democratie niet om gaat om recht tegenover elkaar te staan, maar om accommodatie, dialoog en inclusiviteit’.

Kritiek is er ook. Zo meent Fred Golooba Muteebi, analist en onderzoeker uit Oeganda, dat buitenlandse steun voor partijen ervoor zorgt dat die partijen afhankelijk worden. ‘Ze zijn niet in staat om zelf geld te werven. Hoe kunnen die partijen dan op eigen benen gaan staan?’

Maar ook daar wordt aan gewerkt. In Oeganda is er bijvoorbeeld een cultuur van monetization of politics, legt De Jong uit. ‘Politiek is een commerciële activiteit geworden. Het gaat om transacties, kiezers zijn gewend geld te krijgen voor hun stem en de politiek wordt steeds gevraagd om geld te geven aan begrafenissen of schoolgeld. Oegandezen zijn gewend dat de staat voor ze zorgt, in plaats van dat zij zelf investeren in politieke partijen. Daarom gaan we nu op universiteiten studenten een campagne laten maken voor de universiteitsverkiezingen, onder de naam coolpolitics, zonder geld. Om de gevolgen van die monetaire politiek bespreekbaar te maken en een klein beginnetje te maken met het veranderen van gedrag om te laten zien dat het ook anders kan.’

De Jong: ‘In juni maakten we een politieke analyse samen met partijen, ngo’s en experts. Zelfs de regeringspartij, de NRM, zegt nu dat het patronagesysteem niet meer te betalen is. Daar zien we een opening om op voort te bouwen.’

Soms kan democratie-ondersteuning bovendien tot onverwachte resultaten leiden. De Jong: ‘In Mali hebben we lang gewerkt aan een politieke dialoog voor grondwethervorming. Toen kwam de coup in 2012. Het dialoogplatform had zoveel ervaring in het bouwen van vertrouwen dat het onmiddellijk werd getransformeerd van een platform voor politieke dialoog tot een platform waar werd besproken hoe een democratische transitie er moest uitzien na de coup.’

Lange termijn

Wil je serieus iets doen aan democratie-opbouw, ga dan in elk geval uit van de lange termijn – daarover is iedereen het eens. Hout: ‘Als je van plan bent democratisering te bereiken in een context zoals die van Oeganda, dan laat zich dat niet vatten in een begrotingscyclus van vijf jaar. Heb je na vier jaar nog geen concrete resultaten bereikt en je trekt je op basis daarvan terug, dan kun je het wel vergeten. Daar moet je minstens twintig jaar aan verbinden.’

‘We zouden naar subsidietermijnen van twintig jaar moeten, en niet vijf’, voegt De Jong er half grappend, maar ook half serieus aan toe, ‘als we echt een substantiële bijdrage willen leveren aan politieke transformatie processen in partnerlanden’.

Een lange termijn proces dus, zelfs in de landen die wij nu zien als al gevestigde democratieën. Dat ziet Olmo von Meijenfeldt van de Zuid-Afrikaanse Democracy Works Foundation bijvoorbeeld. De internationale gemeenschap lijkt daar te vroeg zijn handen vanaf te trekken en daarover maakt hij zich grote zorgen. ‘Zuid-Afrika en Botswana bijvoorbeeld, dat zijn nog geen gevestigde democratieën. Ngo’s die geen staatssteun meer ontvangen, en dat zijn de kritische ngo’s, hebben moeite hun hoofd boven water te houden, zoals IDASA. Een civil society zorgt voor de broodnodige democratische cultuur.’

Een bijna-revolutie

Een van de belangrijkste geleerde lessen in democratie-ondersteuning is dat er meer interactie is gekomen tussen top down en bottom up benaderingen, vindt Carothers. ‘We probeerden lange tijd puur top down te werken, we focusten alleen op de elite. Maar dat werkt op den duur niet. De staat hervormt alleen maar als het druk voelt van burgers. Je kunt echter ook geen actieve burgers hebben als de machthebbers niet ontvankelijk zijn. Je moet dus aan beide kanten tegelijkertijd werken.’

Maar deze processen zijn nog geen gemeengoed. Hoewel donoren meer politiek zijn gaan denken, wordt daar nog niet altijd naar gehandeld. Carothers beschrijft in zijn boek Development Aid Confronts Politics: An Almost Revolution dat iedereen weliswaar het belang van politiek begrijpt, maar dat de nadruk nog steeds ligt op een sociaal-economische benadering en veel projecten nog altijd technocratisch of bureaucratisch zijn georganiseerd.

‘Zo ervaren wij het zelf ook’, zegt De Jong. ‘Er is nog steeds onder donoren terughoudendheid om echt met politieke partijen te werken, om een politiek-economische analyse te maken en vooral om hierna te handelen om ervoor te zorgen dat we kunnen inspringen op de lokale situatie. In het opstellen van sector beleid is het bijvoorbeeld erg belangrijk om niet alleen met ministeries te werken, maar ook politieke partijen en ngo’s te betrekken. Dat is bij veel donoren nog geen tweede cultuur. De eerste stap, die van ’thinking politically’ is volbracht, de vervolgstap is ‘acting politically’.’

Strategische partnerschappen

Misschien zijn de strategische partnerschappen een stap in de goede richting. Dit is het subsidiekader voor (voornamelijk) Nederlandse ngo’s. Anders dan voorgaande subsidiekaders waar ngo’s simpelweg een pot geld kregen, trekken overheid en ngo’s nu samen op om gemeenschappelijke doelen te bereiken. En in die strategische partnerschappen ziet De Jong ook kans de Almost Revolution een beetje meer te volbrengen. Zo kan een meer top down benadering worden gecombineerd met een bottum-up benadering van het maatschappelijk middenveld. ‘Het is nu veel meer een coherentie visie. Je bent veel minder bezig op je eigen eilandje. Je gaat samen bedenken wat je wilt bereiken en bent onderdeel van een bredere strategie.’

Waar de meeste strategische partnerschappen gaan over samenwerking met ngo’s, is die van NIMD, samen met Awepa, een beetje een vreemde eend in de bijt: zij werken als enige met politieke partijen en hun focus ligt op het opbouwen van lokale capaciteit om te lobbyen voor een enabling environment voor effectieve beleidsbeïnvloeding. ‘Je kunt wel met ngo’s werken, maar je hebt ook politieke actoren nodig die er ontvankelijk voor zijn’, legt De Jong de visie achter het partnerschap uit. ‘Wij creëren de randvoorwaarden om effectief te kunnen lobbyen. Het is belangrijk dat je die twee samenbrengt.’

Hoe wenselijk is democratie promoten?

Maar hoe wenselijk is het eigenlijk dat er van buitenaf wordt gewerkt aan democratisering? Hout vindt het wel degelijk legitiem: ‘Partijen vragen echt om steun, dat geeft aan dat er wel een rol is weggelegd voor buitenstaanders.’

Toch heerst er in Afrika wel eens het gevoel dat er eenzijdig een meerpartijenstelsel model wordt opgelegd. Golooba-Muteebi: ‘In Oeganda hadden we van 1986 tot 1995 een geen-partijenstelsel: parlementariërs zaten er op persoonlijke titel, niet namens een partij, en beslissingen moesten met consensus worden bereikt. Veel Oegandezen vragen zich af of we nu beter af zijn. Rwanda volgt nu een consensus-based-model, waar alle politieke partijen het eens moeten worden over een besluit, en het werkt. Wat best practice is in Rwanda hoeft dat niet te zijn in een ander land, maar het geeft aan dat het competitieve stelsel niet het enige is.’

Hij gaat nog een stapje verder als hij zegt dat het meerpartijenstelsel van buitenaf is opgedrongen. ‘We hebben niet eens politieke partijen die goed functioneren. We proberen het wel, maar vooral omdat het van buitenaf is opgelegd.’

Bovendien kan democratie en gehamer op verkiezingen tot geweld leiden, volgens hem. ‘Als een land niet klaar is voor meerpartijendemocratie, leidt het eerder tot geweld, zoals we zagen in Kenia, Burundi en Ivoorkust. Gedwongen verkiezingen eindigen dan in burgeroorlogen.’

Dat gevaar erkent De Jong ook. ‘Heel jonge democratieën, waar politieke partijen nog onvoldoende zijn georganiseerd, of zich vooral langs etnische lijnen organiseren, kunnen polariserend werken. Daarom werken wij er ook aan dat partijen een inhoudelijke visie ontwikkelen. Dat kost tijd.’

Op termijn ziet zij het meerpartijensysteem echter wel als ideaal. ‘Het no-party systeem in Oeganda leidde tot een enorm patronagesysteem. Het kan een transitiemodel zijn, maar dat vind ik geen duurzaam systeem. In een eenpartij systeem kun je geen verschillende ideeën ventileren, iedereen spreekt immers vanuit dezelfde movement ideologie. Juist met een diversiteit aan partijen kun je ideeën ventileren die zijn geworteld in de wensen en behoeften van alle groepen in een samenleving. ’

Eigen rol onder de loep

Dat wil niet zeggen dat het westen de wijsheid in pacht heeft. Carothers wijst er in zijn artikel Look Homeward, Democracy Promoter op dat de verdeling tussen de gevestigde democratieën in het Westen en de nieuwe democratie Zuid en Oost, achterhaald is. Sommige landen zijn verder dan Europa, of Amerika – Amerika’s democratie is zelfs in hevige moeilijkheden verwikkeld.

De Jong: ‘We willen ook onze eigen rol onder de loep houden. Hoe kunnen we beter gezamenlijk leren, in plaats van dat wij alle kennis in huis hebben en dat overdragen? Juist in jonge democratieën zijn er ontzettend veel effectieve burgerparticipatieprojecten. Wij kunnen bijvoorbeeld heel veel leren van digitalisering en hoe je daarmee burgers kunt mobiliseren, bijvoorbeeld via Ushahidi in Kenia of CEW-IT in Oeganda. Onze eigen democratie is immers ook niet perfect. ’