BLOG – Waarom is het zo moeilijk democratie te vestigen in Afrika? Wat ontbreekt er in de landen die wel verkiezingen houden maar waar de democratie op zijn minst gebrekkig kan worden genoemd? Oda van Cranenburgh, universiteit hoofddocent Politicologie aan de Universiteit van Leiden blogt erover.

Vanuit de vergelijkende politicologie kun je twee antwoorden geven: hier speelt het volgordeprobleem en het institutiesprobleem. De volgorde-kwestie ontlenen wij aan Robert Dahl, die beschreef hoe de Europese ontwikkeling van democratie verliep.

Eerst werd binnen een stelsel met beperkte politieke participatie liberalisering ingevoerd, met vooral het recht om oppositie te voeren; pas daarna werd aan het begin van de 20^e eeuw de participatie uitgebreid naar de massa. Dit proces verliep heel anders in Afrika na de dekolonisatie: er was geen ervaring met vrijheid en (legitieme) oppositie noch waren er instituties die liberalisatie en het recht om oppositie te voeren gevestigd, en de participatie werd in één klap uitgebreid naar het hele volk.

Dat dit volk ongeletterd was en elites verdeeldheid als een bedreiging zagen voor hun project van natievorming, betekende dat in veel landen eenpartijsystemen of andere vormen van autoritaire heerschappij werden gevestigd. De erfenis van dergelijke regimes met een (dominante) partij is nog steeds zichtbaar, waarbij Oeganda een variant zonder partijen kende (movement democracy).

Het tweede antwoord gaat over instituties. Aan Samuel Huntington ontlenen wij het inzicht dat de landen in Afrika na de onafhankelijkheid leden aan praetorianism: een gebrek aan instituties om de participatie te kanaliseren. Dit resulteerde in instabiliteit (militaire coups, stakingen en demonstraties) en de opdracht voor staatslieden in moderniserende landen was om sterke instituties te bouwen, met name (op zijn minst) een politieke partij. Samen met het volgordeprobleem kon dit argument worden geconstrueerd als legitimatie voor systemen met één (dominante) partij. Dit stelsel kenmerkte Afrikaanse regimes tot in de jaren ’80 van de vorige eeuw. Tegen die tijd was echter duidelijk geworden dat deze eenpartijstaten noch economische, noch politieke ontwikkeling hadden gebracht. Hoewel vaak autoritair, bleven de instituties zwak; de term ‘Soft State’, door Gunnar Myrdal voor Azië geformuleerd, bleek ook op Afrikaanse staten van toepassing.

De paradox van autoritaire instituties (in verschillende mate repressieve regimes met veel machtsconcentratie) en softness – ineffectiviteit in het vestigen en uitoefenen van gezag en het ontbreken van rechtmatigheid – kenmerkt veel Afrikaanse regimes tot de dag van vandaag. De regimes worden vaak neo-patrimoniaal genoemd: zij combineren een buitenkant van formele moderne politieke instituties met persoonlijke en patrimoniale machtsuitoefening.

Meerpartijverkiezingen

In deze context werden vanaf 1990 in veel Afrikaanse landen meerpartijenverkiezingen ingevoerd. Het optimisme over de zogenoemde Derde Golf van democratisering was groot: veel repressieve regimes waren in Latijns-Amerika en Oost-Europa ten val gebracht. Oppositiepartijen werden nu ook in Afrika gelegaliseerd, vele nieuwe partijen werden gevormd, verkiezingen werden uitgeschreven en burgers hoopten op democratie en beter beleid. Er werd een vorm van vertical accountability ingevoerd: regeringen konden door het volk worden weggestemd. Dit was zeker een stap voorwaarts.

Maar in veel landen gingen verkiezingen gepaard met geweld en intimidatie (Kenia 1992) en in andere landen kon je nauwelijks spreken over een ‘level playing field’ (Tanzania in de jaren ‘90); weer in andere landen werd de enige partij vervangen door een andere partij die dominant was en ging regeren zoals de voorganger (Zambia begin jaren ‘90). Dit betekende dat in veel gevallen slechts een ‘electorale democratie’ was ingevoerd, en vaak een met gebreken. Daarmee bleven de Afrikaanse politieke systemen in andere opzichten grotendeels ongewijzigd.

Afrikaanse politieke systemen kenmerken zich door een enorme machtsconcentratie in de uitvoerende macht, en daarbinnen bij de persoon van de president. Parlementen zijn notoir zwak, mede door gebrekkige financiering en ondersteuning. De rechterlijke macht kent een gebrek aan onafhankelijkheid en lijdt aan gebrekkige expertise, ondersteuning en financiering. De media zijn weliswaar vrijer geworden, maar kennen vaak lage journalistieke standaarden. Voer je in dergelijke systemen vrije verkiezingen in, dan heb je – enigszins gechargeerd gesteld – het recht ingevoerd om je dictator te kiezen. In een liberale democratie zijn er naast verticale verantwoording aan het volk via regelmatige verkiezingen ook vormen van horizontal accountability: deze door Guillermo O’Donnel gebruikte term verwijst naar het functioneren van instituties zoals de media, de rechterlijke macht, en vooral het parlement die tezamen een tegenwicht kunnen bieden aan de uitvoerende macht. Dit soort continu tegenwicht dwingt een regering tot matiging in het beleid en verantwoording voor beslissingen.

Onafhankelijke rechterlijke macht vereist

Echte democratie – liberale democratie – vereist dus meer dan meerpartijenverkiezingen. Het vergt de spreiding van macht over verschillende organen, parlementen die hun controletaak daadwerkelijk kunnen uitoefenen en niet vooral dienen als recruteringspool voor oneindige grote kabinetten (in Namibië was in 2005 zelfs twee-derde van het parlement gecoöpteerd in het presidentiële kabinet). Het vereist een onafhankelijke rechterlijke macht waar burgers verhaal kunnen halen als hun rechten zijn geschonden; het vergt media die volgens professionele standaarden nieuws brengen, ook als dat de regering onwelgevallig is.

Kortom, het vereist een samenspel van verschillende politieke en maatschappelijke instituties. Hieruit volgt dat donorlanden die democratie in Afrika willen bevorderen, veel meer moeten doen dan verkiezingen steunen (de steun is nodig, want verkiezingen kosten geld), en waarnemers sturen (op zich ook nuttig want dit versterkt het vertrouwen in het proces); zij kunnen via uitwisselingen en kennisoverdracht parlementen en partijen versterken, de media opbouwen en professionaliseren en de juridische sector ondersteunen. En vooral moeten donoren toetsen, voor zij een verkiezingsproces ondersteunen, of deze randvoorwaarden voor democratie, ook al zijn zij nog niet optimaal, in voldoende mate gewaarborgd zijn.

Oda van Cranenburgh is universitair hoofddocent Politicologie aan de Universiteit van Leiden.