EVALUATIE – Nederland geeft via de VN veel ongeoormerkt geld en dat draagt bij aan goede hulp. Dat oordeelt IOB in haar evaluatie van het noodhulpbeleid van de afgelopen zes jaar dat vandaag aan de Tweede Kamer wordt aangeboden. Toch is het verstandig dat Ploumen meer geld aan Nederlandse ngo’s geeft, vindt IOB. Maar de vraag die ook IOB stelt, is waarom er niet meer geld gaat naar zuidelijke ngo’s. 

De eerste boodschap die evaluatoren Nico van Niekerk en Julia McCall geven in het kantoor van de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB) is positief: Nederland is een grote donor van ongeoormerkt geld voor de VN, en draagt zo bij aan flexibele en snelle inzet van humanitaire hulp. ‘Daarmee krijgen VN-organisaties snel hulp op de plekken waarvan zij vinden dat het op dat moment nodig is. Dat is positief.’ De beleidsdoorlichting van IOB gaat over de periode 2009-2014, waarin Nederland 1,6 miljard euro uitgaf aan noodhulp.

Nederland geeft al jaren het overgrote deel van haar geld voor noodhulp via de VN. De aanname daarbij is dat de VN efficiënter hulp kan geven dan ngo’s, omdat ze gespecialiseerd zijn, op grote schaal werken en beter coördineren. Waar het gaat om specialisatie en schaal kan IOB, zij het met enige voorzichtigheid, die aanname bevestigen. Van Niekerk: ‘Een ngo zou bijvoorbeeld nooit een vliegtuigservice kunnen onderhouden.’ Ook heeft de VN een goede positie om hulp af te stemmen en te coördineren.

Voor de aanname dat de coördinatie van de VN zorgt voor effectievere hulp dan andere kanalen, ziet IOB wel aanwijzingen, maar onvoldoende bewijs. In praktijk staat de onderlinge concurrentie tussen VN-instellingen nog wel eens in de weg, zegt Van Niekerk. ‘Er is bijvoorbeeld een langlopend conflict tussen VN-noodhulpcoördinator OCHA en vluchtelingenorganisatie UNHCR over wie de grootste rol heeft bij opvang van ontheemden.’ Nederland, zegt van Niekerk, heeft veel ingezet op betere coördinatie, via een forse financiering van OCHA. ‘Maar dat is een bureaucratische coördinatie, die te veel vanuit hoofdkantoren wordt bedacht. Hun wereld verschilt soms nogal van wat er in praktijk aan de hand is.’

Een andere zorg van IOB bij de VN is de lange keten van organisaties tussen donor en ontvanger. Na vele tussenstappen is het meestal een lokale ngo die hulp geeft. Dat kan vertraging en bureaucratie opleveren. En er is nog een nadeel: ‘Ngo’s worden uitvoerder en krijgen te weinig middelen om hun eigen organisatie, specialisatie en activiteiten in stand te houden. Als ngo’s al in een gebied zitten, is het soms de vraag waarom je het via de omweg van de VN zou doen.’

IOB is dan ook positief over het besluit van Ploumen om vanaf 2015 een groter deel van haar budget voor humanitaire hulp via ngo’s uit te geven, via het zogenaamde Relief Fund. Vergeleken met andere landen gaf Nederland de afgelopen jaren heel weinig hulp via Nederlandse ngo’s. Tot 2014 was dat vier procent. Sinds de beleidswijziging gaat veel meer naar ngo’s, in 2015 19 procent. ‘Het is verstandig om naast de VN ook gebruik te maken van de toegevoegde waarde die ngo’s hebben in bepaalde landen. Ze kunnen bijvoorbeeld snel een watervoorziening aanleggen. Artsen zonder Grenzen kan snel medische zorg leveren op plaatsen waar de VN niet komt.’

Lokale actoren

Maar waarom zou je je beperken tot Nederlandse ngo’s, vraagt IOB zich in de evaluatie af. Zuidelijke ngo’s en overheden van getroffen landen zullen een grotere rol krijgen in de toekomst, zegt Van Niekerk. ‘Het humanitaire systeem heeft zijn grenzen bereikt. Er is steeds meer hulp in de wereld nodig, maar de traditionele werkwijze van humanitaire hulp voldoet niet in chronische conflicten. Het systeem als zodanig moet vaker ter discussie gesteld worden.’ Hij noemt Turkije als voorbeeld van een nieuwe speler. ‘Dat land vangt 1,8 miljoen vluchtelingen op en bestiert en financiert dat voor een groot deel zelf. Dat laat zien hoe het systeem veranderd is, daar speelt de VN en het traditionele systeem van humanitaire hulp een veel kleinere rol. In Turkije vindt straks de humanitaire top plaats. Dat is niet toevallig.’

Die verandering van het systeem vraagt om meer erkenning dat lokale actoren een grotere rol gaan spelen, vindt Van Niekerk. ‘De keuze om alleen Nederlandse ngo’s te financieren ondermijnt die tendens.’ Nederland zou creatiever kunnen inspelen op die nieuwe situatie door meer samen te werken met zuidelijke ngo’s en te erkennen dat nationale overheden vaker de touwtjes zelf in handen houden. ‘Nu gebeurt dat nog te weinig, we laten het te veel bij het oude. Maar de legitimiteit van het neutrale, door het westerse gedomineerde humanitaire systeem houdt geen stand.’ Zeker waar een sterke overheid is, zoals in de Filippijnen het geval was bij tyfoon Haiyan, verdient die overheid meer erkenning.

Paul Harvey, een consultant uit Engeland die onderzoek deed voor IOB, geeft aan dat wereldwijd maar een of twee procent van de humanitaire hulp direct naar zuidelijke ngo’s gaat. Harvey werkte ook aan het recente wereldwijde rapport State of the Humanitarian System van ALNAP, het internationale netwerk voor humanitaire hulp. ‘In de ogen van zuidelijke ngo’s, die vaak wel de uitvoering doen in opdracht van de VN of internationale ngo’s, blijft veel geld bij tussenliggende organisaties zitten’, zegt Harvey. ‘Donoren neigen nu wereldwijd naar wat meer commitment voor zuidelijke ngo’s. Maar ze twijfelen ook omdat zuidelijke ngo’s meer vatbaar voor corruptie zouden zijn, waar overigens geen bewijs voor is.’

René Grotenhuis, oud-directeur van Cordaid en oud-voorzitter van de samenwerkende hulporganisaties, zat in de referentiegroep van deze evaluatie. Hij vindt het een zinnige vraag of niet meer zuidelijke ngo’s gefinancierd kunnen worden. ‘Daar zit veel lokale capaciteit. Probleem met lokale ngo’s is dat zij vaak niet kunnen voldoen aan de eisen van verantwoording die donoren stellen. Die eisen zijn de laatste jaren hoog opgeschroefd, en lokale ngo’s zeggen: dat doen we niet. Misschien moeten we lef hebben en zeggen dat we minder gaan eisen.’

Nadeel om in het Nederlandse beleid exclusief te kiezen voor Nederlandse ngo’s, zeggen de evaluatoren van IOB, is dat Nederlandse subsidiepotten leidend worden in de organisatie van de hulp. Organisaties gaan samenwerken omdat er een gemeenschappelijke subsidie is, maar het is de vraag of die samenwerking ook in Zuid-Soedan of Irak de meest logische is, zegt Julia McCall, onderzoeker bij IOB voor deze evaluatie. ‘Door Nederlandse organisaties op basis van subsidie te laten samenwerken ontstaat er een extra overlegstructuur in het veld, naast VN-coordinatie.’

Een ander argument om voor ngo’s te kiezen, zou het draagvlak in Nederland kunnen zijn voor ontwikkelingssamenwerking en noodhulp. Van Niekerk: ‘Daarop wordt gezinspeeld in de Kamerbrieven van de minister… ‘Maar als draagvlak een criterium is, zou je daar mede op moeten selecteren. Maar dat zien we niet terug in de subsidieverlening.’ De onderzoekers gingen na welke organisaties veel aan eigen fondswerving in Nederland doen, actieve leden en vrijwilligers hebben. Daar kwam een ander lijstje uit dan degenen die subsidie kregen. ‘Dan zou je aan World Vision bijvoorbeeld niet zo snel geld geven, en aan ZOA wel.’

En ngo’s zijn zeker niet altijd de goede keuze, zegt Van Niekerk. ‘Er zijn goede ngo’s, maar er zijn ook zeer onprofessionele ngo’s die meer kwaad dan goed doen’, zegt hij. Bij de hulp na de aardbeving in Haïti ging er veel mis, blijkt uit een deelevaluatie van deze IOB-evaluatie. ‘De schattingen over het aantal ngo’s dat in Haïti actief was lopen uiteen van 800 tot enkele duizenden. Die deden elk hun eigen dingetje, en liepen elkaar massaal voor de voeten. Ongecoördineerd.’ Dat heeft de effectiviteit van de hulp ondermijnd en tot veel dubbel werk geleid. ‘Binnen de humanitaire hulp bestaan perverse prikkels om projecten te beginnen om geld op te halen of de eigen organisatie in stand te houden. Dat is de grote kritiek van Linda Polman in De crisiskaravaan, en daar zit zeker ook waarheid in. Maar daar kun je het niet mee afdoen.’

Onvoldoende personeel

Het is om dit soort dingen te voorkomen goed dat Nederland de hoofdmoot via de VN geeft en inzet op coördinatie van hulp, maar daarnaast in haar nieuwe beleid diversificatie heeft gezocht door goede ngo’s te financieren, is de conclusie van de evaluatie. Maar dan zou je wel beter moeten weten waar, wanneer en waarom een ngo toegevoegde waarde heeft. En het ontbreekt in Den Haag aan de capaciteit om die afweging goed te maken, is het oordeel van IOB. Ambassades hebben het nu te weinig voor het zeggen in dit soort keuzes, en hun stem zou meer gehoord moeten worden, beveelt Van Niekerk aan.

IOB is kritisch over de capaciteit van het ministerie en de ambassades om via onderzoek en monitoring goed te volgen wat er met het bestede geld gebeurt. De aanbeveling in het rapport is om de ambitie van het beleid en de uitvoeringscapaciteit meer met elkaar in overeenstemming te brengen. ‘De ambitie is hoog, we willen op het hoogste niveau meespelen’, zegt Van Niekerk. ‘Maar de inzet van adequaat personeel, zowel op ministerie als op ambassades is onvoldoende om daar uitvoering aan te geven, zowel qua omvang als qua expertise. Als je zoveel ongeoormerkt geld geeft via de VN, dan moet je wel wat beter monitoren en zicht houden op wat daarmee gebeurt op veldniveau. Niet door al die programma’s zelf te evalueren, maar je zou wel via ambassades en ngo’s goed op de hoogte moeten blijven wat zich afspeelt in Soedan of in Libanon. Zodat je wat beter beslagen ten ijs komt in het overleg met de organisaties aan wie je veel vertrouwensgeld geeft. Er is te weinig noodhulpdeskundigheid op ambassades. Het is onbegrijpelijk dat er pas in 2015 een goede noodhulpdeskundige in de regio rondom Syrië kwam.’

‘Het is opmerkelijk dat Nederland met een klein team van tien of elf mensen meer dan vijfhonderd miljoen euro weggeeft’, zegt ook Paul Harvey, de Britse consultant die onderzoek deed voor IOB. Internationaal gezien zijn er twee typen donoren, zegt Harvey. De Engelsen, Amerikanen, Zwitsers en ook de EU doen relatief grote investeringen in gespecialiseerde hulpexperts in het veld om te monitoren wat er met hun geld gebeurt. Andere donoren, zoals de Nederlanders, Noren, Denen en Zweden, hebben een klein team op het ministerie en houden een vinger aan de pols via de diplomaten op ambassades, maar zonder specialisten in het veld. Harvey wil er geen oordeel over vellen, maar stelt wel dat de relatief grote som geld die Nederland via de VN uitgeeft, vraagt om ‘een vrij grote mate van vertrouwen’.

Inmiddels zijn meer mensen aangesteld, blijkt uit de beleidsreactie van de minister op deze evaluatie. Bij de uitbreiding van het humanitair budget met het Relief Fund is ook het aantal mensen op het ministerie uitgebreid, en is geïnvesteerd in training van staf. Afgelopen maanden zijn bovendien naar aanleiding van deze evaluatie drie specialisten noodhulp aangesteld op ambassades in het Midden-Oosten, de Hoorn van Afrika en het Grote Merengebied.

Perspectief

Harvey onderschrijft het pleidooi van IOB voor meer monitoring en onderzoek. ‘Er is een opmerkelijk gebrek aan bewijs van wat werkt, en wat niet. Het ontbreekt aan vergelijkend onderzoek tussen de kanalen. Terwijl het technisch goed mogelijk is om de effectiviteit van hulp te meten.’ Veel evaluaties in de sector worden gedaan door hulporganisaties zelf, die aangeven hoeveel goederen zijn afgeleverd bij welke slachtoffers. Net als Harvey pleit ook Van Niekerk voor meer evaluaties vanuit het perspectief van vluchtelingen en slachtoffers zelf. Waaruit bijvoorbeeld te begrijpen is waarom mensen voedsel dat ze krijgen doorverkopen, om de huur te kunnen betalen of een lening af te lossen.

Eigen aan noodhulp is dat er snel over besloten moet worden om levens te redden. Is er wel tijd voor al dat gedegen onderzoek? Harvey: ‘Dat is een slecht excuus voor het onderfinancieren van onderzoek in humanitaire hulp. Veruit de meeste humanitaire hulp gaat naar de langdurige crises. En snel handelen wil niet zeggen dat je niet kan leren hoe je dat beter kan doen. Het gaat wel om 25 miljard dollar wereldwijd.’ Ook Van Niekerk zegt dat je naast snel handelen best wat beter kan nadenken over hoe je bij aardbevingen, bijvoorbeeld in Nepal, moet reageren. ‘Of wij altijd hulpgoederen moeten sturen of dat dat niet langzamerhand beter aan regionale Aziatische organisaties kunnen en moeten overlaten, die dat heel goed kunnen. We besteden veel tijd en menskracht aan ad-hoc beleid terwijl het nodig is om dat beleid wat strategischer te maken.’

Syrië

Het ontbreekt het Nederlandse hulpbeleid ook aan een bredere strategische visie op de hulp, stelt de IOB-evaluatie. Hulp wordt nog teveel apart van ander beleid gezien, maar moet uit het isolement gehaald worden, zegt Van Niekerk. ‘Humanitair beleid heeft een aparte status. Omdat het neutraal wil zijn mag het zich niet te veel door politieke overwegingen laten leiden’, zegt Van Niekerk. Dat is een belangrijk principe, ook voor veel organisaties. Tegelijkertijd staat dat uitgangspunt steeds meer onder druk zegt Van Niekerk. ‘Kijk naar de Syrië-crisis. Daar loopt migratie, ontwikkelingssamenwerking, structurele hulp aan buurlanden en humanitaire hulp allemaal zo verschrikkelijk door elkaar. Als je die in je beleid niet aan elkaar verbindt, mis je kansen om de hulp veel effectiever te maken.’

Veel te lang is de crisis in Syrië gezien als een tijdelijk humanitair probleem in plaats van een chronische crisis, zegt Van Niekerk. ‘Vanaf 2014 werd het duidelijk dat de opvang van mensen in de regio een structureel probleem is dat niet alleen met humanitaire noodmaatregelen, zoals tenten en voedselbonnen, geregeld kan worden.’ Hulporganisaties hebben aanvankelijk de meest arme en kwetsbare mensen in de buurlanden bereikt en UNHCR deed haar werk goed, concludeert de evaluatie. Maar het is niet duidelijk waarom in 2014 werd besloten minder hulp aan UNHCR te geven. Toen de crisis voortduurde, bereikte de hulp minder mensen omdat er meer noden waren en er minder geld was voor hulp en basisvoorzieningen. De buurlanden legden steeds meer beperkingen op aan vluchtelingen, bijvoorbeeld om te werken. Bovendien was er steeds minder hoop op een politieke oplossing van het conflict tussen Assad, IS en rebellen. Vanwege die situatie hebben veel vluchtelingen die over voldoende middelen beschikken ervoor gekozen om naar Europa uit te wijken, schrijft IOB in de evaluatie. IOB concludeert wel dat Nederland zijn steun voor de opvang in de buurlanden vanaf 2014 snel heeft uitgebreid. Ook in 2015 is die hulp verder verhoogd.

IOB concludeert in haar rapport dat ‘de veronderstellingen van het kabinet over de mogelijkheden om opvang van vluchtelingen in de regio te realiseren veel te optimistisch zijn gebleken’. Van Niekerk wil niet stellen dat er minder vluchtelingen naar Europa zouden zijn gekomen, als er twee keer zoveel hulp was gegeven. ‘Dat kan je niet een-op-een zeggen, want er spelen meerdere factoren waarom mensen wel of niet vluchten. Ook gebrek aan werk of onderwijs speelt een rol. Daarom kan je dit ook niet met alleen humanitaire hulp aanpakken. De internationale gemeenschap heeft te laat onderkend dat de crisis niet tijdelijk was maar chronisch. En er is door de internationale gemeenschap structureel te weinig hulp gegeven in verhouding tot de noden en de hulpverzoeken van de VN. Dat alles heeft bijgedragen aan deze vluchtelingencrisis.’

Van Niekerk verbaast zich erover dat ook nu nog hoge verwachtingen van opvang in de regio worden volgehouden. ‘De instroom van vluchtelingen heeft grote gevolgen voor bijvoorbeeld Libanon, niet alleen financieel maar ook politiek.’ De verhoudingen tussen de aantallen soennieten en christenen verandert dramatisch in het land, waardoor de onderlinge spanningen nog verder kunnen toenemen. De aantallen zijn van een andere orde dan die in Nederland, vluchtelingen zijn door hun reserves heen. Velen kwamen met een auto of een bankrekening, maar hebben nu geen geld meer.

Het isolement waarin het humanitair beleid gemaakt wordt, zorgt voor beleidsincoherentie, stelt IOB. ‘Beleid wordt op verschillende afdelingen van het ministerie gemaakt, die lang niet altijd goed samenwerken.’ Er zijn potjes voor wederopbouw, humanitaire hulp, chronische crisis of opvang in de regio. Het kan gebeuren dat gelijksoortige projecten uit verschillende potjes geld krijgen. Julia McCall: ‘Voor hulpbehoevenden maakt het niet uit vanuit welk potje de hulp betaald wordt. Maar vanuit het ministerie is daardoor niet altijd zicht op wat er gebeurt.’

René Grootenhuis zet een kanttekening bij de oproep van IOB om noodhulp uit zijn isolement te halen. ‘Humanitaire hulp zou zeker baat hebben bij beleidscoherentie. Maar de crisis rondom Syrië laat zien dat er politiek en militair nauwelijks beweging is. Het zou jammer zijn als humanitaire hulp geïnstrumentaliseerd wordt voor een politieke agenda. Politiek-militaire overwegingen mogen geen rol gaan spelen in het wel of niet geven van noodhulp.’

Beleidsreactie

In haar beleidsreactie op de evaluatie schrijft de minister blij te zijn met het ‘hoofdzakelijk positieve oordeel’ van IOB. Dat de hulp via de VN positief uitpakt en IOB tegelijkertijd positief oordeelt over de grotere steun voor ngo’s ziet de minister als een ondersteuning van haar beleid. De beleidsreactie gaat niet in op de vraag of Nederland zuidelijke ngo’s direct moet financieren. Hans van den Hoogen van de directie Stabiliteit en Humanitaire hulp zegt desgevraagd dat die vraag wel relevant is, en tijdens de Humanitaire top komend jaar aan de orde zal komen. Van den Hoogen: ‘De bereidheid is er wel. Het gaat overigens niet alleen over versterking van de rol van ngo’s, maar vooral ook om versterking van de capaciteit en de rol van overheden. Maar de vraag is ook hoe lokale ngo’s verantwoording afleggen en hulp volgens internationale kwaliteitsstandaarden verlenen. Dat geldt overigens niet alleen voor lokale ngo’s maar voor alle humanitaire organisaties. En praktisch is het voor ons ondoenlijk om met tienduizenden organisaties te werken. Daar zou een oplossing voor gevonden moeten worden.’

In de beleidsreactie staat dat het kabinet op veel andere kritiekpunten van IOB inmiddels haar beleid al heeft aangepast. Over de Syrië-crisis staat in de beleidsreactie dat er inderdaad meer structurele verbeteringen nodig zijn in de situatie van langdurige vluchtelingen in de regio. De minister beaamt dat hiervoor een meer geïntegreerde aanpak van humanitaire hulp en ontwikkelingssamenwerking nodig is waarin ook aandacht is voor onderwijs, werkgelegenheid en de situatie van gastgezinnen in buurlanden die vluchtelingen opnemen. De beleidsreactie verwijst naar nieuw beleid hierover dat in september 2015 werd aangekondigd. Dit najaar stemde de Wereldbank in met zachte leningen voor landen in de regio, iets waar de minister al eerder op aandrong bij de Wereldbank. Van den Hoogen van de directie Stabiliteit en Humanitaire hulp licht toe: ‘Er is internationaal te weinig hulp geweest voor de vele noden in Syrië en de buurlanden. Maar het heeft niet aan Nederland gelegen. Nederland geeft ruim twee keer zoveel als op basis van fair share studie van Oxfam van haar verwacht mag worden.’ Eind augustus gaf Nederland nog 50 miljoen extra, in september nog eens 110 miljoen.

In haar beleidsreactie onderschrijft de minister dat humanitaire hulp meer in samenhang met ander beleid gezien moet worden, en stelt dat ze de aanstaande internationale top over humanitaire hulp aan wil grijpen om humanitaire hulp effectiever te maken. Enkele van de goede voornemens: Donoren moeten hulp voorspelbaarder en flexibeler maken, rapportageverplichtingen versimpelen en harmoniseren, en hun inzet op ontwikkeling, handel en humanitaire hulp beter op elkaar afstemmen.

Dit artikel staat in de Vice Versa special over noodhulp die deze week bij onze abonnees op de deurmat zal vallen. Lees hierin een unieke serie reportages en achtergronden over brandhaarden in de wereld, zoals de Centraal-Afrikaanse Republiek, Irak, Libanon en Jordanië. Neem nu een abonnement en krijg dit nummer nagestuurd!

Beeld: EU/ECHO/Ludovico Gammarelli