BLOG – In deze blog gaat Stef Smits dieper in op de publieke kritiek die minister Ploumen recent kreeg van Kamerleden Taverne en Smaling. Is hulp aan de allerarmsten niet meetbaar? Is Ploumens beleid niet op feiten gestoeld? Na wat graafwerk komt Stef Smits tot een opmerkelijke conclusie: Een stap terug in ambitie is nog nooit in zoveel bombarie verpakt. De minister gooit met zoveel cijfers dat het moeilijk is om daar rekenschap over af te leggen. 

Bij het wetgevingsoverleg over ontwikkelingssamenwerking rapporteerden de Kamerleden Taverne (VVD) en Smaling (SP) een kritische notitie over de begroting voor ontwikkelingssamenwerking. Hierin wordt gesteld dat de begroting weinig afrekenbaar is, onder andere omdat de minister in haar budget geen streefwaarden voor het volgend jaar vast legt en een relatie legt tussen budget en resultaten. De minister verzette zich fel in het debat. Ze had een doos bij zich vol met beleidsdoorlichtingen en programma-evaluaties. Ook refereerde ze naar de resultatenrapportage die ze juist twee weken daarvoor naar de Kamer had gestuurd. Mijn eerste reactie was er dan ook een van sympathie voor de minister. Als je maar even zoekt, heb je alle resultaten bij de hand. Maar ik wilde toch de proef op de som nemen. Wie heeft er nou gelijk: de rapporteurs Taverne en Smaling of minister Ploumen? Aan de hand van het terrein binnen ontwikkelingssamenwerking dat ik het beste ken, drinkwater en sanitatie, zal ik een balans opmaken.

Belang van streefwaarden

Laten we beginnen met het probleem van de streefwaarden. In de begroting voor 2016 zegt de minister toe dat Nederland in 2030 vijftig miljoen mensen van sanitatie zal voorzien en dertig miljoen mensen van water. Een streefwaarde dus, maar wel één op de lange termijn. De begroting vermeldt geen streefwaarde voor het jaar 2016 zelf. Gaat de minister de vijftig en dertig miljoen gelijk uitsmeren over de jaren, of kent het een opstartperiode? De minister zegt toe voor de kerst met een nadere uitwerking te komen over hóe deze doelstelling te halen. Ik geef het voordeel van de twijfel aan minister Ploumen.

In de resultatenrapportage voor water over 2014 vinden we meer informatie over een eerder vastgelegde doelstelling: 25 miljoen mensen voorzien van water in 2018 en 25 miljoen van sanitatie in 2015. Deze lange termijn doelstellingen zijn wel een beetje gegoochel met cijfers. In 2004 formuleerde Nederland de ambitie om vijftig miljoen mensen van drinkwater te voorzien voor 2015. Het vorige kabinet besloot begin 2012 op basis van reeds behaalde aantallen (15,7 miljoen in de periode 2004 – 2010) de doelstelling voor de periode 2011 – 2015 naar beneden bij te stellen naar 25 miljoen mensen, het cumulatief daarbij tot 40,7 brengend. In 2013 werd vervolgens geconcludeerd dat de waterdoelstelling door ‘de lange aanlooptijd van nieuwe programma’s en door bezuinigingen pas in 2017 – 2018 zou worden bereikt’. Ook de in 2014 verschenen voortgangsrapportage schetst een somberder beeld. Daarin werd gesteld dat de waterdoelstelling pas in 2018 zal worden gerealiseerd – die voor sanitatie bleef onverminderd tot 2015. Het is natuurlijk makkelijk voor een minister om een lange termijn ambitie uit te spreken, en net zo makkelijk voor opvolgers om die ambities aan te passen. Daarom is het juist zo belangrijk jaarlijkse streefwaarden vast te leggen. En Taverne en Smaling concluderen terecht dat die ontbreken.

Ambitie

Voor de rest van deze exercitie gaan we er maar vanuit dat de lange termijn doelstellingen gelijkmatig over de jaren verdeeld worden. Om de oude toezegging (25 miljoen voor drinkwater en voor sanitatie tussen 2011 en 2018 en 2015 respectievelijk) te behalen zouden zo’n 3,1 miljoen mensen per jaar toegang tot drinkwater moeten krijgen en vijf miljoen tot sanitatie. De nieuwe toezegging (dertig miljoen voor drinkwater en vijftig voor sanitatie over de periode 2016 – 2030) komt neer op twee miljoen mensen per jaar die toegang tot drinkwater krijgen, en 3,3 miljoen tot sanitatie. Een stap terug in ambitie is volgens mij nog nooit in zoveel bombarie verpakt. Dat is op z’n minst een aantal Kamervragen waard.

Taverne en Smaling geven aan dat niet goed gecontroleerd kan worden wat is bereikt. Maar daarin moet ik de minister toch bijvallen. De aantallen in haar resultatenrapportage zijn helder: 1,6 miljoen mensen kregen toegang tot drinkwater en 3,2 tot sanitatie in 2014. De resultaten zijn ook ver beneden het ambitieniveau. Volgens de tabel zouden dat ongeveer 3,1 en vijf miljoen mensen per jaar moeten zijn. De rapportage geeft aan dat in voorgaande drie jaren tien miljoen mensen toegang kregen tot drinkwater, dus ongeveer 3,3 miljoen per jaar, en 13,7 miljoen tot sanitatie, dus 4,7 miljoen per jaar. 2014 was dus een mager jaar. Ik begrijp dan ook niet dat de effectenrapportage met droge ogen vermeldt dat Nederland ‘on track’ is wat betreft de sanitatie toezegging van 25 miljoen. Daarvoor zouden er in 2015 8,1 miljoen mensen sanitatie moeten krijgen, bijna drie keer zoveel als in 2014. De Kamer kan de minister echter wel goed controleren op behaalde resultaten, en zou dat ook zeker moeten doen. De minister heeft heel wat uit te leggen over waarom de resultaten zo achter blijven bij de ambitie.

Duurzaamheidsinstrumenten

Volgens Taverne en Smaling zijn de bevindingen van eerdere evaluaties niet goed terug te vinden in de begroting. De beleidsdoorlichting voor drinkwater en sanitatie uit 2012 concludeert dat de Nederlandse hulp effectief is in het aanleggen van drinkwater en sanitatie voorzieningen, maar dat de duurzaamheid van deze voorzieningen te wensen over laat. De toenmalige minister heeft – ook op aandringen van de Kamer – in zijn beleidsreactie toegezegd duurzaamheidsinstrumenten toe te gaan passen. Deze meten hoe duurzaam voorzieningen zijn en waar ze eventueel verbeterd kunnen worden. In de begroting voor 2016 meldt de minister dat deze instrumenten verder toegepast gaan worden, en de 2014 resultatenrapportage presenteert een eerste aantal bevindingen op dit gebied.

Hulde voor de minister dat ze deze rapportage doet, hoewel de bevindingen nogal gemixt zijn: aan de ene kant een vergroting van de duurzaamheid van projecten in Rwanda, aan de andere kant een lage duurzaamheid in hygiënische gedragsverandering. Wat nog ontbreekt is een streefwaarde. Wil de minister dat 100 procent van alle projecten duurzaam zijn, of is het realistischer toe te werken naar 90 procent? 80 procent? En natuurlijk willen we cijfers voor het hele portfolio aan waterprogramma’s en niet voor een aantal projecten zoals nu het geval is. Een motie ter ondersteuning en aansporing van het werk van de minister zou niet misstaan. Mijn suggestie: De Kamer, gehoord de beraadslagingen, roept de minister op om jaarlijkse en meerjarige kwantitatieve streefwaarden voor de duurzaamheid van drinkwater en sanitatie voorzieningen vast te leggen in haar begroting en om over de daadwerkelijk behaalde duurzaamheidscijfers te rapporteren, en gaat over tot de orde van de dag.

Begroting versus resultaat

Ten slotte nog de link tussen begroting en resultaat. De notitie van Taverne en Smaling geeft aan dat de nadruk in de begroting ligt op verdeling van geldstromen en niet op hoe die zich verhouden tot gepland resultaat. Je zou je bijvoorbeeld kunnen afvragen hoeveel mensen toegang hebben gekregen tot drinkwater en sanitatie per geïnvesteerde euro, hoe zich dat ontwikkelt over de jaren en of dat verschilt tussen programma’s. Vooral 2015 steekt er vreemd uit met een lager bedrag per persoon, wat komt omdat ik ben uit gegaan van de gemiddelde jaarlijkse streefwaarde. We weten immers niet wat er in 2015 daadwerkelijk behaald is. Maar gezien de resultaten in 2014, is het zeer onwaarschijnlijk dat in 2015 de aangenomen streefwaarde wordt behaald.

De tabel geeft ook de referentiekosten weer waarnaar de minister verwijst in de schriftelijke antwoorden op Kamervragen bij de begroting. De minimum kosten bedragen omgerekend bijna 19 en 7 euro voor drinkwater en sanitatie respectievelijk. Om de aangenomen doelstelling voor 2016 te behalen zou dus ten minste 59 miljoen euro nodig zijn. Dit zijn echter minimumkosten: de gemiddelde kosten liggen veel hoger. De minister geeft ook terecht aan dat variabele kosten beter mee moeten worden genomen in de kostenberekening om tot meer duurzame voorzieningen te komen. De begroting geeft echter geen inzicht in de berekening die ten grondslag ligt aan de begrote 89 miljoen euro. Is die gemaakt op basis van minimum of gemiddelde kosten? In hoeverre zijn variabele kosten mee genomen? PVDA Kamerlid Roelof van Laar waarschuwde voor cijferfetisjisme. En als Jesse Klaver (GL) bij het debat aanwezig was geweest had hij vast ‘economisme!’ geroepen.

Natuurlijk moet je je niet blindstaren op een aantal mensen per euro en kunnen er allerlei redenen zijn waarom een streefwaarde niet wordt gehaald. De Kamer heeft gevraagd om meer duurzaamheid in de watervoorzieningen: dan is het ook belangrijk voor de Kamer om te weten of er voldoende wordt geïnvesteerd om die duurzaamheid te behalen. Immers, ook voor de aanleg van drinkwater en sanitatie geldt: goedkoop is duurkoop. De Kamer moet kunnen controleren of geld efficiënt wordt ingezet, én of we niet voor een dubbeltje op de eerste rang proberen te zitten. Taverne en Smaling hebben gelijk: op basis van deze gegevens is het moeilijk om inzicht te krijgen tussen begroting en het te behalen resultaat.

Bent u als lezer inmiddels ook de weg kwijt in alle cijfers? De lange termijndoelstellingen die steeds veranderen; de daarmee gepaard gaande onduidelijkheid over de jaarlijkse streefwaarden; de verschillende kosten per persoon en hoe die te interpreteren; en alle tabellen en berekeningen die je moet maken om tot simpele analyses te komen. Als ik zo deze waterbalans opmaak, krijg ik medelijden met de heren Taverne en Smaling. Ja, de minister heeft gelijk als ze zegt dat ze de Kamer alle gegevens aanreikt. Maar deze staan verspreid over verschillende documenten en de minister zelf legt de dwarsverbanden niet tussen input en output, of tussen meerjaren toezeggingen en jaarlijkse streefwaardes.

Natuurlijk mag je van Kamerleden verwachten dat ze iets dieper graven in de cijfers. Maar, de minister moet en kan de gegevens veel inzichtelijker maken, zodat Taverne en Smaling en hun collega’s daadwerkelijk kunnen controleren dat Nederland vijftig en dertig miljoen mensen voorziet van duurzame drinkwater- en sanitaire voorzieningen in 2030. Wij hopen dat zowel Taverne en Smaling als Ploumen deze kritische noot zien als een aanmoediging om ambitieuze doelstellingen vast te leggen, deze uit te werken in jaarlijkse streefwaarden, ze te voorzien van een goede financiële onderbouwing en daar rekenschap over af te leggen.

Stef Smit is Senior Programme Officer bij IRC, een internationale organisatie die overal ter wereld samenwerkt met overheden, bedrijven en organisaties om vóór 2030 te zorgen dat iedereen betrouwbare water-, sanitatie en hygiëne voorzieningen heeft. IRC heeft grootschalige programma’s in zeven focus landen in Afrika, Azië en Latijns-Amerika en doet projecten in meer dan 25 landen. www.ircwash.org