OPINIE – Ontwikkelingssamenwerking (OS) en politieke praktijk gaan ongemakkelijk met elkaar om. Dat schrijven SNV-deskundigen Rinus van Klinken en Joost Nelen in deze opiniebijdrage. Als OS een maatschappelijke verandering nastreeft, maakt dat haar natuurlijk politiek. Ideeën en keuzes worden echter verhuld in technische of wollige taal. Dat wil niet zeggen dat ontwikkelingswerkers niet geïnformeerd zijn of geen interesse hebben in politiek.

Integendeel, op en naast de werkvloer vinden gepassioneerde politieke debatten plaats. Die debatten gaan vaak over de lokale politieke processen, en de laatste inschatting over welk deel van de elite de overhand heeft. Of over hoe geopolitieke krachten de lokale processen beïnvloeden. Maar zelden wordt de ontwikkelingspraktijk verbonden met de politieke analyses. Het lijken twee gescheiden werelden. Het politieke komt terug als randvoorwaarde van projecten of in termen van risicoanalyses voor bepaalde activiteiten. Gewenste politieke veranderingen worden verpakt in morele en juridische taal, die voorkomt dat er een politieke discussie over ontstaat.

De patstelling van de parlementaire democratie

In de afgelopen 20 jaar is de governance benadering in zwang gekomen. Het werd niet als inmenging in het politieke bedrijf gepropageerd, maar ging meer over verantwoordelijke inrichting van, en participatie in de samenleving – een hulpstuk om democratische idealen te verankeren. Het is een afgeleide van het geloof in de Westerse liberale democratie die na de val van reëel-socialistische en apartheidsregimes haar historische gelijk dacht te kunnen opeisen, en behoudt daarmee natuurlijk een politieke lading.

Het optimisme leidde in de jaren ‘90 in veel Afrikaanse landen tot ‘de tweede bevrijding’, en het herstel of de invoering van parlementaire democratie en/of meer partijen stelsels, waarin het regelmatig organiseren van verkiezingen de lakmoesproef is. De ironie is dat het Westerse rolmodel haar eigen patstelling heeft gecreëerd. Omdat regeringen trouw een variant van de representatieve, parlementaire democratie toepassen, kunnen we er niet om heen. Er is een discours ontstaan van legale, constitutioneel ingebedde en legitieme volksvertegenwoordiging, zonder de oude praktijk van cliëntelisme en corruptie los te laten. We weten dat vele ‘democratische’ regimes in werkelijkheid oligarchieën zijn gebleven, dat ze nauwelijks zelfcorrigerend vermogen hebben, zonder echt inzicht te krijgen in hoe de politiek werkt. Er zijn genoeg landen die ons een spiegel voorhouden. We nemen er drie die we zelf kennen.

De gestolen revolutie in Burkina Faso

Na 27 jaar werd eind 2014 het regime van Blaise Compaoré aan de kant gezet met een voortvarendheid en eensgezindheid die doen denken aan Mali in 1991-92. Het land had decennia lang aan alle rituelen van de parlementaire democratie meegedaan, wat een zichzelf verrijkend netwerk rond de Compaoré-clan niet verhinderde. Toen Compaoré te ver ging door zijn betwiste kandidatuur door het parlement te willen loodsen, kolkten jaren van frustratie omhoog in een volksopstand. Een overgangsregering is na lang overleg gekozen, waarin oppositiepartijen, syndicaten, traditionele leiders en ook legerleiders een stem hadden. De politieke partij van Compaoré (CDP) en vazal-partijen zijn een tijdje op non-actief gezet, prominenten van het oude regime mogen zich niet kandidaat stellen. Er is openlijke bereidheid om af rekenen met het verleden, om schandalen en politieke moorden (waaronder de iconen Thomas Sankara en Norbert Zongo) op tafel te krijgen, en echte democratische dynamiek te creëren.

Een zeldzame gelegenheid om democratisch bestuur à la Burkinabé te ontwikkelen. Mede uit angst voor de militairen zijn in 2015 behoedzame stappen gezet om de leemte na het Compaoré tijdperk door verkiezingen te vullen. Die angst bleek afgelopen dagen niet ongegrond. Een militaire staatsgreep viel Burkina ten deel, onder het voorwendsel dat de transitie op verkeerd spoor zat door sommige kandidaten van deelname uit te sluiten. Net als in 2014 is de staatsgreep gestuit op massaal protest en afkeer van de presidentiële garde RSP en CDP prominenten. Na ingrijpen van het reguliere leger is de transitieregering terug.

De vastberadenheid van de Burkinabés om met de oude orde af te rekenen is bewonderenswaardig. Die kunnen ze wel gebruiken, want ze staan er alleen voor; de ‘internationale gemeenschap’ toont vooral ambiguïteit. De ECOWAS bemiddelde een voorlopig akkoord waarin uitgesloten kandidaten toch aan verkiezingen mee mogen doen en de coupplegers eventueel amnestie krijgen. Op termijn blijft de vraag wat verkiezingen gaan oplossen. Zelfs de coupplegers beweerden ‘duurzame, inclusieve’ verkiezingen na te streven. Zonder of met legerinmenging geven verkiezingen een kans aan de oude clans die zich tijdelijk verstopt hadden in de oppositie, om terug te keren, omdat ze als geen ander weten hoe met de stappen om te gaan. Van alle kandidaten heeft slechts Bénéwendé Sankara geen verleden met het Compaoré regime, en hij is geen favoriet.

De Nederlandse OS heeft een verleden in steun aan democratie via bv. decentralisatie, burgerplatforms en boerenorganisaties, dat echter binnen strakke kaders van het regime moest werken. Weinig gemeentes, burger- en boerenorganisaties ontsnapten aan de houdgreep van de CDP. Het laatste programma werd in 2012-13 afgebouwd en het is moeilijk te achterhalen hoe de steun heeft bijgedragen aan kritische massa voor het volksreveil van 2014-15. Los van deze vraag over steun geldt dat er meer met het moment kan worden gedaan dan verkiezingen, bijvoorbeeld in uitgebreide, langdurige overleg- en discussierondes onder brede lagen van de bevolking – geen luxe in een land waar mensen nog nooit iets hebben meegemaakt wat in de verte lijkt op een zichzelf vernieuwende democratie.

Van de regen in de drup in Mali

Zoals in de meeste Afrikaanse landen is de onafhankelijkheidsgedachte (de eerste bevrijding) in Mali sterk verankerd, maar ondernamen de heersende elites geen wezenlijke democratische projecten tot aan de jaren 90. De broze stappen naar decentraal bestuur en parlementaire democratie, waar de Nederlandse OS zwaar in investeerde via Ambassade, SNV, VNG, KIT, de MFO en NIMD, werden in de jaren 2000 vermorzeld door de consensus politiek van Amadou Toumani Touré (ATT) die een cliëntelistisch netwerk camoufleerde en die alle vorm van oppositie en alternatieve keuzes onmogelijk maakte. Tot vlak voor de staatsgreep in 2012 kon ATT met zijn Mali model op grote instemming van de ‘internationale gemeenschap’ rekenen.

Sinds 2012 heeft deze gemeenschap Mali terug in de klas van onverbeterlijke leerlingen gezet. Net zo onterecht als de ophemeling daarvoor, want het land heeft wel degelijk haar geschiedenis van besluitvorming en decentraal bestuur. De crisis heeft in ieder geval de electoraal-parlementaire bezweringsformule niet veranderd. Ondanks het diepe wantrouwen van vele Malinezen over de morele staat van hun politieke kaste, zijn onder druk van donoren en multilaterale unies in 2013 verkiezingen gehouden voor president en parlement. De oude kaste en dito praktijk konden niet anders dan terugkomen. Met als gevolg dat Malinezen nu het gevoel hebben van de regen in de drup terecht te zijn gekomen. De huidige parlementaire democratie van Mali is net zo’n tenenkrommende aanfluiting als voor 2012, en de demonen van oorlog en intolerant fundamentalisme blijven op de loer liggen, zich voedend met de frustratie onder de bevolking. Er zijn zelfkritische reflecties over de crisis gaande en initiatieven waar de Ambassade, SNV, ICCO, NOVIB en NIMD aan meedoen, maar deze kunnen samen nog geen vuist maken tegen de politieke hegemonie. Er was noch tijdens, noch na de staatsgreep een nieuw maatschappelijk middenveld dat grip had op de loop van zaken. De politieke partijen, vakbonden, religieuze en militante bewegingen zetten de toon, en deze opereren buiten de meeste governance initiatieven in Mali.

Keuzegebrek in Tanzania

Tanzania kan met recht worden neergezet als een schoolvoorbeeld van electorale democratie in werking. Immers, sinds de onafhankelijkheid heeft het land elke vijf jaar vrije verkiezingen gekend. Eerst onder het eenpartijstelsel dat Nyerere al vrij snel invoerde de geest van die tijd volgend. Als vader van de onafhankelijkheid won Nyerere moeiteloos de verkiezingen. Na zijn vrijwillige aftreden in 1985, en de invoering van het meerpartijenstelsel in 1992, bleef de regeringspartij alle verkiezingen winnen. Verkiezingen zijn geen garantie voor een democratische cultuur. Integendeel. Het regelmatig houden van verkiezingen kan samengaan met het afschilderen van de oppositie als staatsvijand. Net zoals het houden van verkiezingen en meer partijen een gebrek aan keuze kunnen maskeren.

In oktober gaat Tanzania weer naar de stembus. Als een van de weinige Afrikaanse landen houd het vast aan de twee termijnen limiet, waaronder niemand meer dan twee keer gekozen kan worden als president. Nu president Kikwete aan het einde van zijn tweede termijn is, werd met spanning uitgezien naar wie de regeringspartij zou kiezen als de presidentskandidaat. Deze kandidaat zou de gedoodverfde opvolger zijn aangezien de partij sinds haar oprichting nog geen verkiezing heeft verloren. De eerdere campagneleider van Kikwete, een van de rijkste mensen in het land, stelde zich met veel aplomb kandidaat. Dat hij in 2008 moest aftreden als premier vanwege een corruptieschandaal leek zijn opmars niet te kunnen stuiten. Tot veler verbazing verkoos de regeringspartij John Magufuli, een van de weinige ministers, die als integer en hardwerkend bekend staat. Als tegenzet liep Lowassa over naar de oppositiepartij, en voor het eerst heeft Tanzania een echt spannende verkiezing, waarvan de uitkomst niet van te voren vast staat. Maar wat voor keuze geeft dat de Tanzaniaanse kiezer? Tussen een fraai boegbeeld van een corrupte partij en een verguisde potentaat van een partij die verandering voorstaat?

Dat politieke discussies zelden gerelateerd zijn aan maatschappelijke veranderingen was ook al een van de conclusies van het gezamenlijke accountability initiatief van SNV en de Ambassade. De huidige politiek is nog niet klaar voor een cultuuromslag, waarin verantwoording afleggen van gemaakte keuzes een normaal proces is. Op dit moment is de relatie tussen burger en overheid zwak, en blijft die overheid voor de meeste burgers een vreemd fenomeen. Tenzij burgers de relevantie van een overheid zien en ervaren, blijft het afleggen van verantwoordelijkheid en het maken van politieke keuzes oppervlakkig en kunstmatig.

Politieke uitvluchten?

De accenten verschillen, maar de landen lijken bovengenoemde patstelling te bevestigen. De democratie-volgers weten wel dat electoraal-parlementaire procedures en rechtsorde verre van toereikend zijn. En de meeste kritische onder hen stellen dat meer-partijen-stelsels eerder de achilleshiel dan de remedie voor democratische progressie zijn. Dit besef heeft een extra zet gegeven aan niet-gouvernementele initiatieven, die hun kaart zetten op de verantwoordelijke burger en het maatschappelijk middenveld als natuurlijke tegenhangers van overheden.

We kunnen het in dit artikel niet dieper uitwerken, maar het roept de vraag op in hoeverre de civil society net als de meerpartijendemocratie een rolmodel is waarvan geen overspannen verwachtingen mogen worden verwacht. De realiteit zal per land verschillen, maar in onze voorbeeldlanden komt het nieuwe maatschappelijk middenveld buiten partijen en (vak-/boeren-) bonden net uit het ei gekropen: ze doen er (nog) weinig toe. De nuance is hier belangrijk: er zijn zeker bewegingen opgekomen die tegen politieke potentaten ageren, zoals in Burkina, maar dat staat nog ver af van een democratische cultuur.

Kijkend naar onze voorbeelden is het niet verwonderlijk dat de gangbare ontwikkelingssamenwerking het liefst langs de politiek lijkt te laveren. Het is moeilijk voor een buitenstaander om inzichten te krijgen. Kranten, tv en internet geven niet meer dan een glimp. De meeste politieke inzichten kunnen, zoals vaker in Afrika, alleen verkregen worden door met mensen te praten en geduldig in verschillende netwerken te tappen. En omdat de meeste vertegenwoordigers van het internationale bestel getrouw na drie-vier jaar van land verwisselen voor de volgende uitdaging, is het moeilijk om de contacten te leggen die inzichten kunnen verschaffen, en blijven ze buitenstaanders.

Projecten zijn politiek

Daarnaast lijkt politiek ook niet echt relevant voor de dagelijkse ontwikkelingspraktijk. Of de verkiezingen in Mali, Burkina of Tanzania nu democratische schertsvertoningen zijn of niet, lijkt weinig uit te maken voor de boerenfamilie die haar maïs of melk probeert te verkopen, cacao of thee levert aan een duurzaam handelsinitiatief of die de juiste zorgen voor een nieuwgeborene probeert te regelen. De op verkiezingen gebaseerde politiek en partijen zijn ongrijpbaar, met zichzelf en de macht bezig, en lijken ver weg te staan van de ontwikkelingspraktijk, die op lokale handelingen en resultaten gericht is. De minder beladen governance principes lijken hier beter tot hun recht te komen.

Dat is niet onterecht. Maar datzelfde electorale parlementaire systeem dat geen echte veranderingen oplevert, zorgt er ook voor dat de boerenfamilie meer speelbal is van politiek-economische krachten dan dat zij of haar organisatie als actief speler profijt trekt van markten en zorgen. Politiek aangestuurde publieke zorgverlening, of de uitbesteding ervan, en subsidies, prijsbepaling, infrastructuur, handelsregelingen beïnvloeden de resultaten. Idem dito voor instanties als gezondheidsdiensten, kamer van koophandel, landbouwraden, beroepsorganisaties, waarin gekozen raden en benoemingen politiek bepaald zijn. Of we dat nu als vervelende ruis of ver-van-ons-bed-show beschouwen of niet, projecten ontkomen niet aan de indirecte grip van de politieke praktijk op haar interventies.

Binnen de gangbare projecten wordt daar op een halfslachtige manier naar gekeken. Ondanks nobele doelstellingen over participatie, verantwoordelijkheid of billijkheid, zijn de meeste ontwikkelingswerkers zich bewust dat in elk project elkaar uitsluitende keuzes worden gemaakt, dat groepen mensen niet dezelfde inspanningen leveren, noch dezelfde baten hebben, en dat zij of anderen hun belangen uitspelen. Het staat echter niet of omzichtig op papier. Via soft Engels taalgebruik over bijvoorbeeld gender, youth, inclusiveness, market4poor of empowerment worden alle angels uit het probleem gezogen. Dergelijk discours geeft inderdaad vrijheidsgraden waar gelouterde ontwikkelingswerkers mee uit de voeten kunnen – het is tegelijk erg vrijblijvend.

Verhullend beleid en vrijblijvend overleg

Dit komt nog het sterkst naar voren in veel projecten, die beleidsbeïnvloeding als doelstelling hebben, waarbij met beleid dan vaak richtinggevende instrumenten als wetten, conventies en regulering wordt bedoeld. Terwijl we drommels goed weten dat het probleem in veel ontwikkelingslanden juist niet het beleid is, maar meer de uitvoering daarvan of het aanwenden van de instrumenten door een invloedrijke kaste. Hoeveel goedbedoelde beleidsintenties vallen niet ten prooi aan een uitvoering die heel anders uitpakt (wat we tegenwoordig unintended consequences noemen)? We kunnen een stap verder gaan: hoeveel ontwikkelingsinitiatieven zien officieel beleid als leidraad voor verandering? Het lijkt erop dat ze zich meer laten leiden door de eigen cultuur van de organisatie of donor waarin beleid als een handig vaandel wordt opgevoerd.

Elk project is intern een speelbal van politieke belangen. In lijn met het voorgaande valt verder op hoe technocratisering of depolitisering als voortuitgang gebracht wordt: alsof ‘te veel politiek’ verstandige beslissingen zou verstoren, het gaat immers om de vruchten van gezamenlijk, rationeel overleg tussen stakeholders? Er zit kracht in goed overleg, maar het verraadt een overschatting van vrijheids- en gelijkheidsprincipes binnen projecten – die bestaan alleen op papier – alsmede een schromelijke onderschatting van de antagonistische menselijke natuur. Overeenstemming wordt vaak moeizaam bereikt en nog moeilijker behouden.

Stakeholder platforms en –dialogen, ronde tafels e.d., kunnen ‘inclusief’ en participatief zijn, maar tegelijkertijd hoeven ze aan niemand verantwoording af te leggen. Alsof (privé) actoren uit zichzelf in naam van een hoger doel voor gelijke distributie zorgen en schaarse goederen in stand willen houden. Vrijwilligheid en goed overleg kunnen veel bereiken, en tegelijk wordt de illusie geschept dat stakeholders dezelfde rechten, status, risico’s en belangen hebben of dezelfde inspanningen leveren. De multinational zit in een ‘win-win’ idee aan tafel met de kleine boeren die hun vruchten verbouwen, alsof er godbetert een ‘free lunch’ beschikbaar is. Alsof de gecertificeerde Ikea-bank koper in plichten en rechten kan worden vergeleken met mensen die al vijfhonderd jaar het hardhoutbos bevolken. Er is één planeet, maar er zijn meerdere werelden.

Van de politiek van ontwikkeling naar het politieke in ontwikkeling

En résumé, projecten of partnerschappen kunnen zich door ethische motieven laten leiden, maar hun benadering ontkent het wezenlijk politieke van verandering. Doelgroepen worden niet als politieke actoren beschouwd, maar als bevolkingsgroepen die getroffen worden door kwesties waarvoor creatieve oplossingen moeten worden verzonnen door experts die deze in projecten ‘geldig’ proberen te maken. De principes van participatie, verantwoording afleggen en billijkheid geven democratische speelruimte maar komen uiteindelijk niet overeen met die van besluitvorming, inspraak, volksvertegenwoordiging en gelijkheid. Er is een principieel verschil tussen participeren in een kwestie en hierop op een actieve manier aanspraak maken.

We hebben geen pasklaar antwoord. Behalve geduldig sleutelen, voortdurend de doelen en activiteiten bijstellen, bepleiten we een terugkeer naar gezonde politiek-economische analyses waar de beestjes bij hun naam worden genoemd en in projecten daarover stelling wordt genomen. Dat laatste lukt best wel als de mensen waarom het gaat, deze zelf mogen formuleren.

In ieder geval bieden ontwijking of verhullend taalgebruik geen alternatief. Ze mogen een veilige vluchthaven bieden om in de luwte te opereren. Alleen, bij nagenoeg iedere poging om een project als neutraal, algemeen erkend ‘rechtvaardig’ of als uitkomst van een internationale conventie te presenteren en de lokale politiek te omzeilen, kaatst deze laatste zonder pardon terug op haar voortgang en resultaten. Of zoals onze Burkinabé vrienden ons onder de neus wrijven: het blijft de savanne. Je kunt verschillende paden nemen, maar men ziet je altijd van ver aankomen – en aan het einde van de rit wachten de politieke problemen je geduldig op.