INTERVIEW – Extreme armoede de wereld uit? Het kan, maar inkomsten uit belasting en investeringen vanuit de private sector zijn niet genoeg. Uit onderzoek van het Overseas Development Institute (ODI) blijkt dat, zelfs als landen alle mogelijke inkomsten halen uit belastingen, er nog steeds een financieringsgat is van 84 miljard dollar als het gaat om basisvoorzieningen als gezondheidszorg, onderwijs en sociale zekerheid. Onderzoekster Romilly Greenhill, sprak met Vice Versa. ‘Het is echt vijf voor twaalf.’

De financing for development conferentie in Addis Abeba heeft volgens Romilly Greenhill, onderzoekster bij ODI, te weinig aandacht voor de vraag hoe we het geld wat gemobiliseerd wordt effectief kunnen besteden. ‘Het heeft niet veel zin om in Addis Abeba heel veel geld op te halen, als dat vervolgens niet goed wordt doorgesluisd naar de sectoren, de landen en de prioriteiten die essentieel zijn voor het behalen van de Sustainable Development Goals (SDG’s).’

In het rapport Financing the Future hebben jullie het er over dat Addis Abeba gebaseerd is op twee misvattingen: geld maakt niet uit en geld zorgt automatisch voor ontwikkeling. Leg uit.

‘Wat je steeds vaker hoort is “het maakt niet uit hoeveel je het geld besteedt, het gaat om de systemen en beter beleid.” Dat is een makkelijk argument voor landen die hun 0,7 procent doelstelling niet willen bereiken of überhaupt geen hulp willen geven. ODI en de Gates Foundation hebben veel casestudies gedaan om te kijken naar vooruitgang in de ontwikkeling van een land. Overal waar schot zat in de ontwikkeling, was  er sprake van toegenomen middelen. Natuurlijk was dat niet het enige dat invloed had. Maar dat  punt wilden we even goed maken.

“Het gaat om de systemen en beter beleid,” is een makkelijk argument voor landen die hun 0,7 procent doelstelling niet willen halen.

‘Aan de andere kant werkt het ook niet om alleen maar geld tegen een probleem aan te smijten. Bij de Millenniumdoelen ging het heel erg over de getallen, 50 of 100 miljard, zonder na te denken over hoe je het effectief besteedt.’

Geld maakt niet uit, en geld zorgt automatisch voor ontwikkeling: dat klinkt ook erg tegenstrijdig.

‘Absoluut. Je ziet ook goed wie aan welke kant staat. Veel Europese landen die hun doelstellingen nog niet hebben bereikt en er ver vanaf zitten, niet Nederland of het VK, zeggen graag dat het niet per se om geld gaat, maar juist om governance, beter beleid en goede systemen. Landen moeten het vooral zelf doen. En veel ontwikkelingslanden die misschien inderdaad hun governance moeten verbeteren, zeggen dat het wel allemaal om geld gaat en dat is dan weer handig voor hen. Daarom wilden wij uitzoeken: waar is nou bewijs voor, zonder dat we kijken naar alle politieke agenda’s?’

Dat hebben jullie gedaan door te kijken naar SDG 1: geen extreme armoede meer. Kan dat überhaupt?

‘Verrassend genoeg geven de trends en voorspellingen een relatief optimistisch beeld. Als de ongelijkheid niet erger wordt, en de groei doorzet, is het einde van armoede niet onhaalbaar. Het klimaatvraagstuk is daarbij ook erg belangrijk, maar dit hebben we niet meegenomen. Uit de voorspellingen kwam ook dat armoede zich steeds meer zich zal concentreren in fragiele staten. Gemiddeld tussen twee derde en driekwart van de armen zullen in fragiele staten wonen, waarvan het merendeel in Afrika ligt.’

Wat is dan de de manier om armoede uit te roeien?

‘Uiteindelijk kwamen we uit bij universele gezondheidszorg en onderwijs, waar niemand echt iets tegen in te brengen heeft, denk ik. Daarnaast vonden we veel bewijs dat sociale zekerheid, een onderwerp dat nog maar weinig aandacht krijgt, ook erg belangrijk is om mensen uit de armoede te halen. Sociale zekerheid moet een stevige zwengel krijgen in Addis Abeba [lees daar meer over in een eerder artikel van Vice Versa]. We moeten bekijken hoe we arme landen kunnen helpen om dat soort beleid op te zetten. Die drie dingen zijn essentiële voorwaarden voor het uitroeien van armoede in 2030. Natuurlijk is het niet het enige.’

Waarom gaan jullie uit van publiek geld?

‘Of je publiek of privaat geld gebruikt, hangt erg af van de sector. Als je het hebt over duurzame energie of wegen, dan is er waarschijnlijk een erg grote rol weggelegd voor de private sector. Toen we keken naar onderwijs en gezondheidszorg, is toch publiek geld over het algemeen het meest effectief. Vooral als je het hebt over het bereiken van de allerarmsten en gemarginaliseerden, heb je echt publiek geld nodig.’

De allerarmsten bereiken is kennelijk ook moeilijk met publiek geld, want de hulp aan fragiele staten is aan het dalen.

‘Zeker. In een ideale wereld zouden overheden dit soort diensten gewoon zelf aanbieden. Niemand is het daarmee oneens. Maar de vraag is of ze dat ook kunnen. Dat hebben we uitgerekend, per land op basis van Wereldbankonderzoeken. We keken naar twee dingen: hoeveel inkomsten landen zouden kunnen halen uit belasting en hoeveel hulp zij nu krijgen. Daar kwam uit dat veel middeninkomenslanden inderdaad deze voorzieningen zelf zouden kunnen betalen, er vanuit gaande dat ze de helft van hun beschikbare geld hieraan besteden. Dan blijf je zitten met een financieringsgat van 84 miljard dollar. Met name in lageinkomenslanden is er veel geld tekort: 73 miljard dollar.

‘Omdat vooral fragiele staten tekort komen, is een van onze aanbevelingen om een veel groter deel van officiële ontwikkelingshulp naar de minst ontwikkelde landen te sturen.’

Waarom gebeurt dat nu niet, denkt u?

‘Ik denk dat het gaat om risico’s, resultaatgerichte agenda’s, scepsis richting hulp en verminderde hulpbudgetten op dit moment. Zeker in de nasleep van de economische crisis spelen deze dingen, met als resultaat dat veel landen op zeker spelen en partneren met landen waar ze concretere resultaten verwachten.’

Maar jullie zeggen in het rapport dat hulp aan fragiele staten wel degelijk effectief kan zijn.

‘Ja, als het maar op de goede manier wordt gegeven. Zo is het belangrijk om de overheid te ondersteunen en te helpen om hun eigen systemen op te zetten om zo de fondsen te beheren.’

Wat is er nog meer belangrijk als je hulp geeft in fragiele staten?

‘We hebben gekeken naar de traditionele effectiviteitsagenda die uit de toppen in Parijs, Accra en Busan is gekomen. De conclusie was dat er vier nieuwe, extra dingen belangrijk zijn om hulp aan fragiele staten effectief te maken. Ownership en coherentie zijn natuurlijk nog steeds hartstikke essentieel.

‘Ten eerste moeten resultaten op lange termijn het richtpunt zijn.  Op korte termijn zijn er grote risico’s aan verbonden om hulp te geven in fragiele staten. Maar op de lange termijn zijn er meer voor- dan nadelen. Ons volgende punt is dat je die risisco’s moet delen. De resultaatsgerichte agenda is prima, maar het leidt er wel toe dat zowel politici als het grote publiek denkt dat elke dollar die aan hulp wordt besteed concrete resultaten oplevert. Dat is nu eenmaal niet realistisch. In de praktijk moeten donorlanden een groter deel van de risico’s dragen. Ten derde moet je als donor  flexibel zijn, en je snel kunnen aanpassen. Dat geldt vooral als je te maken krijgt met politieke knelpunten. Je kan niet binnenkomen met de boodschap: “We hebben hier een vijfjaren plan en jullie moeten precies doen wat we zeggen, dan komen er resultaten.” Hulp is effectiever als het een specifieke politieke groep ondersteunt of mensen samenbrengt om die politieke knelpunten te overwinnen. Stel dat er een nieuwe politieke situatie ontstaat of je ziet een kans, dan moet je snel kunnen reageren. Je moet niet zes maanden hoeven wachten op toestemming of iets dergelijks, zodat je de kans aan je voorbij ziet gaan.  Het laatste aandachtspunt is snelheid. Met name in fragiele staten is snelheid van het verschaffen van hulp erg belangrijk. Ontwikkelingslanden hechten daar ook veel belang aan.’

Waarom is die snelheid zo belangrijk?

‘Omdat ze het gewoon gedaan willen krijgen! Ik weet nog dat we in Cambodja waren. Daar werd gezegd: “Tegen de tijd dat de traditionele donoren hun projectplannen klaar hebben en onderzoek hebben gedaan, heeft China de school of het ziekenhuis al gebouwd.”

Gezien het financieringsgat, zeggen jullie dat een hercommittering aan de 0,7 procent norm heel belangrijk is.

‘Je zal nooit de SDG’s behalen als je niet serieus bezig gaat met hulp. Ik denk dat die druk zeker op de Europese donoren moet worden gelegd, zowel in Addis als op de latere conferentie in New York. Zij moeten zich gewoon aan hun beloftes halen, anders kunnen we de SDG’s wel vergeten.’

Waarom is die 0,7 belangrijk?

‘Omdat we de vooruitgang die we nodig hebben nooit zullen bereiken als we de middelen niet hebben, en snel ook. Daarbij is het ook een kwestie van vertrouwen. Ontwikkelingslanden wordt gevraagd om meer verantwoordelijkheid te nemen, om deze ambitieuze agenda te accepteren, die hele waslijst aan doelen en ze moeten ook hun eigen middelen gaan regelen om hieraan te besteden. Als zij niet zien dat de rijkere landen zich aan hun afspraken houden, denken ze misschien: laat ook maar. Je moet zorgen dat er in Addis Abeba de goede toon wordt gezet.’

Als ontwikkelingslanden niet zien dat de rijkere landen zich aan hun afspraken houden, denken ze misschien: laat ook maar

Dat gaat ook over de tweede aanbeveling: opkomende landen ook laten participeren als donor.

‘Jazeker. Ze vinden het woord “donor” alleen niet zo leuk. Maar ze moeten wel hun manier van rapporteren verbeteren en overwegen om eigen financiële doelen te stellen voor de SDG’s. Ik weet dat er vooral tegen dat laatste veel weerstand is.’

Jeroen Kwakkenbos van Eurodad is het daar niet mee eens. Hij zegt: ‘Het is alsof de EU een klein kind is dat op de grond stampt en roept: het is niet eerlijk! Wij hebben het beloofd en leveren niet, waarom moeten zij dan ook iets beloven?’

Greenhill barst in lachen uit en zegt dan: ‘Nou, ik weet uit ervaring dat als je twee kinderen hebt, bijvoorbeeld een van 4 en een van 2, je moet zorgen dat je ze allebei wat vraagt. Misschien dat je die van twee vraagt om minder te doen dan die van vier, maar als die van twee niks hoeft te doen, dan heb jij een probleem. Ik wil daarmee natuurlijk niet zeggen dat de Chinese en Indiase mensen een stel tweejarigen zijn, maar je snapt het punt dat iedereen mee moet betalen.

‘Ik zou wel meer verantwoordelijkheid neerleggen bij de EU en de andere rijke landen. Hun beloftes zijn al 45 jaar oud. Dat is belachelijk. Zuidelijke aanbieders hebben wat dat betreft een schone lei. Maar daarbij moet ik wel zeggen dat het inkomen van veel opkomende economieën nu hoger zijn dan het inkomen van veel DAC landen toen ze de beloftes maakten. Dus als de DAC-landen bereid waren om de belofte te doen in de jaren zeventig, toen ze heel wat minder geld hadden dan nu, dan zou het voor wat hoort wat moeten zijn. Dat lijkt me wel zo eerlijk.’

De andere belangrijke aanbeveling die jullie doen is een grotere nadruk te leggen op multilateralisme, waarom?

‘De belangrijkste reden is dat we graag zouden zien dat hulp wordt gegeven met lange termijn doelen en dat risico moet worden gedeeld, vooral in de context van fragiele staten. Het probleem met bilaterale hulp is dat het moeilijk is om het risico te dragen van een investering in fragiele staten, vanwege de binnenlandse politieke druk. Als je het geld in een multilaterale instelling stopt, ben je daar een beetje tegen beschermd. En over het algemeen zijn die instellingen beter in staat om de lang termijn aanpak te gebruiken. Dat soort toezeggingen zijn vrijwel onmogelijk in bilaterale vorm, ook al hebben landen de beste wil van de wereld.’

Waarom is het moeilijk om veel te doen via multilaterale instellingen?

‘We stellen voor om een nieuw multilateraal fonds in te richten voor sociale zekerheid. Daar zien we echt een gat. Maar als je suggereert om een nieuw fonds op te zetten, zeggen mensen: we moeten wat we hebben stroomlijnen in plaats van steeds nieuwe dingen op te zetten. Dat is een begrijpelijk punt. Maar ik zie geen mogelijkheden voor bestaande instituties om de gaten die wij zien te vullen. Daarnaast is de politieke dynamiek tegen multilateralisme op dit moment. De trend is om heel duidelijk met je vlag te zwaaien als je hulp geeft. Dat zie je hier duidelijk aan UK AID en de Britse vlag in het logo van Dfid en op alle visitekaartjes.’

De trend is om heel duidelijk met je vlag te zwaaien als je hulp geeft.

Is er wel genoeg verdeling van de macht binnen de multilaterale instellingen?

‘Nee! Het IMF en de Wereldbank worden gedomineerd door de rijke landen en dat is een probleem. Maar de nieuwe instellingen, de BRICS bank en de AIIB, leggen daar wel druk op. Dus het is wel interessant om te zien hoe dat zich gaat ontwikkelen. Ik denk dat de bestaande instellingen uiteindelijk wel zullen moeten hervormen, door de druk van buiten van actoren als China.’

Uit jullie rapport blijkt dat hulp nog steeds erg belangrijk is, maar staat het genoeg op de agenda in Addis Abeba?

‘Niet echt. Toen we ons rapport presenteerden in New York was er een iemand van de Zweedse overheid die zei: we moeten het niet hebben over beyond aid, maar over aid and beyond.Dat is volgens mij de sleutel voor de conferentie, anders wordt hulp het ondergeschoven kindje.’

Het narratief voor Addis Abeba is dat het nu anders moet dan anders, mee eens?

‘Waar het vooral anders dan anders moet dan anders is op het gebied van klimaat en de verduurzaming van het financiële systeem. Tijdens de Eurodad conferentie in Kopenhagen zei iemand: we zijn de eerste generatie die armoede de wereld uit kan helpen, en de laatste generatie die iets kan doen aan de klimaatverandering. Dat vond ik wel een mooie manier om de agenda te framen.’

We zijn de eerste generatie die armoede de wereld uit kan helpen, en de laatste generatie die iets kan doen aan de klimaatverandering.

Is er genoeg politiek momentum om echt grote veranderingen teweeg te brengen?

‘Het hele proces wordt gekarakteriseerd door een gebrek aan momentum. De co-facilitators doen heel erg hun best, en doen het goed. Maar je hebt ook leiders nodig; sterke stemmen en mensen die bereid zijn om voor een bepaalde agenda te gaan staan. Daar is gebrek aan. Mensen nemen niet serieus genoeg dat als deze conferentie mislukt, New York en Parijs waarschijnlijk ook mislukken. Het is echt vijf voor twaalf. Mensen die om dit onderwerp geven mogen zich ook echt wel aantrekken dat er nog weinig publieke aandacht is. Vooral tegen ngo’s zou ik zeggen: maak wat meer lawaai.’