VOORBESCHOUWING – De mantra van handel als sleutel tot ontwikkeling mag achterhaald zijn, de onderhandelingstekst voor de Addis Abeba-conferentie staat nog bol van die beloftes. Wat is er nodig om wereldhandel ontwikkelingsvriendelijk te maken, en wat gaat de financieringstop deze zomer daaraan bijdragen? De handelsbelofte ontleed in 6 vragen.

Handel is de motor van ontwikkeling. Zonder handel geen banen, geen emancipatie, geen vooruitgang. Het is een bekend liedje dat op alle niveaus wordt gezongen: van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) tot onze eigen minister Ploumen die er haar portefeuille aan dankt. ‘Handel verbindt mensen en bedrijven over de grenzen heen’, klinkt het bijna romantisch vanuit het Europees onderzoeksbureau voor ontwikkelingsbeleid. En dat is hartstikke goed voor economische groei en armoedebestrijding, constateert het bureau. Geen verrassing dus dat ook in Addis Abeba deze zomer handel weer van stal wordt gehaald.

Het mantra mag vertrouwd klinken, de resultaten zijn minder vanzelfsprekend. Handel is sinds de jaren tachtig door de internationale instituties – van de WTO tot het IMF en de Wereldbank – bijna automatisch vertaald naar liberalisering. De heilzame werking daarvan is op zijn minst twijfelachtig: het werkt alleen in bepaalde omstandigheden en brengt risico’s en ongelijkheid met zich mee, schrijft econoom en Nobelprijswinnaar Joseph Stiglitz in zijn analyse van hulp en vrijhandel. De Wereldhandelsorganisatie mag zeggen voor een universeel handelssysteem te staan waarbij niemand wordt buitengesloten, de praktijk van vrijhandel is anders: ‘Grote bedrijven en machtige landen profiteren meer dan arme mensen en arme bedrijven’, stelt SOMO-onderzoeker Roos van Os. ‘Dat geven het IMF en de OECD inmiddels ook toe. Ongelijkheid neemt gevaarlijke hoogtes aan. Maar het idee van trickle down en vrijhandel klinkt nog steeds door in de ontwerptekst.’

Is handel per definitie slecht voor ontwikkelingslanden?

Nee. Handel kan een land helpen de eigen hulpbronnen beter in te zetten, zodat het niet langer puur afhankelijk is van de export van primaire producten en grondstoffen. Daarvoor is het essentieel dat het economische waarde kan toevoegen. Simpel gezegd: door katoen te verwerken tot textiel of door ijzer te verwerken tot bouwmaterialen, bijvoorbeeld. Op die manier kan handel de deur openzetten naar groei – het creëert banen en maakt het mogelijk een eigen industrie te ontwikkelen.

Maar wél op een belangrijke voorwaarde: dat het land ook de capaciteit heeft de economie flexibel aan te passen aan die nieuwe kansen. Zoals Nicolas Imboden, directeur van IDEAS (non-profit adviesorganisatie voor de minst ontwikkelde landen op het gebied van wereldhandel) het uitlegt: profiteren van wereldhandel kan alleen als je daaraan kunt meedoen met producten die een lonende prijs opleveren. Als producent moet je toegang hebben tot arbeidskrachten, betaalbare energie en goede infrastructuur om je producten betaalbaar op de markt te brengen. ‘Anders leidt het openstellen van je markt ertoe dat de nieuwe import jou eruit concurreert. Een groot gevaar voor de minst ontwikkelde landen, want bij hen ontbreken die voorwaarden vaak grotendeels.’

Zorgen dat iedereen van wereldhandel profiteert: dat is het werk van de WTO.   

Dat klopt; in theorie tenminste. De praktijk is hier bijzonder weerbarstig. De Doha ontwikkelingsronde, die de WTO in 2001 opende, is nog altijd niet tot een goed einde gebracht. De onderhandelingen zitten al jarenlang op slot. In december 2013 bereikte de handelsorganisatie voor het eerst in haar geschiedenis een akkoord met het Bali-package. Een mager pakket dat vooral op teleurstelling van ontwikkelingslanden kon rekenen, en waarvan zelfs een groot deel nog altijd niet is geïmplementeerd. ‘Niet verbazingwekkend’, stelt Steven Brakman, hoogleraar internationale economie aan de Rijksuniversiteit Groningen. ‘Er zijn nu 161 landen lid. Dat werkt niet.’

Daar komt een ander probleem bij: als reactie op de traagheid in de WTO zien we volgens Brakman nu een ‘explosie’ van kleinere verdragen op regionaal en bilateraal niveau. Niet in het minst het verdrag waarover de VS en EU op dit moment onderhandelen. Logisch misschien, maar ook een van de grootste bedreigingen voor ontwikkelingen in het huidige handelssysteem, stellen experts.

Wat is het probleem met die zogenaamde megadeals als TTIP (tussen de VS en EU) en TTP (tussen VS en landen rond de Stille Oceaan)?

De regionale en bilaterale vrijhandelsverdragen die nu op grote schaal worden gesloten, zorgen voor een wildgroei aan regels, vertelt Roos van Os van SOMO. In grote lijnen hebben ze allemaal dezelfde doelen: investeerders beschermen en handel stimuleren. ‘Daarin is nauwelijks of geen oog voor de gevolgen voor mensenrechten en ecologie’, zegt Van Os. Bovendien blijkt uit verschillende onderzoeken dat de handel tussen de VS en de EU ten koste zou kunnen gaan van de handel met ontwikkelingslanden, ook al spreken verschillende onderzoeken elkaar tegen. [Lees hier het uitgebreide stuk dat Vice Versa er eerder over schreef]

TTIP is een geopolitiek instrument, bedoeld om regels elders te bepalen. Dat gaat in tegen het fundamentele idee van een ontwikkelingsagenda.’

Het gaat bij dit soort verdragen niet zozeer om het terugbrengen van tarieven, maar erkenning van elkaars standaarden en certificaten. Daarmee gaan de onderhandelende landen veel verder dan waartoe ontwikkelingslanden in de WTO bereid zijn te onderhandelen, stelt Van Os. ‘De EU en de VS geven zelf toe dat ze hiermee een wereldwijde standaard willen zetten voor opkomende economieën en andere handelsblokken. Het is dus een geopolitiek instrument, bedoeld om regels elders te bepalen. Dat gaat in tegen het fundamentele idee van een ontwikkelingsagenda.’

Door megadeals worden in feite internationale standaarden gezet zonder dat ontwikkelingslanden daar inspraak in hebben, zegt ook Imboden van IDEAS. ‘Sterkere integratie is niet gelukt in de WTO, dus proberen de VS en EU het in TTIP. Dat gaat om 40 procent van de wereldmarkt, dan ben je als het ware de nieuwe WTO.’

Wat gaat de conferentie in Addis Abeba daaraan veranderen?

Niets, vermoedelijk. Allereerst: handel staat wel in het rijtje ‘mogelijke financieringsbronnen voor ontwikkeling’ dat in Addis wordt besproken. Maar anders dan bijvoorbeeld de regulering van belastingsystemen of het mobiliseren van de private sector, heeft handel met de WTO al een duidelijke bevoegde organisatie. In december dit jaar houdt die een nieuwe ministeriële conferentie in Nairobi; de conferentie in Addis zal daar niet op vooruitlopen. ‘De kern van de top is geld mobiliseren’, stelt Van Os. ‘Ik verwacht er niet veel van als het gaat om het veranderen van het internationale handelsbeleid.’

Onderwerpen agenderen in Addis is wel belangrijk om te zorgen dat ze niet uit het nieuws verdwijnen, stelt Martin Kohr, directeur van South Center. Maar ook volgens hem zal het toch vooral in Nairobi moeten gebeuren.

Bovendien is de onderhandelingstekst voor Addis paradoxaal, zegt Van Os. ‘In de tekst wordt er voortdurend op gewezen dat regionale en bilaterale verdragen de WTO niet mogen ondermijnen. Dat negeert de huidige praktijk: de WTO wordt al totaal ondermijnd. Doha ligt praktisch stil sinds het begin van deze eeuw.’ Georgios Altintzis van de International Trade Union Conferedraton (ITUC) valt haar bij. In de tekst staat dat we het multilaterale systeem moeten versterken en in overeenstemming brengen met afspraken op bilateraal niveau, zoals over investeringsbescherming – dat klinkt alsof de WTO juist de kleinere verdragen moet volgen. ‘Begin van deze eeuw wilden ontwikkelde landen een multilaterale investeringsovereenkomst, dat is niet gelukt. Maatschappelijke organisaties waren fel tegenstanders, met name om de geschillenbeslechtingsmechanismes (ISDS). Tussen de regels door lees je hoe ze dit nu alsnog proberen via de bilaterale verdragen.’

Kan de WTO-top in Nairobi daar wel iets in betekenen?

‘Tegen megadeals zijn is zoiets als tegen de zon zijn’, zegt Imboden van IDEAS. Dat met name de minst ontwikkelde landen (LDC’s) zich uitspreken tegen de verdragen, heeft volgens hem helemaal geen zin. ‘Je kunt beter op zoek gaan naar schaduw.’ Maar hoe? Allereerst door goed op de hoogte te zijn van wat er wordt onderhandeld. Om vervolgens de betrokken landen te vragen om een aantal multilaterale, inclusieve principes in die megadeals te respecteren. ‘Dat kan de WTO niet afdwingen: die heeft geen autoriteit over deze verdragen. Maar je kunt daar wel afspreken dat elk land dat een megadeal sluit, zulke principes opneemt.’

Tegen megadeals zijn is als tegen de zon zijn: het is nuttiger om schaduw te zoeken.

Natuurlijk, die verdragen zijn er niet om ontwikkelingslanden vooruit te helpen. Toch denkt Imboden dat hier wel degelijk politieke ruimte is, zolang ontwikkelingslanden met concrete voorstellen komen. Kleine veranderingen zonder hoge kosten: een langere transitieperiode om aan de standaarden te kunnen voldoen die in megadeals worden afgesproken. Speciale toegang voor LDC’s tot de VS, zoals ze nu al hebben tot EU-markten onder ‘everything but arms’. Of discriminerende kostenposten wegnemen, zoals controle van veiligheidsstandaarden. ‘Een nieuwkomer op de markt moet eerst vertrouwen opbouwen: zijn de producten die hij levert van goede kwaliteit? Controles zijn relatief duur als je nog geen grote speler bent. LDC’s moeten ontwikkelde landen vragen die kosten op zich te nemen. Ik denk dat de VS en de EU met de huidige druk op TTIP bereid zouden zijn dat soort aanpassingen te overwegen.’

Wat mogen we verder van dit jaar verwachten als het gaat om handel voor ontwikkeling?

Hét debat zal gaan over de vraag hoe handel kan worden gedaan zodat het extra geld voor ontwikkelingslanden oplevert en daarmee een financieringsbron voor ontwikkeling wordt, stelt Martin Khor, directeur van het South Center. ‘Om ontwikkelingslanden te helpen verdienen aan export, zullen ze rijke landen opnieuw vragen hun te stoppen met hun eigen landbouwproducten te subsidiëren, waarmee arme boeren buiten de markt worden geprijsd.’ Maar ook fatsoenlijke prijzen voor grondstoffen zijn nodig. ‘De prijzen zijn nu zo laag dat ze geld uit ontwikkelingslanden zuigen. Daar staat niets over in de ontwerptekst voor Addis, dat zou wel moeten.’

Megadeals en eerlijke global value chains: dát moet op de agenda staan, niet de gevechten van vroeger over Doha

Nicolas Imboden benadrukt bovendien het belang van global value chains: de verschillende fases van verwerking en bewerking tot aan het eindproduct, worden steeds meer verdeeld over een keten van landen. Zij leveren steeds vaker een klein deel van het eindproduct. ‘Een groot bedrijf zoekt naar de beste plaats voor het leveren van elk onderdeel: waar is het beste investeringsklimaat, een veilige omgeving, niet te veel corruptie?’ Dat is begrijpelijk, zegt Imboden, maar maakt die global value chain per definitie een race to the bottom. Hij noemt het voorbeeld van Honduras, dat het bedrijf Intel vroeg te investeren in het land. ‘You’re not even on our list’, was de reactie van Intel. In vijf jaar tijd voerde Honduras hervormingen door om een interessant investeringsland te worden. ‘De reactie van Intel: goed, jullie staan nu op onze lijst om te investeren. Maar we krijgen bij jullie 50 procent tax breaks. Elders krijgen we 100 procent voor de komende tien jaar. Wat kunnen jullie doen?’  

De WTO moet daarin minimumstandaarden stellen, zegt Imboden. Een maximum aan tax preferences, bijvoorbeeld. ‘Dát moet op de agenda staan: eerlijke global value chains! Niet de oude gevechten van vroeger over het afsluiten van de Doha-agenda. We hebben nieuwe problemen – megadeals en global value chains – en dáár moeten we iets mee.’

De grootste winst in tarieven verlagen ligt in de handel tussen Afrikaanse landen onderling

Afrikaanse landen kunnen daarin samenwerken door van regionale integratie een topprioriteit te maken, zegt Imboden. ‘Door samen die value chains te bouwen, kunnen ze eigen industrieën en sterke economieën ontwikkelen en zo hun toegang tot de global value chains verzekeren.’ Econoom Brakman sluit zich daarbij aan: de grootste winst in het slechten van handelsbarrieres zit in het terugbrengen van import- en exporttarieven tussen ontwikkelingslanden onderling, stelt hij. ‘Natuurlijk, de EU heeft nog steeds verstorende landbouwsubsidies. Maar tussen Afrikaanse landen valt nog veel meer te halen.’ Dat ziet ook de Afrikaanse Unie zelf: een vrijhandelszone op het eigen continent zou een boost van 50 procent geven aan de interne Afrikaanse handel, stelt de Unie in een voorbereidingsrapport voor de nieuwe ontwikkelingsagenda.

Liberalisering en ontwikkeling: soms op gespannen voet

Zo bezien kan handel in het beste geval ontwikkeling op gang brengen. Maar daarbij is oog voor de lokale context essentieel. Veel van de nieuwe ontwikkelingsdoelen vragen om beleid te maken dat niet altijd in overeenstemming is met bestaande handelsverdragen. Denk aan investeren in infrastructuur of energienetwerken. Neem Congo, zegt Altinzis van ITUC:  ‘Door beperkte hulpbronnen is het voor de private sector moeilijk om genoeg kapitaal te vinden om een grote dam te maken. Dan heb je de staat nodig om de eerste investering te kunnen maken. Dat maakt de WTO steeds moeilijker met beperkingen op staatsbedrijven.’

Of het nemen van politieke maatregelen die bepalen welk deel van de goederen die je nodig hebt in een productieproces, lokaal moeten worden ingekocht; local content requirements. De Braziliaanse ambassadeur bij de VN, Guilherme de Aguiar Patriota, zou die graag nemen. ‘Dat is goed voor ontwikkeling van technologie, voor werkgelegenheid. Maar handelsgerelateerde investeringsregels binnen de WTO beperken deze maatregelen.’

Zo staan de liberaliseringsdoelen van de WTO soms op gespannen voet met ontwikkeling. Als je écht ontwikkeling wilt stimuleren, is beleidsvrijheid nodig, zeggen ontwikkelingslanden daarom. Daar is in Addis Abeba en Nairobi nog een wereld te winnen. ‘De Zero Draft (de onderhandelingstekst, red.) schiet daarin nog tekort’, zegt ook  De Aguiar Patriota. ‘De boodschap van Addis zal zijn dat we meer verantwoordelijkheid bij landen zelf leggen. Maar de huidige context geeft ze vaak niet de mogelijkheid te doen wat goed is voor hun eigen mensen.’