FOOD FOR THOUGHT – De markt van de fossiele brandstoffen gaat niet over kleine bedragen: overheden pompen hier ruim 500 miljard dollar in. Overschakelen op een andere brandstof kan een zware klap zijn voor de allerarmsten. Aan de andere kant komt er voor een overheid een enorm geldbedrag vrij, en dat is handig voor de financiering van de Sustainable Development Goals. Indonesië heeft per 1 januari haar subsidies afgeschaft. Hoe is dat gegaan? En wat kan Nederland ervan leren?

Veel overheden, met name in ontwikkelingslanden, geven ontzettend veel geld uit om de consumentenprijs van fossiele brandstoffen te reguleren. De gedachte achter deze besteding van overheidsgeld is dat brandstoffen hierdoor betaalbaar worden voor iedereen, ook voor de allerarmsten. Op deze manier zou armoede worden verminderd en de economische groei worden bevorderd. Een mooie gedachte, maar in de praktijk blijkt dat deze doelen niet worden gehaald. Sterker nog: deze bestedingen werken de doelen tegen, en dragen ook nog in negatieve zin bij aan klimaatverandering. Dit blijkt onder andere uit onderzoeken van het Global Subsidies Inititative (GSI) van het International Institute for Sustainable Development (IISD).

Pleiten voor hervorming 

De Wereldbank, het Global Subsidies Initiative (GSI) van het International Insitute for Sustainable development (IISD) en het International Monetair Fonds (IMF) vragen mondiaal aandacht voor de afschaffing van subsidies op fossiele brandstoffen in aanloop naar de VN-Klimaattop in Parijs. Kees Rade, ambassadeur Duurzame Ontwikkeling bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken, vertelt tijdens een workshop van Klimaatbureau HIER over klimaatfinanciering dat er jaarlijks door overheden zo’n 548 miljard dollar wordt uitgegeven om de consumentenprijs van fossiele brandstoffen te reguleren. Dat is vier keer zoveel als wordt uitgegeven aan duurzame, hernieuwbare energie. Daarnaast is het meer geld dan wordt uitgegeven aan educatie of gezondheidsvoorzieningen.

Het doel van deze uitgaven wordt volgens Rade niet eens bereikt: de armen worden er niet beter van en het verschil tussen arm en rijk wordt juist vergroot. De uitgaven hebben bijvoorbeeld een negatieve impact op de economische groei voor olielanden als Nigeria. Dat werkt als volgt: omdat de binnenlandse vraag naar fossiele brandstoffen daar stijgt dankzij de subsidies, blijft er een kleiner deel over dat tegen de marktprijs geëxporteerd kan worden. Daarnaast werkt de subsidie indirect klimaatverandering in de hand, omdat vanwege de lage olieprijs de rijken alleen nog maar meer fossiele brandstoffen gaan gebruiken. Misako Takahasi van het Internationaal Energie Agentschap(IEA) is het met Rade eens: deze gelden verstoren de markt.

Genoeg redenen dus om te pleiten voor afschaffing van deze geldbesteding. En dit is een goed moment om dat te doen gezien de lage olieprijs – in juni 2014 is de olieprijs met 50 procent gedaald. Aan de pomp is het verschil tussen overheidsgereguleerde olieprijs en de marktprijs momenteel gering, waardoor de consument het nu niet minder in de portemonnee zal voelen.

Het doel van deze uitgaven wordt niet eens bereikt: de armen worden er niet beter van en het verschil tussen arm en rijk wordt juist vergroot.

Voorloper Indonesië 

Indonesië is een van de voorlopers op dit gebied. Per 1 januari 2015 is de regulering van de olieprijs door de overheid stopgezet. Nu fluctueren de prijzen aan de pomp mee met de marktprijs van olie. De redenen hiervoor liggen in lijn met wat de Wereldbank, IEA en IMF ook noemen: de milieuschade veroorzaakt door fossiele brandstoffen, en het feit dat niet de armen, maar juist de rijken met name profiteren van de gereguleerde prijzen. 

De hervorming van overheidsgelden voor fossiele brandstoffen ligt gevoelig, weet Xander van Tilburg tijdens de workshop van Klimaatbureau HIER te vertellen. Hij is onderzoeker bij Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN) en werkt en woont in Jakarta. Hij legt uit dat Indonesië sinds 2007 een Law on Energy kent waarin staat dat de regering subsidies aan de armen zal verstrekken om in de energiebehoefte te kunnen voorzien. De vermindering van subsidie, die in 2000 al was ingezet, ging daarom gepaard met demonstraties van de bevolking en geweld op straat tot gevolg.

In kleine stappen werd de subsidie in Indonesië verminderd, maar door de huidige lage olieprijs valt het verschil voor de consument sinds de hervorming van 1 januari 2015 erg mee. De verwachte opstand vanuit de bevolking blijft uit, maar volgens Van Tilburg is de vraag is wat er gaat gebeuren als de olieprijs gaat stijgen. Volgens Takahasi (IEA) hebben sommige landen waar ook hervormingen zijn doorgevoerd, zoals India, een buffer om eventuele problemen dan op te kunnen lossen. Alle landen zeggen in ieder geval niet terug te gaan naar subsidies.

Tegenstanders van de hervorming wijzen op een negatief effect voor de armste huishoudens. Dit terwijl de subsidie oorspronkelijk voor hen bedoeld was. Volgens Van Tilburg gebruikte deze groep echter sowieso al weinig benzine of diesel, alleen al omdat ze vaak geen auto hebben. Ze gebruiken voornamelijk steenkool, wat zelfs nog slechter is voor het milieu, en biomassa. Aan het grote gebruik van steenkool moet volgens Van Tilburg nog aandacht besteed worden, zodat deze huishoudens overgehaald worden om hernieuwbare energiebronnen te gebruiken die geen milieuschade veroorzaken.

In totaal werd in Indonesië 30 miljard dollar overheidsgeld besteed aan subsidies op brandstof en elektriciteit: dat is 20 procent van het staatsbudget. Vanwege de afschaffing van de subsidies is nu 30 miljard dollar overheidsgeld vrijgekomen voor een ander bestedingsdoel. Heel wat potentie dus voor de Sustainable Development Goals. Van Tilburg is daarom ook van mening dat dit geld aan armoedebestrijding besteed moet worden, omdat de subsidies ook waren bedoeld voor de armen. Tot nu toe is echter nog niet duidelijk hoe dit geld besteed gaat worden.

Vanwege de afschaffing van de subsidies is nu 30 miljard dollar overheidsgeld vrijgekomen voor een ander bestedingsdoel

Het is nog te vroeg om langetermijneffecten van de hervorming in Indonesië vast te stellen, maar het is duidelijk dat de hervorming een lastig proces is. Landen die ook een hervorming door willen voeren kunnen veel leren van landen die dit al gedaan hebben. Ook moeten de hervormde landen meer gesteund worden door donorlanden, zoals Nederland. Hier liggen nog veel mogelijkheden.

Weinig aandacht vanuit Nederland

Wat gebeurt er ondertussen in Nederland? Nog weinig, maar onderzoekers en consultants zijn bezig om aanbevelingen voor beleid op te stellen. ‘Nederland zou meer kunnen doen om ontwikkelingslanden te ondersteunen bij hervormingen van subsidies op fossiele brandstoffen’, zegt Dian Phylipsen, senior associate bij SQ Consult. ‘In Nederland is dit thema nog niet echt een aandachtspunt.’ Zo bestaat er bijvoorbeeld een club, Friends of Fossil-Fuel Subsidy Reform, waar Nederland nu niet bij zit. Phylipsen: ‘Het kan best een optie zijn om daarbij te gaan. Momenteel wordt besproken of daar interesse voor is.’

Er zijn een aantal concrete dingen die Nederland op korte termijn zou kunnen doen volgens Phylipsen, zoals het bespreken van dit onderwerp tijdens internationale onderhandelingen. Bewustwording creëren is noodzakelijk. Wat volgens haar vooral heel belangrijk is, is het promoten van meer internationaal onderzoek. ‘We moeten meten, monitoren en rapporteren wat er momenteel wereldwijd gebeurt op het gebied van subsidies op fossiele brandstoffen. Want als erover gesproken wordt, moeten we wel weten waar het over gaat. Heeft iedereen het wel over hetzelfde? Wat bedoelen we precies met subsidies? Pas als je dit weet dan kun je kijken welke maatregelen het beste het probleem aanpakken, en wat het effect van deze maatregelen is.’

Heleen de Coninck, associate professor bij het Institute for Science, Innovation and Society, betwijfelt of Nederland iets moet doen: ‘Is het niet aan die landen zelf? Maar als een land die wens uit, kunnen we bijstaan via beleidsadvies, capaciteitsopbouw of hulp bij sociale programma’s om de politieke hervorming te faciliteren.’ Ook volgens Phylipsen zou het een goede optie zijn om geld dat bedoeld is voor klimaatfinanciering specifiek in te zetten om hervormingen te ondersteunen op beleidsniveau. Hiermee kunnen dergelijke fundsen gebruikt worden om het moeilijke hervormingsproces te ondersteunen en de gevolgen voor de armsten te beperken. Tegelijkertijd wordt daarmee de besteding van klimaatfinanciering, maar ook ander energiebeleid effectiever. Tijdens de klimaattop in Parijs is dit geen hoofdonderwerp. ‘Nederland moet voor het dossier klimaatfinanciering proberen dingen hierover op de agenda te krijgen.’

Nederland kan volgens Phylipsen zelf ook nog kritisch naar haar eigen energiebelastingbeleid kijken. ‘Wij kennen dan wel geen echte subsidies op fossiele brandstoffen, maar grootverbruikers (in het bedrijfsleven, red.) krijgen wel korting op hun energiebelasting. Ook kunnen zij door de overheid worden gecompenseerd bij hoge kosten van electriciteit opgewekt met CO2-intensieve brandstoffen binnen het emissiehandelsysteem. Dit is een keuze die te begrijpen is vanuit concurrentieoverwegingen, maar het is wat energie- en klimaatbeleid betreft niet consistent. Als je van ontwikkelingslanden verwacht dat zij hun subsidies hervormen, sta je sterker als je zelf een goed voorbeeld geeft.’

‘Als je van ontwikkelingslanden verwacht dat zij hun subsidies hervormen, sta je sterker als je zelf een goed voorbeeld geeft’

Van Indonesië kan Nederland wat De Coninck betreft vooral iets leren wat betreft het grotere politieke plaatje: ‘Het gaat om moed om rigoureuze ambitieuze beslissingen te nemen, deze mogelijk te maken met sociale of andere ondersteuningsprogramma’s, en daarbij als overheid echt richting geven.’